我國(guó)開征燃油稅的難題與對(duì)策

一、開征燃油稅的必要性

（一）開征燃油稅有利于緩解能源危機(jī)

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)在很大程度上仍然是粗放型的增長(zhǎng)方式，由此帶來(lái)的是我國(guó)自然資源消耗增長(zhǎng)迅猛，浪費(fèi)和污染嚴(yán)重，單位GDP能源、原材料和水資源消耗大大高于世界平均水平。有資料表明，中國(guó)每創(chuàng)造1美元商品所消耗的能源，是美國(guó)的4.3倍，德國(guó)和法國(guó)的7.7倍，日本的11.5倍（孫米強(qiáng)．“燃油稅”：節(jié)約型社會(huì)的必然選擇[J]．綜合運(yùn)輸，2005，9）。而且，2002年以后我國(guó)已成為僅次于美國(guó)的世界第二大石油消費(fèi)國(guó)。2006年，我國(guó)原油產(chǎn)量?jī)H為1.84億噸，而石油消費(fèi)量達(dá)到3.47億噸，石油對(duì)外依存度達(dá)到47%，到2012年我國(guó)石油消費(fèi)量預(yù)計(jì)將達(dá)到5.07億噸（從下面模型中得出），石油對(duì)外依存度預(yù)計(jì)將會(huì)超過(guò)50%。

本文利用ARIMA模型，對(duì)2008－2012年我國(guó)石油消費(fèi)量進(jìn)行預(yù)測(cè)。首先，對(duì)1990－2007年我國(guó)石油消費(fèi)量取自然對(duì)數(shù)，以消除數(shù)據(jù)的波動(dòng)性。然后，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)，最后利用平穩(wěn)數(shù)據(jù)構(gòu)造ARIMA模型，得到結(jié)果如表2：

石油資源屬于不可再生資源，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，石油資源短缺和需求大幅增加的矛盾會(huì)越來(lái)越突出。無(wú)疑，如何節(jié)約、合理地使用石油資源已經(jīng)成為一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。而適時(shí)開征燃油稅，有利于通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿合理地調(diào)控汽車產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開發(fā)研制節(jié)油型、低耗能、低污染、小排量等環(huán)保型汽車，在很大程度上緩解我國(guó)石油資源供應(yīng)緊張的局面。

（二）開征燃油稅有利于避免養(yǎng)路費(fèi)弊端

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)車輛實(shí)行的是交納養(yǎng)路費(fèi)的收費(fèi)方式，而這一繳費(fèi)方式存在著許多問(wèn)題，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，一定程度上還會(huì)造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)效率的損失。

首先，征收原則不公平。對(duì)于用車者而言，用車總費(fèi)用=養(yǎng)路費(fèi)+油價(jià)×耗油量，顯然，不管其是否使用公路，也不管行駛公路里程的長(zhǎng)短，都必須繳納相同金額的養(yǎng)路費(fèi)。同時(shí)從“經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā)，繳納相同的養(yǎng)路費(fèi)后，有的用車者必然會(huì)加大對(duì)公路的使用量，有違“多用路、多交錢”的公平原則。

其次，征收項(xiàng)目繁多且不合法。用車者需要交的費(fèi)用有公路養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、公路客運(yùn)附加費(fèi)、公路貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)等，存在重復(fù)收費(fèi)、費(fèi)用過(guò)多、過(guò)亂等現(xiàn)象。另外，有關(guān)滯納金收取標(biāo)準(zhǔn)也有待斟酌。據(jù)悉，2006年7月21日，河南省鄭州市交通規(guī)費(fèi)稽查處根據(jù)征稽收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一輛豫A11993小型吊車處以補(bǔ)繳養(yǎng)路費(fèi)、滯納金等共約76萬(wàn)元的處罰，其中僅滯納金就達(dá)49萬(wàn)元。

