來華留學高等教育的政策分析與制度變遷

郭秀晶　王霽霞

〔摘要〕新中國成立以來來華留學高等教育經(jīng)歷了四個不同的歷史發(fā)展時期，取得了一定的成就。從來華留學高等教育的發(fā)展歷程來看，制度的變遷和創(chuàng)新及其所塑造的制度環(huán)境的變化，是引致來華留學教育發(fā)展的重要原因。來華留學教育制度存在發(fā)展戰(zhàn)略認識的模糊性與制度非均衡性。要解決這些問題，必須發(fā)揮強制性制度變遷的積極作用，促進我國高等教育境外消費出口市場的發(fā)展，并對相關(guān)領(lǐng)域制度進行完善，從而實現(xiàn)來華留學高等教育制度的良性發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕高等教育；歷史發(fā)展；制度變遷

〔中圖分類號〕 G64 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2008）04-0141-05

從歷史發(fā)展的縱向考察，無論從教育對外開放的國際教育交流與合作的角度，還是從加入WTO后的教育服務(wù)貿(mào)易角度，來華留學教育均取得了一定的成就。究其原因可能是多方面的，不同學者可以從不同的角度加以闡析，但有一點是肯定的，這就是轉(zhuǎn)型期我國各種制度的變遷和創(chuàng)新及其所塑造的制度環(huán)境的變化，是引致來華留學教育發(fā)展的根本原因之一。本文將從全新的制度變遷的視角，來解釋和探究促進和影響來華留學教育發(fā)展的內(nèi)在制度動因，通過對相關(guān)政策的梳理與分析，研究來華留學教育制度變遷中的路徑依賴以及制度創(chuàng)新等問題。

一、來華留學高等教育的政策分析

從發(fā)展階段上看，來華留學高等教育的發(fā)展包括四個時期：第一個時期，1950年—1977年，即新中國建立至我國實施改革開放政策以前。這一時期我國招收留學生政策的一個主要特點是根據(jù)外交戰(zhàn)略需要制定招收政策，主要為我國建立外交關(guān)系的友好國家培養(yǎng)人才，并且所有來華留學生都享受我國政府提供的獎學金。來華留學生高等教育數(shù)量非常有限，主要為國家外交戰(zhàn)略服務(wù)，意識形態(tài)是影響留學生招收和培養(yǎng)工作的關(guān)鍵因素。[1](21-25)第二個時期，1978年—1989年。這一時期世界政治格局發(fā)生了巨大的變化，東西方兩大陣營對峙的格局逐漸被三個世界的格局所代替。黨的十一屆三中全會后，我國提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實行改革開放。這一時期，我國接受自費留學生（包括長期生和短期生）人數(shù)迅速增長，累計已達到26522人。第三個時期，1990年—2000年。這一時期由于中國進一步深化改革，擴大開放，我國在招收政策上做出積極的調(diào)整，來華留學教育事業(yè)迎來的空前大發(fā)展的時期。1990年—1999年十年間，我國累計接收來華留學生284424人，約是1950—1989年四十年間累計接收來華留學生總數(shù)的4倍。具有接收來華留學生資格的高等學校從1990年的192所擴大到2000年的346所。第四個時期，2001年至今。進入新世紀后，在全球經(jīng)濟一體化和教育國際化的推動下，留學生教育進入了國際服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域并以境外消費的形式受《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）規(guī)范的新發(fā)展階段。境外消費在國際教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中所占市場份額最大，特別是高等教育境外消費已成為世界范圍內(nèi)最具產(chǎn)業(yè)化性質(zhì)和開放程度最高的國際教育服務(wù)貿(mào)易形式。在政府的主導(dǎo)和大力支持下，來華留學生高等教育規(guī)模不斷擴大，十五期間來華留學生的增長幅度每年都在20%左右，2007年自費來華留學生已約占當年來華留學生總數(shù)的95%。中國已經(jīng)累計接受來華留學生123萬人次，一個全方位、多層次的教育對外開放格局已經(jīng)基本形成，為進一步推動教育事業(yè)改革發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。[2]

