我國城市可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題與對策

可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的是包括環(huán)境、經(jīng)濟、社會在內(nèi)的整個社會系統(tǒng)內(nèi)要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市作為人類主要聚居地和經(jīng)濟活動中心，城市的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成我國可持續(xù)發(fā)展的主要內(nèi)容。正視我國城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題并探索可行的對策是我國城市建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。

一、我國城市可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題

（一）資源缺乏，能源緊張，資源浪費和環(huán)境污染嚴(yán)重

資源緊缺成為我國城市發(fā)展的首要制約因素。目前有2／3的城市供水不足，城市缺水總量為60億立方米。城市建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾尖銳。2006年底全國總耕地面積18.27億畝，按中央提出的保住18億畝耕地的紅線，僅有2700萬畝土地可用于建設(shè)。能源問題日益突出，2000年以來我國原油年均消費增速都超過8%，2006年石油進口依存度接近50%。而我國資源利用低效和粗放有目共睹，每萬元GDP消耗的鋼材、銅、鋁、鉛、鋅分別是世界平均水平的5.6、4.8、4.9、4.9和4.4倍，單位產(chǎn)值能耗是發(fā)達國家的3至4倍。城市環(huán)境污染嚴(yán)重，缺乏適宜的人居環(huán)境。2006 年監(jiān)測的559個城市中，空氣質(zhì)量達到一級標(biāo)準(zhǔn)的僅占4.3%。流經(jīng)城市的河道90%受到污染，環(huán)境污染不僅惡化居民的生存環(huán)境，而且加劇了自然資源的人為短缺。

（二）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，增長方式粗放，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏特色和競爭力

經(jīng)濟增長中投資與消費失衡。經(jīng)濟的快速增長依賴投資和出口，消費貢獻低。最終消費占GDP的比重從上世紀(jì)80年代的62%下降到2006年的51%，居民消費率從1991年的48%下降到2005年的38%。經(jīng)濟增長依賴資源高投入來實現(xiàn)，增長方式粗放特征突出。2003－2005年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長10%，但全社會固定資產(chǎn)投資年均增長26.8%，能源消費總量年均增長13.6%。粗放的經(jīng)濟增長方式給資源和環(huán)境造成很大壓力。城市缺乏強勢產(chǎn)業(yè)和特色，熱衷人為造市。不少城市政府不是考慮用產(chǎn)業(yè)帶動城市發(fā)展，而是改變行政區(qū)劃來聚集城市人口。在城市的定位上，不顧自身資源和區(qū)位特點，盲目模仿其它城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使城市間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏分工，產(chǎn)業(yè)成長空間小，難以做大做強。

（三）城市勞動力素質(zhì)不高，就業(yè)負擔(dān)重，年齡結(jié)構(gòu)老化

與發(fā)達國家相比，我國城市從業(yè)者的人力資本狀況難以支撐技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級要求。據(jù)第五次人口普查，2000年我國第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員平均受教育年限為9.44年，城市勞動人口人均受教育年限為10.20年。全國7000萬產(chǎn)業(yè)工人中，初級工占比為60％，高級工僅為5％。與發(fā)達國家高級工占其產(chǎn)業(yè)工人40％的比例相差甚遠。城鎮(zhèn)每年新增勞動力1000萬人，每年需要安排2400萬人就業(yè)，經(jīng)濟增長每年提供800-900萬個就業(yè)崗位，勞動力年度供求缺口為1200萬人。養(yǎng)老問題也是城市面臨的現(xiàn)實問題。我國人口基數(shù)大，老齡化速度快，預(yù)計到2014年老年人口將達２億，2026年將達３億，2040年超過4億。在目前我國社會保障不完善、社會養(yǎng)老服務(wù)滯后的情況下，如何養(yǎng)老我們還沒準(zhǔn)備好。