再次，使用環(huán)節(jié)不透明且效率低。養(yǎng)路費(fèi)征收的數(shù)額、減免情況、經(jīng)費(fèi)用途、征收成本等全面數(shù)據(jù)，作為征收主管機(jī)關(guān)的交通管理部門有義務(wù)向社會(huì)公開，接受監(jiān)督。交通部副部長(zhǎng)馮正霖在關(guān)于征收養(yǎng)路費(fèi)的講話中談到，為了滿足全國(guó)348萬(wàn)公里公路的正常養(yǎng)護(hù)費(fèi)投入，每年至少需要1000億元的資金，而全國(guó)養(yǎng)路費(fèi)中真正用于公路維修和養(yǎng)護(hù)的資金約500億元（陳煜儒．法學(xué)教授致信交通部長(zhǎng)建議公開養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)情況，中華工商時(shí)報(bào)，2007-16）。另外，有些官員將其挪作他用，導(dǎo)致“尋租”及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、開征燃油稅面臨的難題

自1994年正式動(dòng)議開征燃油稅以來(lái)，燃油稅歷盡十幾年的醞釀，一次次地要“擇機(jī)出臺(tái)”，但至今仍不見蹤影。筆者認(rèn)為造成了燃油稅多次“夭折”的主要因素如下：

（一）政治因素：各個(gè)利益團(tuán)體相互博弈

中央政府與地方政府之間及地方各級(jí)政府之間存在利益之爭(zhēng)。一直以來(lái)，養(yǎng)路費(fèi)屬于地方政府收入，地方政府既有征收權(quán)，又有使用權(quán)，而且占各地財(cái)政收入的比例均較高。開征燃油稅后，將上繳中央一部分，削弱了地方政府的自主權(quán)。

公路交通部門和稅務(wù)部門之間也存在利益相爭(zhēng)?，F(xiàn)行的養(yǎng)路費(fèi)一直由當(dāng)?shù)氐墓方煌ú块T收取，由于壟斷性，這些部門具有很大的自主權(quán)，他們可以自行規(guī)定收費(fèi)環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)和安排資金的使用情況。開征燃油稅后，將由稅務(wù)部門來(lái)征收，公路交通部門將失去這一可觀收入。同時(shí)將帶來(lái)數(shù)十萬(wàn)養(yǎng)路費(fèi)稽查隊(duì)伍的人員安置問(wèn)題，若處理不當(dāng)，將造成社會(huì)不安定。

（二）經(jīng)濟(jì)因素：石油價(jià)格持續(xù)上漲且居高不下

近年來(lái)，國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)持續(xù)大幅上漲，并一直處于高位運(yùn)行。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)報(bào)道，2007年國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)平均為每桶72.3美元，相對(duì)于2006年每桶66.25美元的平均價(jià)格，上升幅度為9%。成品油是重要的生產(chǎn)資料，屬于上游的資源性產(chǎn)品，其價(jià)格的變動(dòng)將對(duì)下游加工業(yè)和其他產(chǎn)品產(chǎn)生較大范圍的影響。開征燃油稅后，必然會(huì)加重交通運(yùn)輸業(yè)的負(fù)擔(dān)，引起交通運(yùn)輸行業(yè)提價(jià)，刺激原材料價(jià)格上漲，拉動(dòng)工業(yè)成本上漲，最后導(dǎo)致物價(jià)的全面上升。

當(dāng)然，油價(jià)高不應(yīng)該是燃油稅能否出臺(tái)的決定因素，但不可否認(rèn)的是，從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，正是因?yàn)槿加筒粩酀q價(jià)，燃油稅才更應(yīng)該盡早出臺(tái)。價(jià)格越高就越應(yīng)節(jié)約使用，價(jià)格越高就越能發(fā)揮燃油稅的節(jié)能環(huán)保作用，在國(guó)際油價(jià)持續(xù)走高的環(huán)境下，及時(shí)推出燃油稅是提高民眾節(jié)約能源意識(shí)的一種重要手段。

