農(nóng)民國民待遇問題探析

隨著對“三農(nóng)”問題研究的深入，人們逐漸認(rèn)識到：解決“三農(nóng)”問題的治本之道就是給予農(nóng)民國民待遇。所謂給予農(nóng)民國民待遇是指給予廣大的農(nóng)民同城市居民同樣的待遇。長期以來，農(nóng)民一直受到“非國民待遇”，抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，也影響了農(nóng)民收入水平的提高。

一、農(nóng)民非國民待遇的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)分割的戶籍制度

城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)是造成農(nóng)民非國民待遇的重要原因，而在導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割二元狀態(tài)的諸制度中，最核心的就是戶籍制度，它實際上是城鄉(xiāng)二元狀態(tài)的基礎(chǔ)。在改革開放前，戶籍制度把農(nóng)民牢牢地固定在農(nóng)村。改革開放以來， 戶籍制度盡管進行了一些調(diào)整和改革，但仍存在著一些對農(nóng)民的歧視性規(guī)定。首先，很多城市，特別是大城市都用學(xué)歷、職稱設(shè)置了一道門檻，把農(nóng)民排除在外。其次，與戶籍制度相聯(lián)系，很多城市制定了一系列針對進城農(nóng)民工的歧視性規(guī)定。如進城農(nóng)民工不享受城市福利待遇，也不納入城市就業(yè)管理；不少城市中小學(xué)不招收農(nóng)民工子女；限制民工從事那些相對舒適和待遇較好的工作。戶籍制度中對農(nóng)民的明顯歧視，已經(jīng)造成了事實上的人身等級差別。

（二）城鄉(xiāng)社會保障的差距

我國城鎮(zhèn)社會保障制度的框架已基本建立。養(yǎng)老保險、失業(yè)保險開始發(fā)揮作用，醫(yī)療保險制度基本覆蓋全部城鎮(zhèn)居民，各項救濟制度已初具規(guī)模，最低生活保障制度已建立。而在農(nóng)村，養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基本上還是空白；計劃經(jīng)濟時期的合作醫(yī)療制度已基本解體，農(nóng)村居民只能自己付費看病，大部分農(nóng)村居民處于“小病不用看，大病看不起，重病只等死”的狀況；農(nóng)村救濟制度很不健全；農(nóng)村最低生活保障除了進行試點的少數(shù)省份外，多數(shù)省份還是空白。

（三）城鄉(xiāng)享受教育服務(wù)的差距

城鄉(xiāng)居民在享受教育服務(wù)方面的差距驚人。從生均教育經(jīng)費看， 1993年，城鎮(zhèn)小學(xué)生的人均經(jīng)費為476.1元，農(nóng)村為250.4元，前者幾乎是后者的2倍;城鎮(zhèn)初中生的人均經(jīng)費為941.4元，農(nóng)村為472.8元，前者是后者的2倍。到了1999年，城鎮(zhèn)初中生、小學(xué)生的人均經(jīng)費都是農(nóng)村的3倍。從教學(xué)設(shè)施看，城鎮(zhèn)的校舍很多是框架高樓，而農(nóng)村的校舍多是平房，有些學(xué)校甚至還在危房上課；大中城市學(xué)校已經(jīng)基本普及了計算機，而有些農(nóng)村學(xué)校剛剛配備一些基本的教學(xué)設(shè)施如桌椅板凳等。從教師隊伍看，比較優(yōu)秀的教師主要聚集在各大中城市，特級教師更是如此。

（四）城鄉(xiāng)享受公共產(chǎn)品的差距

在城鎮(zhèn)，電網(wǎng)、煤氣或天然氣管道、自來水管道、通信設(shè)施、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，基本由政府投資建設(shè)，居民只承擔(dān)部分運行費用。在農(nóng)村，這些基礎(chǔ)設(shè)施不僅要農(nóng)民自己籌資建設(shè)，而且往往只能享受質(zhì)次價高的服務(wù)。如電力供應(yīng)和通信服務(wù)，為農(nóng)民提供的服務(wù)不僅質(zhì)量不如城市穩(wěn)定，而且價格和收費也明顯高于城市。

（五）城鄉(xiāng)獲取金融支持的差距

城鄉(xiāng)獲取金融支持的差距相當(dāng)驚人。國有商業(yè)銀行隨著自身商業(yè)化改革的深入，出于防范風(fēng)險和提高經(jīng)營效益的考慮，大規(guī)模撤離農(nóng)村，貸款權(quán)上收，留在縣城和縣城以下的分支機構(gòu)，主要以吸收存款為主，從農(nóng)村吸收的資金主要投向城市。農(nóng)村信用社由于未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，管理體制不順，歷史包袱重，不良貸款比率高，無力也不愿進一步加強對農(nóng)村的支持。郵政儲蓄60％－70％的經(jīng)營網(wǎng)點在農(nóng)村，但其只存不貸，被“譽為”農(nóng)村資金的抽水泵，把大量的農(nóng)村資金轉(zhuǎn)移到了城市；農(nóng)村的資本市場還處于空白狀態(tài)；農(nóng)業(yè)保險規(guī)模小，作用弱，幾乎可以忽略不計。和城市幾百米一個金融網(wǎng)點的狀態(tài)相比，農(nóng)村稱為金融的荒地似乎并不為過。

