高校擴(kuò)張與隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：機(jī)理及治理

喬海曙　李遠(yuǎn)航

［摘 要］ 隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。自1999年起，我國(guó)開始出現(xiàn)高校擴(kuò)張的熱潮 。高校的事業(yè)性及財(cái)政的本質(zhì)決定了高校擴(kuò)張中的風(fēng)險(xiǎn)最終將由政府承擔(dān)。本文在具體分析 高校熱衷擴(kuò)張的誘因、高校貸款風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的途徑以及高校擴(kuò)張引致隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 的傳導(dǎo)機(jī)制之后，提出政府應(yīng)從嚴(yán)格控制高校的預(yù)算平衡、強(qiáng)化對(duì)高校貸款流程的監(jiān)督、積 極支持高校資金來源多元化三方面防范高校擴(kuò)張中的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

［關(guān)鍵詞］高校擴(kuò)張；隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)算軟約束；傳導(dǎo)機(jī)制

［中圖分類號(hào)］G647［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］1672-0717（2008)04-0040-04

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)往往和政府債務(wù)緊密相關(guān)。隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，是指政府為化解 公共風(fēng)險(xiǎn)而形成的或有負(fù)債使國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)的資不抵債和無力支付風(fēng)險(xiǎn)^[1]。近年 來，我國(guó) 的高校擴(kuò)張，已經(jīng)并將繼續(xù)給各級(jí)政府帶來巨大的或有負(fù)債。相對(duì)于現(xiàn)實(shí)債務(wù)來說，高校盲 目擴(kuò)張帶來的或有負(fù)債是一種不易估量、預(yù)測(cè)且危害更大的債務(wù)，它是影響未來財(cái)政承受能 力的重要因素，嚴(yán)重時(shí)會(huì)引發(fā)財(cái)政困難甚至經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。為未雨綢繆，本文試圖從高校擴(kuò)張的 視角，剖析隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理，并提出防范隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

一、近年來我國(guó)公立高校的擴(kuò)張：事實(shí)、誘因及債務(wù)危機(jī) 1．公立高校擴(kuò)張的事實(shí)

自1999年起，我國(guó)高校普遍經(jīng)歷了一次擴(kuò)招、擴(kuò)建的熱潮。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2005年 底發(fā)布的社會(huì)藍(lán)皮書——《2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，1999～2004年期間，中國(guó) 普 通高等學(xué)校增長(zhǎng)了近1倍，在校生人數(shù)增長(zhǎng)了2．2倍，其中研究生人數(shù)增長(zhǎng)了3．1倍。高校 擴(kuò) 張引發(fā)新一輪的“跑馬圈地”。目前，我國(guó)已有大學(xué)城60多個(gè)，其中僅江蘇省就設(shè)立了 9個(gè)。在這60多個(gè)大學(xué)城中，河北廊坊的東方大學(xué)城，占地7．3平方公里，投資50億元；廣 州的廣州大學(xué)城，占地43平方公里，投資120億元^[2]。

2．預(yù)算軟約束是高校擴(kuò)張的重要誘因

我國(guó)的高校屬事業(yè)單位性質(zhì)，是非盈利性機(jī)構(gòu)，高校的這一特征決定了高校不存在破產(chǎn) 機(jī)制。

破產(chǎn)機(jī)制的缺失使得高校財(cái)務(wù)運(yùn)作的最終后果將由政府承擔(dān)，這是導(dǎo)致高校預(yù)算軟約束的根 本原因；同時(shí)高校雖然行政上隸屬于各級(jí)政府教育管理部門，但業(yè)務(wù)上相對(duì)獨(dú)立，高校和政 府、高校和社會(huì)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，政府和社會(huì)難以準(zhǔn)確掌握相應(yīng)的信息，對(duì)高校 的財(cái)務(wù)狀況也就不能實(shí)施有效的約束^[3]。在我國(guó)，高校一直以來都沒有披露其財(cái) 務(wù)狀況的 義務(wù)，各高校的資金往來幾乎完全不透明，資金的使用也幾乎沒有監(jiān)督。大多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)在 資金的使用上缺乏遠(yuǎn)見和成本意識(shí)，高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作狀況跟校長(zhǎng)的任免幾乎沒有關(guān)聯(lián)。高校 的預(yù)算軟約束，使得貸款的權(quán)利和責(zé)任高度不對(duì)稱，高校享有充分的自主貸款決策權(quán)，卻不 用承擔(dān)貸款的責(zé)任。由于高校貸款權(quán)利和責(zé)任的嚴(yán)重不匹配，高校盲目追求規(guī)模和數(shù)量上的 “粗放型”增長(zhǎng)也就順理成章。