通過對1950年—2007年我國與來華留學高等教育相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等制度性規(guī)定的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)，來華留學高等教育的制度變遷主要有以下規(guī)律和特征：

（一）隨機應(yīng)變——制度變遷順應(yīng)來華留學教育發(fā)展的歷史需要

眾所周知，一國有關(guān)留學生教育的發(fā)展戰(zhàn)略和政策是一國政府公共政策的重要組成部分，是政府根據(jù)一定時期的價值標準和合理性原則，對留學活動進行服務(wù)、控制和調(diào)節(jié)的制度性規(guī)定。一方面，它對留學事業(yè)的發(fā)展起著重要的指導(dǎo)和推動作用；另一方面，它又必須隨著留學事業(yè)的發(fā)展和變化進行相應(yīng)的符合國家利益的調(diào)整，否則就極有可能成為阻礙一國留學生高等教育發(fā)展的制度性障礙。建國以來，我國先后制定了許多關(guān)于留學教育的相關(guān)政策法規(guī)，并隨著我國留學教育事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展不斷完善。在制度變遷的過程中，既有一批規(guī)章及規(guī)章性文件因適用期限已過、適用對象消失或已有新文件代替，而自行失效或被后發(fā)的文件廢止或內(nèi)容有重大錯誤應(yīng)予廢止，并均停止了執(zhí)行；同時也有一批法律法規(guī)及規(guī)范性文件為適應(yīng)來華留學教育的新形勢和新要求而被多次修訂；更有一些法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及國際條例和條約隨著全球化、國際化趨勢以及我國對外開放的深入發(fā)展而被制訂并頒布實施。這種制度的變遷既有著其深刻的歷史背景，同時也充分反映了來華留學教育的發(fā)展趨勢。

在1950年—1978年間，我國頒布了大量的規(guī)章及規(guī)范性文件對來華留學教育予以管理和規(guī)范。這些規(guī)章和規(guī)范性文件為保障當時來華留學教育，主要是由我國政府提供獎學金的來華留學教育的順利開展發(fā)揮了重要的歷史作用。從內(nèi)容上來看，這些規(guī)章及規(guī)章性文件非常具體的有針對性的對各人民民主國家來華留學生的管理、對外國留學生申請來華學習的條件和手續(xù)、外國留學生經(jīng)費開支標準、外國留學生政治活動、生產(chǎn)實習、生活待遇、閱讀和攜帶圖書資料回國等問題都作出了相關(guān)規(guī)定。1978年至1990年間，隨著我國允許自費來華留學，教育部、財政部進一步出臺一系列政策文件并調(diào)整了有關(guān)自費留學的收費標準。但從總體看，這一時期的相關(guān)規(guī)定帶有明顯的政治色彩，文件均有不同程度的密級，開放性和透明度仍比較有限。當觀念和歷史局限性隨著我國改革開放的深入發(fā)展而被逐步突破時，這些規(guī)章和規(guī)范性文件已經(jīng)不能適應(yīng)來華留學教育新的發(fā)展形勢的需要，因此經(jīng)相關(guān)部門審查而逐步被宣布廢止。[3]

盡管這些規(guī)章和規(guī)章性文件已退出歷史舞臺，但是這種制度的變遷仍可以為我們提供一種清晰的歷史發(fā)展軌跡。這種變化主要表現(xiàn)在：來華留學教育從建國初的單一的由政府提供獎學金的國際援助向逐步擴大自費來華留學規(guī)模發(fā)展；留學活動從單純的政府行為，逐步向非政府行為轉(zhuǎn)化，高等學校和消費者逐步參與到教育輸出領(lǐng)域；由主要為各人民民主國家和社會主義國家培養(yǎng)留學生逐步向全方位、多層次的教育對外開放格局轉(zhuǎn)變；留學政策的表現(xiàn)形式從內(nèi)部文件向規(guī)章、法規(guī)形式過渡，留學政策逐步從內(nèi)部規(guī)定走向公開化。

