牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)布局調(diào)整及資源整合問題的思考

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)機構(gòu)改革及中小學(xué)布局調(diào)整中存在的問題

（一）牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)機構(gòu)改革中存在的問題

1.新的蘇木鎮(zhèn)行政區(qū)域過大，增加管理和服務(wù)難度的同時，提高了牧民辦事成本。通過蘇木鎮(zhèn)機構(gòu)改革，牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)行政區(qū)域在原有基礎(chǔ)上再度擴大，許多牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)行政所轄面積都超過了上千平方公里。如新巴爾虎左旗烏布爾寶力格蘇木行政所轄面積更是達(dá)到了7344.25平方公里，占全旗面積的33%，相當(dāng)于廣州市的總面積（7434.4平方公里）。然而，過大的行政區(qū)域不僅對蘇木鎮(zhèn)管理和服務(wù)帶來一定的難度，影響其管理效果和服務(wù)質(zhì)量，也成倍提高了牧民到進(jìn)蘇木鎮(zhèn)辦事的經(jīng)濟成本和時間成本。

2.部分新蘇木鎮(zhèn)所在地的布局不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的要求。作為基層政治、經(jīng)濟和文化中心，蘇木鎮(zhèn)政府所在地應(yīng)對該地區(qū)經(jīng)濟、社會具有積聚和輻射作用，應(yīng)布局在基礎(chǔ)設(shè)施條件較好、交通通訊便利的地方。但實際改革當(dāng)中，部分蘇木鎮(zhèn)所在地的布局卻沒有權(quán)衡考慮上述因素，甚至存在不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展要求之處。雖然合并后的新蘇木鎮(zhèn)在更多的人、財和物投入情況下顯現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但撤并過程本身對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一定消極影響，甚至引起了一些社會糾紛，同時也提高了地方經(jīng)濟的發(fā)展成本。

3.改革一定程度上存在只治表，不治本的現(xiàn)象。這次蘇木鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重點只停留在撤并鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)和人員分流上，對政府職能的轉(zhuǎn)換、原有行政體制的改革、政府服務(wù)意識的加強等沒有根本性的改變。在改革實踐中多采取改一步算一步，能改多少算多少，甚至存在擺花架子，走過場，名改實不改等現(xiàn)象，使改革成效大打折扣。結(jié)果，精簡了機構(gòu)和人員，卻沒有轉(zhuǎn)變政府職能，也沒有提高社會管理和公共服務(wù)水平。甚至由于牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)面積過大、技術(shù)條件差等原因，使得邊遠(yuǎn)嘎查村的社會管理和醫(yī)院、郵電、防疫、金融等公共服務(wù)水平相對減弱，一定程度又隱藏著“膨脹-精簡-再膨脹”之患。

（二）牧區(qū)中小學(xué)布局調(diào)整改革中存在的問題

1.改革一定程度上增加了牧民負(fù)擔(dān)。牧區(qū)中小學(xué)大幅度撤銷并集中到旗政府所在地，一定程度上增加了牧民負(fù)擔(dān)，對“兩免一補”政策的實際效果大打折扣。其中最明顯的有：中小學(xué)搬到旗政府所在地后，牧民子女上學(xué)、父母看管孩子所需的交通費用迅速增加；布局調(diào)整后各學(xué)校雖然加大了學(xué)生宿舍的擴建和改建工作，但部分中小學(xué)仍出現(xiàn)學(xué)生宿舍緊張情況，加之家長擔(dān)心年齡較小、沒有獨立生活能力的孩子（學(xué)前班、小學(xué)生尤為突出），在學(xué)校附近租（買）房陪讀，產(chǎn)生了昂貴的租房費用；相對于蘇木、嘎查中小學(xué)，城鎮(zhèn)中小學(xué)周圍環(huán)境相對繁華，各種針對學(xué)生市場的店鋪、場所遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過牧區(qū)，誘發(fā)學(xué)生許多不必要的消費等。

