溫嶺的財(cái)富民主改革

周麗娜

人大代表參與政府預(yù)算案的決策討論，使政府的財(cái)政支出走向透明、公平、接受公眾監(jiān)督，溫嶺開了個(gè)好頭

2月24日下午，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)塘下片代表團(tuán)除領(lǐng)銜代表莫海亮以外的15名鎮(zhèn)人大代表離開會(huì)場(chǎng)，抗議該代表團(tuán)提出的“關(guān)于增加塘下片教育資金投入”的議案并沒有被人大主席團(tuán)采納。

在新河鎮(zhèn)黨委書記朱寶卿和新河鎮(zhèn)人大主席林仁福的解釋勸說下，退場(chǎng)的代表們才返回會(huì)場(chǎng)，繼續(xù)參加新河鎮(zhèn)第十五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議。

“人大代表退場(chǎng)表示抗議，這在全國(guó)恐怕也是第一次?！睖貛X市委宣傳部理論科科長(zhǎng)、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏回憶起當(dāng)時(shí)的情景，仍然很興奮。

這是新河鎮(zhèn)實(shí)行“參與式預(yù)算”的第四年。

此外，溫嶺市的箬橫鎮(zhèn)、澤國(guó)鎮(zhèn)、濱海鎮(zhèn)和大溪鎮(zhèn)四個(gè)鎮(zhèn)也在今年首次試行“參與式預(yù)算”——人大代表參與政府預(yù)算案的決策討論。

財(cái)富民主之風(fēng)不僅在這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推開，也開始擴(kuò)展到市一級(jí)政府——1月13日，“2008年部門(交通)預(yù)算民主懇談會(huì)”，溫嶺市委、人大、政府和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的代表以及部分離退休代表參與懇談，對(duì)溫嶺市交通部門的預(yù)算編制提出意見建議。

民主協(xié)商3.0：參與式預(yù)算

除了創(chuàng)辦第一家股份制合作企業(yè)、迎來新世紀(jì)第一縷曙光，溫嶺還有第三張城市名片：“民主協(xié)商”。

1999年6月，浙江省在全省開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育活動(dòng)。當(dāng)時(shí)溫嶺市松門鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)向陳奕敏提出，能不能做些創(chuàng)新。這次談話的成果是后來舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。

論壇的形式類似記者招待會(huì)，干部當(dāng)面回答居民的各種提問，能解決的當(dāng)面解決問題，不能解決的需要給出措施和最后解決期限。

創(chuàng)辦者當(dāng)時(shí)并未想到這個(gè)小小的創(chuàng)新會(huì)走得這么遠(yuǎn)。那次論壇有100多位居民自發(fā)前來參加，對(duì)大到投資環(huán)境、建設(shè)規(guī)劃，小到鄰里糾紛、液化氣價(jià)格等提出問題。當(dāng)年松門鎮(zhèn)就舉辦了四期類似的會(huì)議。

1999年底，溫嶺市委推廣了松門鎮(zhèn)的做法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“民情懇談”“村民民主日”“農(nóng)民講臺(tái)”等多種活動(dòng)形式。后來，這些形式多樣的民主對(duì)話活動(dòng)統(tǒng)一更名為“民主懇談”，被推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政府各職能部門和非公有制企業(yè)。

開展得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在年終考核時(shí)獲得“創(chuàng)新獎(jiǎng)”，年底考核還可以多計(jì)入一分。

在不斷介入的學(xué)者和媒體的影響下，陳奕敏認(rèn)為民主懇談不僅是思想政治工作的載體，更是基層民主的一種原創(chuàng)形式。2001年以后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題征求公眾意見，并有選擇性地采納。

2005年，民主懇談進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段。溫嶺人開始利用民主懇談激活處于“不活躍”狀態(tài)的基層人大，試圖將游離于體制外的民主懇談會(huì)納入現(xiàn)行的制度框架內(nèi)。

也是從這一年開始，新河鎮(zhèn)的人大代表可以對(duì)鎮(zhèn)政府預(yù)算提出質(zhì)詢和修正。

充滿火藥味的人大會(huì)場(chǎng)

“程序安排我們就討論了十遍左右，最開始的那個(gè)方案被專家否定了，又制訂第二個(gè)。這次人代會(huì)只準(zhǔn)備了一個(gè)月，是最倉促的一次?！毙潞渔?zhèn)黨政辦副主任、人大政協(xié)干事張小鵬告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。

根據(jù)《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法(試行)》，在人代會(huì)召開之前，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下的人大財(cái)經(jīng)小組組織預(yù)算報(bào)告初審民主懇談會(huì)。不是人大代表的普通民眾也可以參與，報(bào)名被批準(zhǔn)參會(huì)后，分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)三個(gè)專門小組進(jìn)行討論，各小組形成預(yù)算初審報(bào)告。