（四）科技支撐城市發(fā)展的能力不足

我國城市發(fā)展中高層次科技人才缺乏，城市的技術(shù)創(chuàng)新能力、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化能力、自主品牌創(chuàng)新能力都與城市的快速發(fā)展不適應(yīng)，城市經(jīng)濟發(fā)展處于“資源依賴型”而不是“創(chuàng)新驅(qū)動型”。我國的全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長的貢獻率僅為25%，對外技術(shù)依存度高達50%，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)核心技術(shù)的企業(yè)僅有萬分之三，60％以上的企業(yè)沒有自主品牌，出口商品的90%是貼牌產(chǎn)品?？萍剂α坎蛔愠蔀槲覀兘ㄔO(shè)節(jié)約型社會、提高經(jīng)濟效益和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、提升產(chǎn)業(yè)競爭力的主要障礙。同時城市規(guī)劃缺乏技術(shù)含量。規(guī)劃缺乏科學(xué)論證和民主決策，缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)和科學(xué)方法的運用，質(zhì)量不高，長官意志明顯，對城市和子孫缺乏責(zé)任，把城市規(guī)劃當(dāng)成彰顯政績的手段，使規(guī)劃對城市建設(shè)失去指導(dǎo)作用。

（五）城市居民收入差距增大，城鄉(xiāng)差距突出，社會保障缺乏，政府職能轉(zhuǎn)變滯后

我國城市化的快速發(fā)展伴隨著市場化，在這一過程中，居民收入差距不斷拉大。目前城市居民中收入最低的1/5人口只擁有全部收入的2.75%，僅為收入最高的1/5人口擁有收入的4.6%，而城鄉(xiāng)收入差距也呈持續(xù)擴大之勢，2004年、2005年和2006年城鄉(xiāng)居民收入比分別為3.21：1、3.22：1和3.28：1。貧富差距的背后隱藏的問題是社會保障的薄弱、改革的不到位和法制的滯后，而這都與政府職能有關(guān)。政府職能轉(zhuǎn)變跟不上市場的快速發(fā)展和城市管理的需要。體制改革滯后帶來行業(yè)壟斷、城市剝奪農(nóng)村、政府部門掌握巨大的行政權(quán)力和經(jīng)濟資源，是造成貧富差距的重要原因。在城市化的過程中，城市政府注重城市道路工程建設(shè)，而對政府服務(wù)、城市管理、社會保障、法制建設(shè)等關(guān)系城市質(zhì)量和功能的重要問題重視不足，使城市在交通、治安、貧困、食品安全等方面存在亟待解決的問題。

二、城市可持續(xù)發(fā)展的對策建議

（一）做好城市規(guī)劃，保證城市規(guī)劃的科學(xué)性、法制性和公平性

城市規(guī)劃是引導(dǎo)城市健康發(fā)展的重要手段，必須改變我國近年城市規(guī)劃脫離國情的狀況。1.規(guī)劃要首先考慮城市資源狀況，強調(diào)節(jié)約和合理利用城市資源。節(jié)約與合理利用土地是科學(xué)制定城市規(guī)劃的根本要求?；趪?，城市應(yīng)當(dāng)合理緊湊布局，保護每一寸耕地，在城市規(guī)劃上必須嚴(yán)格把關(guān)。城市產(chǎn)業(yè)的確定和選擇要考慮城市的自然資源供給力和支撐力。2.規(guī)劃要保護城市生態(tài)環(huán)境。工業(yè)項目的布局要考慮城市生態(tài)環(huán)境和城市安全，污染項目要遠離水源，嚴(yán)厲禁止在上項目時只考慮經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)環(huán)境的短視行為。3.規(guī)劃要保護公共利益、促進社會公平。應(yīng)從城市規(guī)劃上就開始注重城市的社會和諧和不同利益集團的公平。城市住宅區(qū)、綠地、道路、學(xué)校等其它設(shè)施的布局和建設(shè)要兼顧不同群體的需要，增加透明度，讓公眾參與，考慮居民的出行和生活便利，防止城市資源僅為強權(quán)階層服務(wù)。城市管理者要以科學(xué)和負責(zé)的態(tài)度制定城市綜合規(guī)劃，增加城市的宜居性。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，城市建設(shè)要服從規(guī)劃，不得隨意變更。