2.新學(xué)校在管理、教學(xué)和硬件設(shè)施上都遇到新的挑戰(zhàn)。中小學(xué)布局調(diào)整在提高教學(xué)質(zhì)量，增強辦學(xué)效率方面取得一定成效的同時，對城鎮(zhèn)重點中小學(xué)的管理、教學(xué)和硬件設(shè)施上都帶來了挑戰(zhàn)。中小學(xué)教育資源的整合使很多牧區(qū)學(xué)生自動集中到城鎮(zhèn)條件好、教學(xué)質(zhì)量相對高的中小學(xué)，出現(xiàn)學(xué)生數(shù)量劇增現(xiàn)象，使這些學(xué)校來不及做應(yīng)急準(zhǔn)備，教室、宿舍、教學(xué)儀器、座椅等軟硬件設(shè)備嚴(yán)重短缺，學(xué)校管理緊張，甚至每個班級學(xué)生數(shù)量超出合理的教學(xué)范圍，教學(xué)質(zhì)量隨之下降。而部分新建或原來條件一般、教學(xué)質(zhì)量相對低的學(xué)校，生源嚴(yán)重短缺，又出現(xiàn)教育資源浪費現(xiàn)象。

3.傳統(tǒng)文化的傳承問題值得關(guān)注。民族教育的重點不僅是要傳授現(xiàn)代科學(xué)知識，也要傳承和發(fā)揚民族傳統(tǒng)文化的合理內(nèi)涵。眾所周知，蒙古族許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，特別是游牧文化在千百年來是依靠民間口頭傳承、非文字記錄的。其中最主要的一環(huán)是父母、長輩在長期實踐中對孩子的傳授。而大部分中小學(xué)集中到城鎮(zhèn)所在地，縮短了父母與孩子共處時間，小孩很少參與牧業(yè)實踐，很少與父母進(jìn)行交流，自然就切斷了文化的口頭傳承環(huán)節(jié)。

4.引起其他諸多社會問題。除上述問題外，中小學(xué)布局調(diào)整也引起諸多社會問題，如父母與子女、夫妻間感情疏遠(yuǎn)；牧戶勞動力相對缺乏；城鎮(zhèn)公共服務(wù)壓力加大等等。

二、關(guān)于牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)布局調(diào)整及資源整合問題的思考

（一）建立規(guī)模適當(dāng)?shù)哪羺^(qū)蘇木鎮(zhèn)

蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國農(nóng)村牧區(qū)基層政權(quán)。合理的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和適當(dāng)?shù)墓芾矸燃肮芾韺蛹壥寝r(nóng)村牧區(qū)社會有效治理的基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，蘇木鎮(zhèn)規(guī)模的合理限度在于能否滿足農(nóng)牧民群眾公共需求并實現(xiàn)蘇木鎮(zhèn)社會的有效治理。從世界范圍來看，基層地方行政單位的設(shè)置，大都從便于行政和便于居民參加本地管理出發(fā)，考慮歷史、地理、民族諸因素，根據(jù)一個基層行政單位能有效管理的地域、人口而確定的。人口數(shù)量和地域面積是判斷基層政府治理規(guī)模大小的重要依據(jù)。此外，治理規(guī)模也受制于蘇木鎮(zhèn)所在地的輻射能力、管理的技術(shù)條件及財政能力。一般來說，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，交通、通訊等技術(shù)條件的改善以及財政能力的增強，治理能力也相應(yīng)增強，從而為擴大治理規(guī)模創(chuàng)造條件。

（二）要同時促進(jìn)保留或新并蘇木鎮(zhèn)與被撤銷蘇木鎮(zhèn)所在地的經(jīng)濟發(fā)展

撤并后，由于新的建設(shè)需要以及政績沖動和人口回流，新的蘇木鎮(zhèn)所在地將面臨著規(guī)模膨脹的壓力。這需要盡早進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，及時正確引導(dǎo)并有序調(diào)整，避免對保留或新并蘇木鎮(zhèn)政府所在地的經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面影響，以實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的相互協(xié)調(diào)。為此，要采取加大對被撤并蘇木鎮(zhèn)的服務(wù)性投入，建立臨時性辦事機構(gòu)，安排集鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)項目時堅持優(yōu)先向被撤并蘇木鎮(zhèn)傾斜等必要的措施，努力減小因撤并蘇木鎮(zhèn)對這些地方帶來的不利影響，要有效利用和加強管理已有的基礎(chǔ)設(shè)施，使之持續(xù)發(fā)揮好為當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活服務(wù)的功能，尤其要大力支持和壯大本地的特色產(chǎn)業(yè)，防止其經(jīng)濟功能的萎縮和弱化，促進(jìn)本地經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