（二）先機而變——強制性制度變遷引導(dǎo)來華留學教育的發(fā)展方向

從20世紀90年代開始，由于建立健全社會主義經(jīng)濟體制的大政方針基本確立，我國經(jīng)濟外向型特征日益突出，政治、經(jīng)濟和文化領(lǐng)域的國際交往日益頻繁，對外開放步伐日益加快成為這一時期我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要特征。特別是伴隨著2001年我國加入WTO并對教育服務(wù)貿(mào)易做出相關(guān)承諾，如何應(yīng)對全球教育服務(wù)貿(mào)易迅猛發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)和機遇就成為我國教育對外開放政策關(guān)注的焦點。與此相適應(yīng)，進入21世紀的我國教育對外開放工作也進入了一個快速發(fā)展階段。從有關(guān)來華教育發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)政策的演變來看，有以下四個突出特征：

1、我國有關(guān)來華留學教育發(fā)展戰(zhàn)略的制度變遷屬于典型的強制性變遷。制度變遷是指一種或一組制度發(fā)生變更、替代、調(diào)整甚至創(chuàng)造的過程或事實，可分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷?！皬娭菩灾贫茸冞w”指的是由政府命令和法律引入和實行的制度變化過程，而“誘致性制度變遷”指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或群體在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和施行。[4](5)由于我國長期以來都是實行自上而下的集權(quán)管理模式，政府在制度安排的推動中發(fā)揮著重要的作用，具有很強的強制性制度變遷的色彩。因此，從來華留學高等教育的發(fā)展亦是如此，主要是國家依靠強制力自上而下推動的結(jié)果。擴大、鼓勵和支持教育領(lǐng)域的對外開放成為政策的主導(dǎo)方向。

2、從教育產(chǎn)業(yè)的視角開始審視教育對外開放工作的定位和作用的政策意圖初步顯露，鼓勵高等教育服務(wù)競爭，在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域逐步擴大和規(guī)范留學等境外消費模式服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展規(guī)劃被初步確立。我國在《服務(wù)貿(mào)易發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中的“推進形成全方位、多層次的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展格局”部分明確提出“順應(yīng)世界范圍內(nèi)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展趨勢，推動服務(wù)貿(mào)易多層次發(fā)展。穩(wěn)步發(fā)展電訊、咨詢等跨境交付模式服務(wù)貿(mào)易，逐步擴大和規(guī)范旅游、留學等境外消費模式服務(wù)貿(mào)易，不斷提升發(fā)展質(zhì)量和水平，夯實我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展基礎(chǔ)。”

3、“深化改革，完善管理，保證質(zhì)量，積極穩(wěn)妥發(fā)展”的來華留學工作方針和“擴大規(guī)模、提高層次、保證質(zhì)量、規(guī)范管理”的發(fā)展目標成為指導(dǎo)來華留學教育發(fā)展的重要原則。我國在《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》（中華人民共和國教育部、中華人民共和國外交部、中華人民共和國公安部令［2000］第9號）明確提出“為增進我國與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學校的國際交流與合作，加強對接受和培養(yǎng)外國留學生工作的規(guī)范管理，高等學校接受和培養(yǎng)外國留學生的工作，應(yīng)當遵循“深化改革，加強管理，保證質(zhì)量，積極穩(wěn)妥發(fā)展”的方針”。并在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部2003—2007年教育振興行動計劃的通知》（國發(fā)［2004］5號）明確提出“深化留學工作制度改革，擴大國際間高層次學生、學者交流。實施中國教育品牌戰(zhàn)略。按照“擴大規(guī)模、提高層次、保證質(zhì)量、規(guī)范管理”的原則，積極創(chuàng)造條件，擴大來華留學生的規(guī)模。深化政府獎學金管理制度改革，完善外國留學生教學與生活管理制度”。

