美國反補貼稅法之事實專向性標準探究

[摘要] 美國對中國出口產(chǎn)品反補貼調(diào)查中的事實專向性指控促使我國需要對該標準進行深入研究。美國反補貼稅法之事實專向性標準源于美國反補貼調(diào)查之國會立法、行政與司法實踐，而《SCM協(xié)定》之事實專向性標準的四個構(gòu)成因素基本上借鑒了美國做法并在WTO專家組“司法實踐”中得到了充分體現(xiàn)。在外國對中國出口產(chǎn)品不斷提起反補貼調(diào)查之背景下，學習、借鑒美國事實專向性標準對中國政府與出口企業(yè)具有特別重要的理論與現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞] 反補貼稅法 事實專向性 SCM協(xié)定

從2006年以來，美國對中國出口產(chǎn)品已經(jīng)連續(xù)提起了九起反補貼調(diào)查案件，這充分說明美國在中國進入WTO后過渡期之際積極調(diào)整對華貿(mào)易政策，采取新型貿(mào)易政策工具來應(yīng)對日益擴大的中美貿(mào)易順差。在銅版紙反補貼終裁案中，商務(wù)部對中國的兩個基金補貼項目、通過政策銀行與國有商業(yè)銀行提供的借款項目及所得稅與增值稅補貼措施等提出了專向性指控，認為中國政府之上述財政、金融與稅收措施（包括政策與制度）在法律上或事實上為中國境內(nèi)的特定的或指定地理區(qū)域內(nèi)的銅版紙生產(chǎn)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)提供專向性補貼，從而使其獲得了相對于美國國內(nèi)相關(guān)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)更有利的市場競爭優(yōu)勢；同時中國政府認為商務(wù)部的裁定不符合WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱《SCM協(xié)定》）第2條第1款規(guī)定的專向性要求與第2條第4款規(guī)定的對專向性的確定應(yīng)依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明要求，由此補貼專向性標準之界分與判定標準等問題成為雙方爭議的焦點。根據(jù)商務(wù)部對華九起反補貼調(diào)查之實踐，并結(jié)合《SCM協(xié)定》事實專向性標準之相關(guān)規(guī)定，本文重點對美國反補貼稅法中的事實專向性標準進行剖析，通過具體典型案例，探究其由來、構(gòu)成及與《SCM協(xié)定》之關(guān)系，這不僅對國內(nèi)學界深入研究美國反補貼稅法之事實專向性標準具有一定的理論價值，而且對中國政府與出口企業(yè)在今后應(yīng)訴美國反補貼調(diào)查具有重要的現(xiàn)實意義。

一、事實專向性標準之由來

專向性概念是由美國1979年反補貼稅法（實施東京回合守則）明確提出的，它是在美國的行政與立法實施反補貼稅法的過程中形成的特有術(shù)語。《SCM協(xié)定》）第2條規(guī)定了四種專向性法律標準，從四種專向性標準之具體規(guī)定看，美國反補貼稅法中的有關(guān)專向性標準的立法實踐及其變遷對《SCM協(xié)定》中的專向性標準的誕生產(chǎn)生了具大的影響，因而有學者認為專向性標準在美國法實踐中的發(fā)展為國際反補貼法奠定了基石。美國反補貼稅法之專向性標準是在由商務(wù)部長期反補貼調(diào)查實踐之中形成并由經(jīng)由一系列案例逐步發(fā)展成熟，其涵義得以逐步豐富而明確，1982年Cabot Corp.v.United States 案對專向性標準發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。