（三）安排適合牧區(qū)特點的中小學(xué)布局

牧區(qū)中小學(xué)布局調(diào)整不能一味地追求牧區(qū)教育資源的快速整合，必須在兒童就近入學(xué)和適度規(guī)模之間尋求動態(tài)平衡，優(yōu)化教育資源的配置，提高辦學(xué)效率。所以，考慮牧區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和兒童年齡等因素，兒童就近入學(xué)和適度規(guī)模之間平衡的動態(tài)性可以理解為對年齡越小的兒童，教育公平越優(yōu)先。而隨著兒童年限的增長，教育等級的提高，效率逐漸占主導(dǎo)地位。既要適當(dāng)保留牧區(qū)嘎查和蘇木部分小學(xué)或教學(xué)點，保證義務(wù)教育的公平性，使年齡較小的牧民子女能夠有學(xué)上；也要適度集中小學(xué)高年級、初中和高中，提高其教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效率，為牧民子女提供與城鎮(zhèn)孩子相同的優(yōu)質(zhì)教育。

（四）改革成本值得核算

本次改革的初衷在于精簡機構(gòu)、降低行政成本、提高資源利用效率，但實際中缺乏對改革成本效益的核算。我們認(rèn)為，在改革中最少發(fā)生了如下幾種不合理性成本支出：1.部分固定資產(chǎn)閑置、流失，但又存在重復(fù)建設(shè)；2.撤并蘇木鎮(zhèn)及分流人員的補助；3.牧民辦事成本的增加；4.分流人員困難，可能減了機構(gòu)卻沒有減人。

（五）對牧區(qū)改革的幾點啟示

1.牧區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化的特殊性決定牧區(qū)改革的特殊性。在歷次進(jìn)行的全國性涉及農(nóng)村牧區(qū)的改革中，牧區(qū)改革總是參考、仿效或搬套農(nóng)村改革模式，卻沒有符合牧區(qū)自身條件的，單獨的改革方案，使得牧區(qū)改革總存在這樣或那樣的問題，甚至出現(xiàn)一些有悖于改革初衷的現(xiàn)象。牧業(yè)屬于大農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，但牧區(qū)不應(yīng)屬于農(nóng)村。牧區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化的特殊性決定它有別于農(nóng)村，同樣有別于城市，不能把農(nóng)村和城市改革的成功模式硬套給牧區(qū)。

2.改革中應(yīng)因地制宜，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展階段進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段后，原有的上層建筑（或制度安排）不再適應(yīng)，甚至束縛了生產(chǎn)力（或新事物）的發(fā)展，于是對現(xiàn)有上層建筑進(jìn)行改革，以適應(yīng)新事物的發(fā)展。由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，對某一個地區(qū)而言必要的改革、成功的改革模式，不一定對所有地區(qū)都成必要，也都會成功。甚至對大部分地區(qū)必要的改革，成功的改革模式，對小部分地區(qū)也可能是需要暫緩和因地制宜進(jìn)行的。因此，實施每項改革應(yīng)因地制宜，不應(yīng)一刀切，處在不同發(fā)展階段的地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

3.民族地區(qū)改革應(yīng)充分考慮區(qū)域內(nèi)民族經(jīng)濟、社會及文化的發(fā)展要求。我國是個多民族國家，全國和各民族地區(qū)是整體與局部、共性與個性之間的關(guān)系。一方面，與全國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展相比，大部分民族地區(qū)處在相對薄弱態(tài)勢，特別是在民族文化的傳承和發(fā)揚方面。反過來，民族地區(qū)經(jīng)濟社會和文化的發(fā)展也制約著全國經(jīng)濟、社會和文化的進(jìn)一步發(fā)展。另一面，從持續(xù)發(fā)展的角度看，在保持全國共性基礎(chǔ)上，唯有經(jīng)濟、社會和文化的多樣性、個性化發(fā)展才能保證全國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與持續(xù)。因此，在民族地區(qū)改革發(fā)展中，強調(diào)全國共性、整體性的同時，也應(yīng)重視各民族的個性、局部性問題，充分考慮區(qū)域內(nèi)民族經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展要求。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院牧區(qū)經(jīng)濟研究所）