4、制度改革成為促進來華留學高等教育發(fā)展的動力機制。致力于深化留學工作制度改革，深化政府獎學金管理制度改革，改革來華留學生的招生和管理辦法，在學校教學體制和后勤管理體制改革的基礎(chǔ)上，進一步建立和完善來華留學教育工作的管理機制和模式，努力為來華留學工作的發(fā)展創(chuàng)造更好的社會環(huán)境。在管理體制改革方面，對有關(guān)來華留學教育的學位授予權(quán)、招生錄取權(quán)、接受留學生資格審批權(quán)、確定自費來華留學收費標準權(quán)等相關(guān)權(quán)力的管理權(quán)限的劃分；在招生就業(yè)制度方面，對申請來華的外國留學生確立了學歷水平、年齡限制、申請程序、選拔標準等方面的規(guī)定，并且針對享有政府獎學金和自費來華留學，學歷教育和非學歷教育，本科、碩士、博士、普通進修生、高級進修生等不同層次來華留學生制定了相應(yīng)的招生制度；在教育質(zhì)量方面，除在招生錄取中盡量提高生源質(zhì)量外，還通過一系列的制度設(shè)計，如對享受獎學金的來華留學生的年度評審制度、嚴格考核制度的來保障培養(yǎng)質(zhì)量。

二、對來華留學高等教育制度的檢討

（一）發(fā)展戰(zhàn)略認識的模糊性制約制度創(chuàng)新

目前我國對來華留學生教育的發(fā)展略在政策層面的表述還不夠明確，認識還不夠深刻。事實上，對來華留學生教育戰(zhàn)略地位和發(fā)展目標正確認識和合理定位是影響我國高等教育境外消費出口市場發(fā)展的最根本的制度要素，也是指導(dǎo)來華留學生教育各項具體工作的根本依據(jù)。在教育部、外交部、公安部2000年頒布的《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》中，將目前我國發(fā)展高校留學生教育的總目的表述為“增進我國與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學校的國際交流與合作”。然而，作為高等教育發(fā)展中的重要組成部分的留學生教育來說，這樣的認識顯然沒有深刻體現(xiàn)來華留學生教育事業(yè)對于我國高等教育國際競爭力的提高、對整個教育事業(yè)發(fā)展的促進、對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻、對我國國際戰(zhàn)略地位提升和國家軟實力提高的整體意義。

一直以來，我們都把教育視為福利事業(yè)，而忽略了教育，特別是以境外消費出口方式提供了高等教育在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中所體現(xiàn)出的產(chǎn)業(yè)性的特點。在當今世界經(jīng)濟全球化以及教育市場不斷開放的大背景下，在面臨我國向GATS作出對高等教育境外消費無限制承諾以及教育服務(wù)貿(mào)易逆差日益加劇的狀況下，我們對來華留學教育的產(chǎn)業(yè)性以及可貿(mào)易性的認識和實踐，對國際留學生教育已由國際間援助轉(zhuǎn)向國際服務(wù)貿(mào)易的歷史演進與變革，必須作出清醒的判斷和有效的回應(yīng)。雖然商務(wù)部發(fā)布的《服務(wù)貿(mào)易“十一五”發(fā)展規(guī)劃》已明確提出發(fā)展“留學境外消費服務(wù)貿(mào)易”，但是自2001年我國加入WTO以來，在我國有關(guān)教育發(fā)展戰(zhàn)略中卻仍未從境外消費出口的角度對來華留學生教育提出任何發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃。近十幾年來，西方發(fā)達國家越來越認識到高等教育境外消費出口的明顯利益，更是把推進高等教育境外消費出口市場的發(fā)展作為國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略之一。由于來華留學高等教育的發(fā)展與制度變遷一直有著密切的相關(guān)性，因此，留學來華高等教育進入教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域后，有關(guān)留學教育的制度，特別是有關(guān)來華留學教育的發(fā)展戰(zhàn)略和政策就成為了對我國高等教育境外消費出口市場發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度產(chǎn)生直接影響的決定性因素之一。而當前，對來華留學生教育的發(fā)展戰(zhàn)略認識的模糊性已成為我國高等教育境外消費出口發(fā)展的最根本的制度性制約。