在1982年Cabot Corp.v.United States案中，美國Cabot炭黑公司指控墨西哥政府通過雙重匯率、商業(yè)風險保險、雙重定價及工業(yè)發(fā)展等計劃或項目向國內(nèi)炭黑產(chǎn)業(yè)提供國內(nèi)補貼，從而獲得了更加有利的不正當競爭優(yōu)勢。該案中墨西哥政府控制的石油公司PEMEX以大大低于國際市場的價格向墨西哥炭黑生產(chǎn)商出售炭黑原料等資源，據(jù)報道墨西哥的價格是每加侖2美元，但世界市場價格卻是每加侖26美元，其中最具有爭議的是PEMEX對炭黑原料等資源實行雙重定價計劃是否以低于世界市場價格之方式向國內(nèi)炭黑生產(chǎn)商提供了“可抗性補貼”。盡管雙重定價計劃使得墨西哥國內(nèi)炭黑生產(chǎn)商獲得了遠低于世界市場價格的炭黑原料等資源，但美國商務(wù)部進口管理局（ITA）認為這種炭黑原料等資源的低價銷售行為仍不足于構(gòu)成一項可抗性國內(nèi)補貼（a countervailable domestic subsidy），因為該計劃不具有專向性;同時1985年美國國際貿(mào)易法院（CIT）在Cabot Corp.v.United States案中堅持認為“普遍可獲得性”（general availability）并非判定一項可抗性國內(nèi)補貼存在的合適測試標準，相反恰當?shù)臉藴适恰案鶕?jù)事實對個案中提供給接受者之利益效果”（de facto case by case effect of benefits providedto recipients）進行分別裁定。然而ITA對雙重定價計劃之專向性審查做法標志著美國反補貼稅法之專向性標準實踐取得重大進展，它使商務(wù)部對補貼之“法律專向性”的單純審查發(fā)展為對補貼之“法律專向性”與“事實專向性”的雙重審查，從而改革了補貼專向性標準審查的方式或步驟。同時美國國會對該案判決所建立的雙重審查標準作出了立法回應(yīng)，將其納入《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》之中，即根據(jù)法律規(guī)定的條件所獲得的補貼即使具有名義專向性，也不能就此認定該補貼在事實上沒有提供給一個特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或企業(yè)群或產(chǎn)業(yè)群。

這種行政救濟、司法判例及國會立法之間互動的發(fā)展與變遷模式為國內(nèi)尋求貿(mào)易保護的特殊利益集團提供了有效的制度供給，但2006年至今美國商務(wù)部對作為“非市場經(jīng)濟地位”的中國連續(xù)提起九起“二反合并”（反傾銷、反補貼）調(diào)查案件已經(jīng)突破了這種互動格局，商務(wù)部之做法違反1986年由喬治城鋼鐵案確立的，對“非市場經(jīng)濟地位”國家不適用反補貼稅法之司法判例，同時也未得到國會貿(mào)易立法之明確授權(quán)，因此中國政府應(yīng)當在WTO爭端解決機制下對美國反補貼調(diào)查行為提出指控，糾正其不當做法。商務(wù)部ITA在法律或名義專向性標準的基礎(chǔ)之上開發(fā)了事實專向性標準，而國內(nèi)法院將其確立為判例法規(guī)則，用以指導(dǎo)以后的司法實踐，特別是國會通過立法將其納入美國成文貿(mào)易法之做法為商務(wù)部在日后的反補貼調(diào)查中提供了事實專向性審查之法律依據(jù)，因此有必要對美國反補貼稅法之事實專向性標準之具體構(gòu)成因素進行分析，從而明確該標準之審查要求及對《SCM協(xié)定》之事實專向性標準之影響。

二、事實專向性標準之構(gòu)成

商務(wù)部在Cabot Corp.v.United States案之后逐步形成了兩個階段的專向性審查方式或步驟：第一步審查一項國內(nèi)補貼“在表面上是否為非專向性的”，如果該項補貼在表面上按條件提供給特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或企業(yè)群或產(chǎn)業(yè)群，則無須進一步認定可抗性；如果該項補貼在名義上按條件是所有產(chǎn)業(yè)可普遍獲得的，那么必須進行第二步審查，即審查該項補貼是否具有事實專向性，商務(wù)部ITA需要綜合考慮以下四個因素:(1)補貼接受者的數(shù)量是否有限;(2)是否存在主要使用者;(3)是否有企業(yè)或產(chǎn)業(yè)接受了不成比例的大量補貼;(4)政府行使自由裁量權(quán)的方式是否偏袒某些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。商務(wù)部在審查國內(nèi)補貼是否具有法律專向性的同時，對該項補貼按一定順序進行上述四方面因素的事實專向性之做法充分說明，國內(nèi)補貼無論具有法律專向性還是事實專向性，從經(jīng)濟學角度看，兩者都具有經(jīng)濟扭曲作用，從而使得補貼接受者擁有不公平的競爭優(yōu)勢。