（三）社會(huì)因素：用油者負(fù)擔(dān)增加

開征燃油稅的目的一是為了籌集資金來(lái)修路，二是為了公平稅負(fù)。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前15%-20%的柴油用于汽車，80%以上用于發(fā)電、農(nóng)機(jī)、水利、輪船、航空、鐵道、機(jī)械等非用路行業(yè)，燃油稅設(shè)計(jì)時(shí)盡管考慮到對(duì)用油而不用路行業(yè)的稅收返還、補(bǔ)償、減免等優(yōu)惠政策，但是，如果政策執(zhí)行不到位，勢(shì)必會(huì)加重這些行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，燃油稅與養(yǎng)路費(fèi)最大的區(qū)別在于前者與行駛路程的長(zhǎng)短緊密聯(lián)系，而后者與其無(wú)關(guān)。養(yǎng)路費(fèi)與燃油稅的關(guān)系如圖所示（劉寶海．開征燃油稅的若干問(wèn)題研究[D]．電子科技大學(xué)，2005：48）：

假設(shè)不考慮其他因素的前提下，某車一年內(nèi)需交的養(yǎng)路費(fèi)為F，開征燃油稅后，其一年內(nèi)交的燃油稅為T，根據(jù)上述關(guān)系可得T=R*Q，Q=a*L其中R表示燃油稅稅率，Q、L分別表示該車一年內(nèi)的耗油量、行駛路程，a為系數(shù)，從公式可看出，燃油稅與行駛路程成正比關(guān)系，行駛路程越長(zhǎng)，耗油量越多，需交的燃油稅也越多；A為臨界點(diǎn)，此點(diǎn)處T=F，A點(diǎn)左側(cè)表示行駛相同的路程F>T，而右側(cè)表示行駛相同的路程T>F，由此可見，開征燃油稅后對(duì)長(zhǎng)途車、出租車、公交車等對(duì)道路使用率較高的車主影響較大。

（四）技術(shù)問(wèn)題：燃油稅制的有關(guān)要素難以確定

首先，征收環(huán)節(jié)如何確定。如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)——原油廠征稅，便于集中征收，統(tǒng)一管理。但有可能導(dǎo)致加油站通過(guò)私人油站購(gòu)油，在一定程度上“鼓勵(lì)”走私，同時(shí)也不能分清原油流向及消耗地，燃油稅也就無(wú)法公平反映車輛對(duì)道路的使用程度。而如果在零售環(huán)節(jié)——加油站征稅，能夠反映各地的用油情況及各地的道路使用情況，便于政府采取正確的有關(guān)道路修建、維護(hù)政策。但此舉必須在各加油站配備稅控機(jī)，這樣便加大了稅收成本，不便于征收管理。

其次，稅率如何確定。原則上開征燃油稅后應(yīng)既不增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則這一稅率應(yīng)為多少合理，以及計(jì)算辦法是從量計(jì)征還是從價(jià)計(jì)征，都需要相關(guān)部門進(jìn)行廣泛調(diào)研后，做出詳細(xì)的分析，在分析結(jié)果的基礎(chǔ)上合理地確定。

同時(shí)，對(duì)公交、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航空、鐵路、公務(wù)用車等行業(yè)的稅收減免也存在一些問(wèn)題。如果給予其一定的減免，必然會(huì)有一部分人鉆空子，通過(guò)尋租獲得免費(fèi)油而挪作他用，擾亂正常的經(jīng)濟(jì)秩序。另外，對(duì)于有關(guān)行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，往往也會(huì)由于監(jiān)督不力而不能足額到位，進(jìn)而影響該行業(yè)的正常發(fā)展。

三、解決開征燃油稅難題的對(duì)策

（一）合理協(xié)調(diào)各方利益

首先，應(yīng)由中央統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收。公路包括國(guó)道、省道和地方公路，這些公共產(chǎn)品具有收益的外溢性，根據(jù)公共產(chǎn)品供給理論，其都應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)提供，或由中央政府撥款、地方政府提供。再加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，道路建設(shè)、使用、維護(hù)情況不相同，由中央統(tǒng)一征收，有利于防止各地稅源不合理流動(dòng)，遏制逃稅現(xiàn)象發(fā)生。