（二）路徑依賴導(dǎo)致制度非均衡特征凸現(xiàn)

路徑依賴是新制度經(jīng)濟學中的一個重要概念，它是制度變遷理論的一種極為重要的分析方法。新制度經(jīng)濟學家道格拉斯·C·諾斯（Douglass C. North）認為，制度變遷如同技術(shù)進步一樣，具有報酬遞增和自我強化的性質(zhì)。就是說，某種制度安排一旦完成，它可能就會根據(jù)其固有的慣性沿著既定的方向前進，并且在以后的制度變遷過程中得到自我強化。沿著這一既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變化可能進入良性循環(huán)的軌道，并且不斷得到優(yōu)化，也有可能順著原來錯誤的路徑前后，甚至被“鎖定”在某種無效的制度狀態(tài)之下，最終導(dǎo)致社會經(jīng)濟發(fā)展的停滯。而制度非均衡是指制度的供給與需求不相適應(yīng)。從這一意義上講，制度非均衡也是制度變遷或變革的必要前提和條件。制度非均衡包含兩層含義，一是制度的供給不足；二是制度的供給過剩。

當前，在有關(guān)我國高等教育境外消費出口市場的制度安排中表現(xiàn)出明顯的路徑依賴。長期以來，我國僅以國際援助、國際交流為目的發(fā)展來華留學教育的制度安排，使得來華留學教育在進入教育服務(wù)貿(mào)易受GATS規(guī)范的新發(fā)展階段后仍沿著原來的路徑發(fā)展，與高等教育境外消費出口市場的產(chǎn)業(yè)化運作模式的需求不相適應(yīng)?！奥窂揭蕾嚒钡拇嬖谑沟梦覀兊闹贫裙┙o滯后于我國高等教育境外消費出口市場發(fā)展的需要，從而導(dǎo)致了制度非均衡的特征凸顯。這一方面表現(xiàn)在制度供給不足，盡管我們已經(jīng)在制度建設(shè)方面做出了巨大的努力，但仍存在制度建設(shè)的系統(tǒng)性不夠、制度沖突、缺失及制度失效等問題。特別是對有關(guān)規(guī)范、鼓勵、推動高等教育境外消費出口市場發(fā)展的相關(guān)政策的供給不足。而另一方面則表現(xiàn)為強制性制度變遷的特性使得我國對來華留學政策的供給過剩，主要是在于高校的主體法律地位和自主權(quán)方面仍存在著一定程度的政府權(quán)力的制度性入侵。缺乏有效的教育產(chǎn)權(quán)制度，必然影響和制約我國高等教育境外消費出口市場的發(fā)育。更為突出的問題是，這種制度非均衡主要來源于來華留學政策供給不能適應(yīng)高等教育境外消費出口市場的需要。加入WTO后，我國高等教育被納入國際服務(wù)貿(mào)易范疇，受到世貿(mào)組織原則和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定約束。國外高等教育服務(wù)規(guī)?；s經(jīng)營的方式、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的模式、市場自由配置教育資源的思路，對我國留學生教育的管理思想、管理體制形成了巨大沖擊，深刻影響并將改變我國高等教育的發(fā)展模式，推動我國高等教育境外消費出口向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。根據(jù)GATS的精神，國際教育服務(wù)貿(mào)易一般不涉及關(guān)稅與貿(mào)易壁壘問題，而是旨在改革各國限制性的教育法律與法規(guī)。具體來說，世界貿(mào)易組織提倡成員國相互開放教育市場，減少在市場準入方面的限制；鼓勵所有成員國到海外辦學；允許外國教育機構(gòu)在所在國頒布發(fā)學位證書或?qū)W歷證明；鼓勵成員國之間相互承認學位證書或?qū)W歷證明；支持專業(yè)人才流動，減少移民限制；取消政府對教育市場的壟斷，減少對本國教育機構(gòu)的財政補貼等。[5]但是，目前我國許多留學政策如上述有關(guān)留學生的管理體制、招生與就業(yè)、獎學金與自費標準、質(zhì)量保障等政策仍在一定程度上滯后于國際教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的新形勢需要?？傮w上缺乏對高等教育境外消費出口市場發(fā)展的必要性和緊迫性的認識，缺乏相關(guān)的促進教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的鼓勵政策，缺乏具體的規(guī)范化發(fā)展高等教育境外消費出口市場的法律保障。而這在根本上源于我國仍缺乏明確地對高等教育境外消費出口定位的總體規(guī)劃與戰(zhàn)略部署。