（二）重視科技的引進和創(chuàng)新，增強科技支撐城市持續(xù)發(fā)展的能力

不管是突破資源制約、促進城市產(chǎn)業(yè)升級還是提升城市功能，都離不開科技支持。1.發(fā)展以新技術(shù)為支撐的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，依靠科技，把城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做強。城市的競爭力最終取決于城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，也只有城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能帶動就業(yè)，提高收入、增強城市活力。城市需要根據(jù)資源條件，依托區(qū)域經(jīng)濟，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并依靠科技增強城市產(chǎn)業(yè)的競爭力，提高城市的競爭力。而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開企業(yè)，需要有自主創(chuàng)新能力的企業(yè)來托起產(chǎn)業(yè)，為此需培育有自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌的企業(yè)。2.把能源、資源和環(huán)境保護等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新放在我國科技發(fā)展的重要位置，要在能源開發(fā)、建筑節(jié)能、環(huán)境治理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)等方面有所突破，以科技實現(xiàn)節(jié)能節(jié)材。3.依靠科技支撐城市功能提升、提高城市的管理能力。提高交通、公共安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域的技術(shù)水平，利用現(xiàn)代通訊技術(shù)建立信息化城市管理系統(tǒng)，加強數(shù)字城市建設(shè)，提高城市系統(tǒng)功能運行和綜合管理能力。

（三）理順政府和市場的關(guān)系，加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能

科學(xué)清晰地定位政府與市場的職能是完善我國市場經(jīng)濟體制與實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。1.在城市發(fā)展中亟需加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能。政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、規(guī)則建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等公共服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)更大的供給責(zé)任，以此促進社會公平和諧。2.政府退出競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營活動，把權(quán)力還給市場、企業(yè)或中介機構(gòu)，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。要減少政府對價格形成的直接干預(yù)，避免價格信號失真造成資源的低效配置。3.政府對經(jīng)濟和社會的管理應(yīng)尊重經(jīng)濟規(guī)律。政府實現(xiàn)公平、穩(wěn)定的社會目標(biāo)要更多依靠政府的稅收、轉(zhuǎn)移支付等財政職能和社會保障手段，避免用行政權(quán)利直接管制市場、忽視經(jīng)濟規(guī)律的短視行為。4.深化政府部門改革，提高效率，加強服務(wù)意識，公開辦事程序，建設(shè)為公眾服務(wù)的廉潔節(jié)約政府。

（四）體制改革、制度創(chuàng)新和建設(shè)

城市的持續(xù)健康發(fā)展需要制度的配合和保證。1.改革和完善土地制度。逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，逐步讓農(nóng)民集體土地進入市場，這既有利于改變政府主導(dǎo)的城市外延擴張現(xiàn)狀，又能縮小貧富差距，有利于提高土地的使用效率。2.深化戶籍制度改革。改革不僅要以居住地登記戶口，重要的是消除城鄉(xiāng)不同戶籍在就業(yè)、教育、社保等方面的權(quán)利差異。人口管理要適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，讓居民有平等的發(fā)展權(quán)。3.改革資源管理制度。改變資源低價、政府定價現(xiàn)狀，建立起反映市場供求、資源稀缺程度以及污染損失成本的資源價格形成機制，從而發(fā)揮價格的激勵和調(diào)節(jié)作用。4.完善干部考核制度?？己酥笜?biāo)的設(shè)置要全面反映經(jīng)濟和社會的綜合發(fā)展情況，不僅要看經(jīng)濟增長，更要注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和群眾滿意度，不能片面地用GDP考核政績。5.完善法制，重視規(guī)則的建設(shè)和執(zhí)行。填補各項立法空白，使法律適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。法律條款要增強可操作性。明確各管理機構(gòu)的職責(zé)，加強執(zhí)法，改變違法成本低的不合理狀況。

（五）鼓勵創(chuàng)業(yè)

創(chuàng)業(yè)才能增加就業(yè)，才能通過市場這種自生途徑增加收入和消費，這是解決就業(yè)和貧困的治本之策。發(fā)達國家平均每1000人中擁有50個企業(yè)，我國則只有7個。美國大學(xué)生畢業(yè)的創(chuàng)業(yè)率為20%，我國大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)率不到1%。創(chuàng)業(yè)意愿低除缺乏資本外，還與我國的法律和行政體制有關(guān)。鼓勵創(chuàng)業(yè)需要政府完善執(zhí)法、遏制亂收費和加強政府部門的服務(wù)。需要簡化中小企業(yè)的審批登記手續(xù)，放寬創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入和放低創(chuàng)業(yè)門檻。需要完善中小企業(yè)融資制度，改變地方政府重視大企業(yè)、忽視小企業(yè)的觀念和行為。還需要社會中介組織的發(fā)展和推進誠信建設(shè)。

（作者單位：河南師范大學(xué)數(shù)學(xué)與信息科學(xué)學(xué)院）