商務(wù)部作為反補貼調(diào)查的技能部門在長期的調(diào)查實踐中進一步豐富并界定了上述四個因素的涵義，發(fā)展出了一系列獨具學術(shù)水準與實踐意義的相關(guān)理論，例如，根據(jù)第2個因素開發(fā)的“主要使用理論”（the Dominant Use Theory）與根據(jù)第3個因素創(chuàng)造的“不均衡受益者理論”（the Disproportionate Beneficiary Theory）。對事實專向性標準之證明問題，商務(wù)部最終形成了固定的做法，即在審查事實專向性標準時，只要舉證證明受調(diào)查國之補貼措施滿足上述四個構(gòu)成因素之一即可認定該補貼措施具有事實專向性，這種做法在美國1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》中明確得到國會立法之肯定，同時該做法對《SCM協(xié)定》之事實專向性標準產(chǎn)生了較大的影響。

三、與《SCM協(xié)定》事實專向性標準之關(guān)系

考察《SCM協(xié)定》第2條專向性規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，由該條確立的四種專向性法律標準與美國反補貼稅法之專向性標準相比，兩者具有驚人的相似之處，特別關(guān)于事實專向性標準，第2條第1款（C）項之規(guī)定幾乎完全是借鑒美國反補貼稅法中的相關(guān)規(guī)定。（C）項規(guī)定：“如盡管因為適用（a）項和（b）項規(guī)定的原則而表現(xiàn)為非專向性補貼，但是有理由認為補貼可能事實上屬于專向性補貼，則可以考慮其它因素。此類因素為：有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補貼計劃、某些企業(yè)主要使用補貼、給予某些企業(yè)不成比例的大量補貼以及授予機關(guān)在作出給予補貼的決定時行使決定權(quán)的方式。在適用本項時，應(yīng)考慮授予機關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟活動的多樣性程度，及已經(jīng)實施補貼計劃的持續(xù)時間?！痹擁椧?guī)定中關(guān)于事實專向性標準構(gòu)成之四個因素幾乎全部搬抄了美國反補貼稅法中的四個因素，有所不同的是，美國1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》將商務(wù)部的證明責任限定在滿足一項因素即可認定存在事實專向性，而（C）項對此卻沒有明確作出規(guī)定，《SCM協(xié)定》第2條第4款僅要求“根據(jù)本條規(guī)定對專向性的確定應(yīng)依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明”。實踐中WTO專家基本上在綜合考慮上述四個因素基礎(chǔ)之上，主要根據(jù)其中一個或幾個相關(guān)因素做出事實專向性認定。

四、結(jié)論

通過對美國反補貼稅法之事實專向性標準的緣起、發(fā)展及對《SCM協(xié)定》之事實專向性標準的影響之系統(tǒng)論述，筆者得出以下幾個結(jié)論性觀點：

第一，美國事實專向性標準源于國內(nèi)判例法，然后進入國會貿(mào)易立法并相互影響；同時美國反補貼稅法與GATT/WTO規(guī)則，特別是《SCM協(xié)定》之間形成了良性互動，美國反補貼稅法中的事實專向性標準及其四個構(gòu)成因素基本上被《SCM協(xié)定》所采納，而美國1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》修改國內(nèi)反補貼稅法，使其與《SCM協(xié)定》保持一致。

第二，美國事實專向性標準不僅在學理上對GATT/WTO之相關(guān)規(guī)則產(chǎn)生了重大影響，而且在反補貼調(diào)查實踐中，商務(wù)部運用事實專向性標準過程中不斷豐富和發(fā)展而來的經(jīng)典理論對《SCM協(xié)定》及專家組之“司法實踐”造成了一定的影響。

第三，在中國應(yīng)對日益增多的外國反補貼調(diào)查之背景下，深入研究《SCM協(xié)定》之事實專向性標準對中國政府與出口企業(yè)應(yīng)訴外國反補貼調(diào)查，特別是應(yīng)訴美國對華出口產(chǎn)品的“二反合并”調(diào)查至關(guān)重要；同時對中國政府就美國商務(wù)部反補貼調(diào)查中關(guān)于事實專向性認定時可能出現(xiàn)違反《SCM協(xié)定》之不當做法在WTO爭端解決機制下提出申訴具有重要的現(xiàn)實意義。當然學習、借鑒該標準，也可以為完善中國反補貼法之相關(guān)規(guī)定提供理論參考。

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