三、完善來華留學高等教育制度的建議

綜上可見，現(xiàn)階段，我國應(yīng)發(fā)揮強制性制度變遷的積極作用，有效的轉(zhuǎn)變路徑依賴中的制度“鎖定”狀態(tài)，適應(yīng)來華留學教育發(fā)展的新形勢，從鼓勵高等教育境外消費出口的角度，制定明確的應(yīng)對世界教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃。特別是在當今世界各國高等教育境外出口市場競爭日益激烈的形勢下，美、英、法、德、日、澳等市場規(guī)模居于前七位的主要高等教育輸出國，為在全球市場的分割中占用并保持其競爭優(yōu)勢，因而制定并實施了一系列的有利于高等教育境外消費出口市場發(fā)展的制度和政策。而一些新興的教育服務(wù)貿(mào)易蓬勃發(fā)展的國家，如新西蘭、新加坡、馬來西亞等國亦針對本國的實際需要采取了有效的促進性發(fā)展措施。各國在確立明確穩(wěn)定的國際教育戰(zhàn)略、制定完備的發(fā)展規(guī)劃和配套措施、多渠道擴大境外消費出口的供給、多舉措消除境外消費出口壁壘、保障高等教育境外消費出口產(chǎn)品的質(zhì)量、健全高等教育境外消費出口的附加服務(wù)體系等方面的制度創(chuàng)建，可以為我國完善高等教育境外消費出口市場的制度體系提供有益的經(jīng)驗和啟示。我國應(yīng)在充分吸取別國有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過制度的創(chuàng)新與完善，以推動制度變遷來促進發(fā)展我國高等教育境外消費出口市場的發(fā)展。當然，開展高等教育境外消費出口市場的政策研究還涉及到入學和公平、財政和成本、知識產(chǎn)權(quán)保護、留學生服務(wù)法律的制訂等一系列制度問題，要實現(xiàn)來華留學領(lǐng)域的制度均衡，還必須進行深入的研究與探索。

〔參考文獻〕

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（責任編輯郭德俠）

The Policy Analysis and System Transition of Chinese Higher Education

for International Students

GUO Xiu-jing WANG Ji-xia

（Management School Tianjin University, Tianjin 300072;

University of Science and Technology Beijing, Beijing 100083，China）

Abstract: Since the establishment of People's Republic of China, Chinese higher education for international students has obtained great achievements, which can be divided into four different historical periods. From a historical perspective, the main causes that decide the developing direction of Chinese higher education for international students are the system transition and renovation， and the circumstance changes caused by such transition. The problems of the exiting higher education system are the obscurity of understanding on the developing strategy and the imbalance of the system itself. We should elaborate the positive function of compulsory transition of system to promote the development of abroad consummation market of higher education. Furthermore, we should perfect relevant systems to realize the healthy development of Chinese higher education for international students.

Key words: higher education; policy analysis; system transition