（六）城鄉(xiāng)就業(yè)機會的差距

城鄉(xiāng)之間的就業(yè)機會也存在著很大的差距。首先，城鄉(xiāng)就業(yè)政策不公平。多年來，政府在就業(yè)管理上一直遵循“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村”的原則，而且為了緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力，制定了很多針對農(nóng)民的歧視性政策，例如對農(nóng)民工設(shè)置行業(yè)限制等。其次，就業(yè)服務(wù)不公平。提供就業(yè)服務(wù)的機構(gòu)，如職業(yè)介紹機構(gòu)和技能培訓(xùn)機構(gòu)等主要集中在城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)居民提供供求信息及技能培訓(xùn)。

（七）城鄉(xiāng)知情權(quán)的差距

城市的信息渠道很豐富，農(nóng)村則少得可憐。在城市，各種報紙、刊物令人應(yīng)接不暇；在農(nóng)村除了黨報外，報紙、刊物很少見。在城市，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本普及；在農(nóng)村，除發(fā)達(dá)地區(qū)外，很多人不知網(wǎng)絡(luò)為何物。城市可以在很多地方看到報刊欄、農(nóng)村則看不到。信息網(wǎng)絡(luò)的落后，影響了農(nóng)民的知情權(quán)。

（八）農(nóng)民還承擔(dān)了一些城市居民無需承擔(dān)的負(fù)擔(dān)

隨著農(nóng)業(yè)稅取消、財政體制改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)已經(jīng)大大減輕了，但農(nóng)民承擔(dān)城市居民無需承擔(dān)的負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象依然存在。首先，農(nóng)民每年需負(fù)擔(dān)大約2000億元 的義務(wù)工；其次，農(nóng)村亂收費、亂攤派和亂集資現(xiàn)象依然存在。盡管中央政府三令五申、出臺了很多治理“三亂”的規(guī)定和文件，但“三亂”屢禁不止。各種亂收費如農(nóng)民建房費、治安管理費等等。

二、給與農(nóng)民國民待遇的原因分析

（一）農(nóng)民對革命的貢獻(xiàn)最大，對國家建設(shè)的貢獻(xiàn)也很大

抗日戰(zhàn)爭時期的八路軍和解放戰(zhàn)爭時期的解放軍，都是以農(nóng)民為絕對主力，農(nóng)民為新中國的誕生作出了巨大的犧牲，這一點從解放后的將軍們的出身可以看出來：不是農(nóng)民出身的將軍很少。1949年新中國成立之初，國家窮，工業(yè)基礎(chǔ)差。為了盡快建立完善的工業(yè)體系，中央政府借鑒了蘇聯(lián)的經(jīng)驗，以農(nóng)養(yǎng)工，在財政資金極度匱乏的情況下，通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差等方式為工業(yè)發(fā)展提供財政支持。我們的傳統(tǒng)美德講究飲水思源、知恩圖報，農(nóng)民對革命的貢獻(xiàn)最大，對建設(shè)的貢獻(xiàn)也很大，農(nóng)民不僅應(yīng)該享受國民待遇，甚至應(yīng)該享受超國民待遇。此外，每一個中國人三代之內(nèi)必然是農(nóng)民，本人不是農(nóng)民，那么其父代或祖代肯定是農(nóng)民。因此，不善待農(nóng)民，實在有數(shù)典忘祖之嫌。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

1.給予農(nóng)民國民待遇是改革開放的要求

改革開放必須在一個穩(wěn)定的社會環(huán)境中進行，否則，就會演變?yōu)橐粓錾鐣觼y。所以，社會穩(wěn)定對于改革開放的順利進行尤為重要。我國的市場經(jīng)濟是移植的產(chǎn)物。這種移植必然導(dǎo)致本體社會對“移植體”的排異反應(yīng)，而為了保證“移植體”的存活，必然要破壞本體的免疫系統(tǒng)，這也就意味著將對本體社會造成較大的沖擊。這種沖擊的表現(xiàn)就是伴隨著市場經(jīng)濟的引入，各種社會矛盾驟增，社會不穩(wěn)定因素增加。另外，需要指出的是，盡管同前蘇聯(lián)和東歐國家相比，我國的改革開放具有漸進性的特點，但如果同西方由封建社會的自然經(jīng)濟向資本主義社會市場經(jīng)濟的過渡相比，我國速度快多了。這就導(dǎo)致各種矛盾擠在一個狹小的時間段內(nèi)，很容易造成矛盾的激化。