3．高校擴(kuò)張引致債務(wù)危機(jī)

大學(xué)擴(kuò)張必然伴隨各高校盲目借貸，引發(fā)高校的債務(wù)擴(kuò)張。根據(jù)2005年中國(guó) 社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》社會(huì)藍(lán)皮書，截止到2005年，我 國(guó)高校大概形成了2 000億到2 500億元的債務(wù)。更有學(xué)者認(rèn)為目前我國(guó)高校貸款規(guī)模已經(jīng)達(dá) 到4 000億元以上。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，2003年中部某省高校貸款規(guī)模為11．28億元，截至2005年7月 增加到77．52億元，三年間擴(kuò)張了587．23%，擴(kuò)張速度十分驚人。

高校作為非盈利性的事業(yè)單位，其收入來源渠道狹窄，主要是國(guó)家財(cái)政性教育支出和學(xué) 生每年交納的學(xué)費(fèi)。近年來，國(guó)家對(duì)高校的財(cái)政教育支出，雖然總額在不斷增加，但是增量 卻逐年下降；另外，我國(guó)高校學(xué)費(fèi)正以年均20%的速度增長(zhǎng)，這一增長(zhǎng)速度已經(jīng)接近學(xué)生和 家長(zhǎng)的最大可承受范圍，學(xué)費(fèi)繼續(xù)高速增長(zhǎng)勢(shì)必會(huì)引起公眾的譴責(zé)和反對(duì)。高校在盲目擴(kuò)大 基本建設(shè)，不斷增加貸款規(guī)模的過程中，如果收入來源有限，收入增長(zhǎng)跟不上貸款增長(zhǎng)，囤 積大量的銀行債務(wù)，僅每年累積的利息已無法還清，高校就會(huì)面臨虧損運(yùn)行，入不敷出，嚴(yán) 重時(shí)會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)。據(jù)山東省人大財(cái)經(jīng)委調(diào)查，截至2005年5月，山東省教育廳所屬23所 高校貸款余額75．4億元，是2004年總收入的1．57倍，其中有5所高校的貸款余額超過總收 入 的2倍。這些貸款每年僅支付利息就需要4．3億元，而山東省財(cái)政對(duì)高校投入的增量每年只 有1億元。

二、高校擴(kuò)張引致隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：形成機(jī)理分析

財(cái)政的本質(zhì)在于它是公共風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，它可以通過形成政府的或有負(fù)債來化解 公共風(fēng)險(xiǎn)。政府或有負(fù)債具有隱蔽性、長(zhǎng)期性、倒逼性等特點(diǎn)^[4]。

1．高校的事業(yè)性質(zhì)決定了高校債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的或有負(fù)債

高校是具有公益性的事業(yè)單位，而事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，由各級(jí)地方 政府代行所有權(quán)，如中央所屬的高校由國(guó)家教育部代表中央政府行使權(quán)利，地方政府的高校 由各級(jí)教育行政部門代行所有權(quán)，高校自身只是這部分國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用者。高校具有 的事業(yè)單位特性及公益性質(zhì)，決定了其資產(chǎn)補(bǔ)償?shù)拈g接性，即不論是資產(chǎn)初始配置還是規(guī)模 擴(kuò)大，資金來源都難以從該國(guó)有資產(chǎn)使用的結(jié)果中獲得。高校的“產(chǎn)品”是人才即人力資本 ，高校辦學(xué)是具有高度正外部性的行為，學(xué)費(fèi)等辦學(xué)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵補(bǔ)不了高校運(yùn)行的日常成本 ，更不用說抵補(bǔ)高校擴(kuò)張中的圈地等額外成本了^[5]。在我國(guó)高校資金、債務(wù)軟約 束情況下 ，高校國(guó)有資產(chǎn)以及辦學(xué)成本的補(bǔ)償必然通過國(guó)有商業(yè)銀行以銀行貸款的方式實(shí)現(xiàn)。當(dāng)高校 不能償還銀行貸款時(shí)，一部分風(fēng)險(xiǎn)直接由政府承擔(dān)，通過形成政府或有負(fù)債，由公共財(cái)政來 化解；另一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)有商業(yè)銀行，通過國(guó)有商業(yè)銀行把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央銀行，中央 銀行為了化解風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序穩(wěn)定必定要采取一系列的相關(guān)措施，這些措施最終會(huì) 形成政府的或有負(fù)債^[6]。這就意味著，公立高校國(guó)有資產(chǎn)和辦學(xué)成本的補(bǔ)償，只 能是公共財(cái)政。