其次，應(yīng)合理劃分中央與地方政府的分成比例（孫竹， 趙旭.燃油稅改革中調(diào)整各方利益的建議[J].中國(guó)財(cái)政，2008，3）。公路這一公共產(chǎn)品大部分都由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)，在中央統(tǒng)一籌劃下，地方政府應(yīng)享有高度自主權(quán)，所以也應(yīng)享有燃油稅相應(yīng)的分成比例。燃油稅是用于公路建設(shè)、維護(hù)的專項(xiàng)稅收，在明確劃分中央與地方政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)合理劃分其財(cái)權(quán)，既要保證中央政府對(duì)各地公路建設(shè)的宏觀調(diào)控，又要滿足地方各級(jí)政府公路建設(shè)的資金充足。

再次，應(yīng)協(xié)調(diào)好地方各部門之間的利益。燃油稅開征后全部由稅務(wù)部門及海關(guān)來(lái)征收，并上繳中央財(cái)政歸入中央預(yù)算內(nèi)收入，然后由中央財(cái)政層層下?lián)芙o地方各級(jí)財(cái)政部門，地方財(cái)政部門再撥給交通部門，這樣一來(lái)，資金撥付環(huán)節(jié)多，周轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)，應(yīng)變能力弱，影響地方交通部門對(duì)公路建設(shè)、維護(hù)的積極性。所以，交通部門作為職能部門，其收支應(yīng)由財(cái)政統(tǒng)一劃分，在此前提下，應(yīng)健全公路建設(shè)專項(xiàng)資金撥付制度，并對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，確保其能及時(shí)、順利地用于公路事業(yè)。

（二）妥善安置公路收費(fèi)人員

取消養(yǎng)路費(fèi)、開征燃油稅后，將有數(shù)十萬(wàn)公路收費(fèi)人員面臨下崗，安置不當(dāng)將造成社會(huì)不安定。為此，首先，稅務(wù)部門應(yīng)與交通部門相配合，通過(guò)行政體制改革，進(jìn)行公平考核，選拔一部分人員并安置到稅務(wù)部門，負(fù)責(zé)有關(guān)燃油稅征收管理的所有事務(wù)。其次，交通部門設(shè)置一專門負(fù)責(zé)公路維護(hù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)一部分人進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高其專業(yè)素質(zhì)，并采用先進(jìn)的維護(hù)技術(shù)，提高整個(gè)公路維護(hù)水平。最后，對(duì)剩余人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，并給予其一定的優(yōu)惠政策和社會(huì)保障，鼓勵(lì)其重新就業(yè)，確保社會(huì)穩(wěn)定。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)稅制構(gòu)成要素

首先，征收環(huán)節(jié)應(yīng)選在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)，由原油廠和海關(guān)代扣代征。因?yàn)槲覈?guó)燃油生產(chǎn)集中，90%以上的成品油都是由中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中國(guó)石油化工股份有限公司兩大石油巨頭生產(chǎn)提供的，且這兩大公司屬于中央國(guó)有企業(yè)，其公司財(cái)務(wù)制度完善，監(jiān)管體系健全，便于燃油稅的征收管理。當(dāng)然，因此造成的“走私”現(xiàn)象，應(yīng)加大打擊力度，加強(qiáng)預(yù)防與監(jiān)督，完善石油價(jià)格市場(chǎng)。同時(shí)對(duì)地區(qū)間用油不平衡的問(wèn)題通過(guò)相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付予以解決。

其次，稅率的制定既要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)又要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，既要滿足公路事業(yè)的需要，又不能加重消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，所以必須慎之又慎?？梢圆扇u進(jìn)的方式，開始時(shí)采用較低的稅率，以后再根據(jù)實(shí)際情況逐步提高稅率。

再次，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)不同納稅主體區(qū)別對(duì)待。一是對(duì)農(nóng)機(jī)用油采用先征后返的辦法，確保不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是對(duì)公交車采用財(cái)政補(bǔ)貼的辦法，確保公交事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是對(duì)出租車照章征稅，因?yàn)槠淇赏ㄟ^(guò)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者；四是對(duì)航空、鐵路、輪船、電力等非用路的用油采用先征后返的辦法，確保這些行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，為防止上述有些人利用稅收優(yōu)惠政策而倒賣燃油，制定相關(guān)的配套措施，加強(qiáng)征管力度，盡量防止逃稅現(xiàn)象發(fā)生。

（作者單位：山東財(cái)政學(xué)院）