農(nóng)民與城市居民待遇的持續(xù)擴大會使農(nóng)民形成自己的價值觀，導(dǎo)致共同價值觀崩潰，削弱社會的凝聚力。社會凝聚力的增強往往伴隨著社會穩(wěn)定，社會凝聚力的減弱往往伴隨著社會的不穩(wěn)定，而社會穩(wěn)定是改革開放的先決條件。農(nóng)民受到非國民待遇將增加他們的犯罪傾向。犯罪學(xué)認(rèn)為，犯罪是行為人難以通過合法手段獲得物質(zhì)財富和提高社會地位而產(chǎn)生的沮喪和氣憤的產(chǎn)物。農(nóng)民受到的非國民待遇很容易使其產(chǎn)生沮喪和氣憤，進而導(dǎo)致犯罪。隨著農(nóng)民受到非國民待遇時間延長，他們會對現(xiàn)狀產(chǎn)生不滿情緒。這種不滿情緒積累到一定程度時，就會轉(zhuǎn)移到對制度、對政府的不滿。最終，政府的道義基礎(chǔ)可能被削弱。一旦出現(xiàn)這種情況，這種不滿情緒就可能以激烈的形式暴發(fā)出來，甚至可能導(dǎo)致社會動蕩。

2.給予農(nóng)民國民待遇是建設(shè)小康社會的要求，是構(gòu)建和諧社會的要求

十六大確立了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，但作為占人口比例80％的農(nóng)民尚未享受到基本的國民待遇，中國怎么能實現(xiàn)小康？因此，十七大報告對全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求中指出：為了實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動發(fā)展；必須建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，人人享有基本生活保障。十六屆六中全會作出了構(gòu)建社會主義和諧社會的決定，但是作為占人口比例80％的農(nóng)民沒有享受到國民待遇，社會能和諧嗎？因此，給與農(nóng)民國民待遇是建設(shè)小康社會的要求，是構(gòu)建和諧社會的要求。

三、措施

（一）從戰(zhàn)略上更加關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，變城市偏好為農(nóng)村偏好

沒有農(nóng)村的發(fā)展，就沒有中國的發(fā)展。農(nóng)村發(fā)展的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為經(jīng)濟進一步發(fā)展的羈絆。因此，政府應(yīng)該從戰(zhàn)略上更加關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，變城市偏好為農(nóng)村偏好，并把解決“三農(nóng)”問題真正放在政府全部工作“重中之重”的位置。同時，從戰(zhàn)略角度審視有關(guān)工農(nóng)關(guān)系的法律和政策，調(diào)整和糾正那些制約農(nóng)村發(fā)展的法律和政策，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）戶籍制度創(chuàng)新

打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度，徹底消除戶籍制度上對農(nóng)民的歧視現(xiàn)象。在人口統(tǒng)計上，實行以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。

（三）社會保障制度改革

首先，盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度。最低生活保障是國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，是農(nóng)村居民維持生存的最后防線。其次，盡快建立農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度。農(nóng)村社會醫(yī)療保障制度建設(shè)的重點是建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療保險制度。第三，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)加大地方政府的資金支持力度，繼續(xù)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，適時與城市養(yǎng)老保險制度進行銜接。在經(jīng)濟落后地區(qū)，采取家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式，逐步提高社會化養(yǎng)老的水平。

（四）要完善農(nóng)村金融體系，保證金融對農(nóng)村發(fā)展的支持

首先，國家應(yīng)該通過稅收、利率等有關(guān)政策杠桿，引導(dǎo)商業(yè)銀行恢復(fù)和擴大農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)；其次，推動農(nóng)村中小金融機構(gòu)發(fā)展。農(nóng)村中小金融機構(gòu)發(fā)展往往具有地域優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、抵押物變現(xiàn)優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、產(chǎn)品創(chuàng)新優(yōu)勢，更容易在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)。第三，建立信貸資金使用約束機制，防止信貸資金“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。第四，對農(nóng)業(yè)保險公司給予稅收、費用補貼、優(yōu)惠貸款等方面的優(yōu)惠政策，推動商業(yè)保險公司參與農(nóng)業(yè)保險，推動農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展。

（五）在官方文件中，去除農(nóng)民、農(nóng)民工、進城農(nóng)民的稱謂

實際上，這些稱謂盡管最初產(chǎn)生時，不一定帶有歧視色彩，但如今，已經(jīng)包含一定歧視成分。隨著戶籍制度改革，上述這些稱謂應(yīng)逐步去除。

（作者單位：鄭州航空工業(yè)學(xué)院）