2．高校貸款風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的途徑

1999年，我國(guó)政府出臺(tái)高校擴(kuò)招政策時(shí)，國(guó)有銀行和高校都面臨著各自的困境：一方 面國(guó)有銀行手中積聚著大量的存款，苦于找不到合適的貸款對(duì)象；另一方面高校擴(kuò)招、擴(kuò)建 需要大力的資金支持，苦于籌資無門。在這種情況下，政府對(duì)高校擴(kuò)招的大力支持解決了兩 方的難題：國(guó)有銀行可以將閑置的資金貸給有政府擔(dān)保的高校；高校也可以通過銀行貸款為 擴(kuò)招、擴(kuò)建籌集資金。在中央和地方政府的大力支持下，高校掀起了一場(chǎng)普遍的貸款熱。高 校盲目貸款必定會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)最終將會(huì)通過以下四種途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：

一是高校－政府途徑：當(dāng)高校因不能償還銀行貸款而影響正常教學(xué)活動(dòng)時(shí)，政府從促 進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高生產(chǎn)力水平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)出面救助學(xué)校，承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

二是高校－學(xué)生－公眾－政府途徑：當(dāng)高校不能償還銀行貸款時(shí)，高?？赡軙?huì)通過提 高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方法來增加收入或者通過壓縮教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)，降低教學(xué)科研質(zhì)量的方法來減少 支出，這兩種方法都會(huì)引起社會(huì)公眾和輿論的不滿，引起政府的關(guān)注和救助，最終由政府承 擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

三是高校－教師－公眾－政府途徑：當(dāng)高校不能償還銀行貸款時(shí)，高?？赡軙?huì)通過壓 低教師的課時(shí)經(jīng)費(fèi)、減少教師的福利待遇、拖欠教師工資獎(jiǎng)金的辦法來減少開支，但這種方 法會(huì)引起教學(xué)人員的流失、教學(xué)質(zhì)量的下降，從而引起社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿和反對(duì)，最終將 由公共財(cái)政來收拾這個(gè)爛攤子。

四是銀行－政府途徑：當(dāng)高校長(zhǎng)期不能償還銀行貸款時(shí)，一方面銀行可能會(huì)采取拍賣 高校貸款抵押物、訴訟、高校破產(chǎn)的方式給政府施加壓力，迫使政府出面救助高校，承擔(dān)貸 款風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，高校拖欠的貸款可能會(huì)使銀行的資金鏈斷裂，引發(fā)銀行的流動(dòng)性危機(jī)， 嚴(yán)重時(shí)會(huì)引起公眾的恐慌、擠兌，危及社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融秩序，政府從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，通常 會(huì)出面救助銀行，由公共財(cái)政承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)^[7]。

3．高校擴(kuò)張引致隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制

在政府、國(guó)有銀行、高校三方的推動(dòng)下，高校陷入了以國(guó)有銀行信貸資金為支撐的過 度擴(kuò)張局面。隨著高校負(fù)債的逐年增加，收入增長(zhǎng)空間的逐年縮小，償債能力逐年減弱，財(cái) 務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年加大，嚴(yán)重時(shí)將引起高校的財(cái)務(wù)危機(jī)。當(dāng)高校因財(cái)務(wù)危機(jī)影響正常教學(xué)活動(dòng)時(shí)， 政府通常會(huì)出面救助高校，用國(guó)家財(cái)政收入償還銀行貸款，形成政府的或有負(fù)債和隱性財(cái)政 風(fēng)險(xiǎn)。另外，當(dāng)高校因財(cái)務(wù)危機(jī)，無力償還銀行貸款時(shí)，會(huì)使銀行的資金鏈斷裂，影響銀行 貸款的按期收回，形成大量的不良貸款。銀行不良貸款的增加會(huì)使銀行陷入流動(dòng)性危機(jī)，嚴(yán) 重時(shí)會(huì)引發(fā)擠兌危機(jī)。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序的穩(wěn)定，政府通常會(huì)出面救助銀行。銀行的不 良貸款最終形成政府的或有負(fù)債和隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一旦政府或有負(fù)債變成現(xiàn)實(shí)，就有可能出 現(xiàn)國(guó)家財(cái)政入不敷出、無力支付的情況，使隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯性化。

三、防范與治理高校擴(kuò)張中隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

高校擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)源于高校和銀行的盲目貸款沖動(dòng)，而高校和銀行的 盲目貸款沖動(dòng)又源于對(duì)政府最終承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期。因此，作為最終責(zé)任人的政府，應(yīng)該要求 高校杜絕非理性擴(kuò)張，并采取措施嚴(yán)格控制高校的預(yù)算平衡，強(qiáng)化對(duì)高校貸款流程的監(jiān)督， 積極支持高校資金來源多元化。

1．嚴(yán)格控制高校的預(yù)算平衡

要防范高校擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，首先要嚴(yán)格控制高校的預(yù)算平衡：一是財(cái)政 部 門要嚴(yán)格履行對(duì)高校預(yù)算平衡的控制職能，通過制定各種規(guī)章制度約束高校的預(yù)算編制行為 ，指導(dǎo)高校在預(yù)算編制時(shí)堅(jiān)持“量入為出、合理借債”的總原則，收入預(yù)算堅(jiān)持積極穩(wěn)健的 原則；支出預(yù)算堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、節(jié)約成本等原則，以預(yù)算管理為中心，根據(jù)預(yù)算 需要與可能來安排合理的負(fù)債，提高教育投資的綜合效益，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置。二是 政府管理部門應(yīng)該分清高校每一任領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)和責(zé)任，硬化預(yù)算對(duì)學(xué)校及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的約束 。三是一般情況下，如果高校能通過內(nèi)部融資的方式籌集資金，應(yīng)首先選擇內(nèi)部融資，當(dāng) 內(nèi)部融資不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，再選擇外部融資，即銀行貸款。政府管理部門應(yīng)該要求高校根據(jù)自身 的具體情況設(shè)置銀行貸款的關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)、警戒標(biāo)準(zhǔn)和危險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)等警戒指標(biāo)，隨時(shí)監(jiān)測(cè)貸款數(shù)量 ，當(dāng)高校貸款額度超過某一指標(biāo)時(shí)，要采取相應(yīng)的措施^[8]。

2．強(qiáng)化對(duì)高校貸款流程的監(jiān)督

針對(duì)目前高校貸款增長(zhǎng)過快的情況，相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)高校貸款流程的監(jiān)督，從借、用 、還三個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，抑制高校貸款繼續(xù)過度膨脹，提高高校貸款資金的使用效益，保證 高校貸款及時(shí)償還。首先，教育管理部門應(yīng)嚴(yán)格審核高校的貸款申請(qǐng)，對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)狀況和 還款能力要進(jìn)行全面調(diào)查，認(rèn)真審核新增貸款的必要性、可行性以及合理的額度；其次，銀 行監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)督和指導(dǎo)，要求其根據(jù)《商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國(guó)合 同法》等法律規(guī)定，嚴(yán)格按照法定程序放貸，在放貸前科學(xué)評(píng)估高校的貸款規(guī)模、利率多少 、還款期限和償債能力；再次，政府必須高度重視和加強(qiáng)對(duì)貸款資金管理和使用的監(jiān)督，提 高貸款資金的使用效益，要對(duì)貸款資金的使用和管理進(jìn)行全程監(jiān)督，確保貸款資金完全用在 貸款建設(shè)項(xiàng)目上，做到專款專用，要充分發(fā)揮政府的調(diào)控職能，高度重視和強(qiáng)化對(duì)貸款投資 項(xiàng) 目的審計(jì)監(jiān)督；最后，政府必須嚴(yán)格要求高校在申請(qǐng)銀行貸款之前就根據(jù)自身負(fù)債情況制定 出合理的還款計(jì)劃，安排還款收入來源渠道，落實(shí)具體還款方式，并對(duì)此加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)， 使銀行貸款有可靠的還款保證。

3．積極支持高校資金來源多元化

資金來源單一是高校貸款的根本原因。在我國(guó)，高等教育的資金來源一直以來都主要是 公共財(cái)政，但是現(xiàn)有的財(cái)政投入力度很明顯地不能滿足高校發(fā)展的需要。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況 ，國(guó)家應(yīng)積極支持高校資金來源多元化，努力拓寬高校資金來源渠道，通過引進(jìn)民資、外資 等多種途徑解決高等教育經(jīng)費(fèi)不足的問題。具體說來可以通過以下四種方式：通過參 加科研招標(biāo)等方式，承擔(dān)更多的科研任務(wù)，獲取更多的科研經(jīng)費(fèi)，同時(shí)組織好科研成果轉(zhuǎn)讓 和校辦產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；通過多種措施鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本參與高校辦學(xué)； 加快捐資助學(xué)制度建設(shè)，完善捐助法規(guī)，使捐助者在經(jīng)濟(jì)與名譽(yù)上得到合法回報(bào)，爭(zhēng)取企業(yè) 、個(gè)人向高校捐贈(zèng)；由政府牽頭組織，通過向社會(huì)公眾發(fā)行教育彩票和債券等方式建 立教育基金，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)高校辦學(xué)資金的不足^[9]。

［參考文獻(xiàn)］

［1］張春霖.如何評(píng)估我國(guó)政府債務(wù)的可持續(xù)性［J］.經(jīng)濟(jì)研究,2000,(2)