2月23日下午，在新河鎮(zhèn)政府五樓會(huì)議室召開的新河鎮(zhèn)2008年預(yù)算草案初審會(huì)議上，社會(huì)事業(yè)組要求追加老城區(qū)改造、塘下片教育投入、綜治、歷史文化遺產(chǎn)修復(fù)、農(nóng)民健康體檢工程、健康俱樂部建設(shè)等支出。其他兩個(gè)小組也各自提出了預(yù)算各項(xiàng)增減的建議。

當(dāng)日下午各代表團(tuán)審議鎮(zhèn)政府、人大兩個(gè)工作報(bào)告及預(yù)算草案。

根據(jù)新河鎮(zhèn)《2008年財(cái)政預(yù)算細(xì)化說明》顯示，2008年新河鎮(zhèn)計(jì)劃收入15530萬元，其中的最大收入是土地出讓金返還，預(yù)計(jì)9990萬元。計(jì)劃支出15500萬元，最多的是城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)支出，共計(jì)6530萬元。包括項(xiàng)目征地報(bào)批成本3000萬，各地塊配套基礎(chǔ)設(shè)施支出1100萬，各地塊政策處理費(fèi)用300萬元，江濱公園建設(shè)350萬元等。

4年的參與式預(yù)算實(shí)踐極大地提高了人大代表的參政議政水平，代表們發(fā)言尖銳積極，不少代表還保留了去年的預(yù)算草案，拿出來與今年的對(duì)比。

2月24日上午，預(yù)算民主懇談會(huì)舉行，人大代表開始審議預(yù)算報(bào)告，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人回答人大代表提出的詢問，政府根據(jù)懇談內(nèi)容修改預(yù)算。這次還增設(shè)了一個(gè)環(huán)節(jié)，各團(tuán)可以由領(lǐng)銜代表與普通代表商議，五人聯(lián)名提出修正議案。

肖家橋村代表顏瑋鈞提出，農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路經(jīng)費(fèi)目前只有80萬元，應(yīng)該增加到100萬元。他還建議對(duì)農(nóng)村4米寬以上的村道進(jìn)行補(bǔ)助，建議從交通尾欠工程一項(xiàng)和疾病防治一項(xiàng)各減少10萬元。

對(duì)此，新河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)郭海靈答復(fù)，如果按這樣的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助范圍一下子就很大了，經(jīng)費(fèi)將遠(yuǎn)不止20萬元，而是后面再加個(gè)0，所以這一項(xiàng)還是要堅(jiān)持原來的政策。

上莫村代表莫海亮則提出塘下中學(xué)門口交通環(huán)境比較差、還沒有操場(chǎng)等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上新河鎮(zhèn)中學(xué)和長(zhǎng)嶼中學(xué)，應(yīng)該加大投入。為了計(jì)算出相對(duì)可靠的數(shù)據(jù)，他不但請(qǐng)來列席的塘下中學(xué)校長(zhǎng)，還專門打電話叫來下林小學(xué)校長(zhǎng)，計(jì)算出應(yīng)該加大投入到200萬元。

此外，他還提出，預(yù)算細(xì)化仍然不夠，如支出方面的第一項(xiàng)里各地塊“政策處理”(即付給農(nóng)民的土地征用費(fèi))300萬元，到底用于哪些地方？

副鎮(zhèn)長(zhǎng)黃文燁當(dāng)場(chǎng)答復(fù)他關(guān)于學(xué)校建設(shè)的問題：鎮(zhèn)里確定2008年為“校網(wǎng)調(diào)整年”和“校舍建設(shè)年”，需新建部分教學(xué)樓、食宿樓。因?yàn)樘料缕南铝中W(xué)暫時(shí)保留，所以沒有大的建設(shè)項(xiàng)目，但這不意味著不投入。比如，校建工程有750萬元的預(yù)算。如果有項(xiàng)目，這筆預(yù)算就可以支持，如塘下中學(xué)校門口環(huán)境改造、下林小學(xué)的食堂建設(shè)、塘下小學(xué)的電腦室建設(shè)等，已經(jīng)都有過投入。

對(duì)于預(yù)算細(xì)化不夠的問題，黃文燁沒有回答。

但塘下片的其他代表對(duì)此答復(fù)不滿意，于是出現(xiàn)開頭退出會(huì)場(chǎng)的那一幕。

最后，在收到的17個(gè)修正案中，除了與預(yù)算無關(guān)的、政府已做修改的及協(xié)商解決的提案，只有老城區(qū)改造和通向旅游景點(diǎn)長(zhǎng)嶼洞天的長(zhǎng)麻路建設(shè)兩個(gè)修正案參加票決。表決結(jié)果出乎政府工作人員的預(yù)料，這兩個(gè)修正案都因反對(duì)票超過半數(shù)而沒有獲得通過。

“各個(gè)代表團(tuán)都是從自己村的利益出發(fā)提出修正案，馬上進(jìn)行票決很難獲得通過。這里明年我們會(huì)增設(shè)一個(gè)環(huán)節(jié)，安排各個(gè)代表團(tuán)游說、彼此妥協(xié)的時(shí)間，此后再進(jìn)行票決?！标愞让粽f。

對(duì)預(yù)算修正案投票表決，不是人大常用的舉手表決，也是此次“參與式預(yù)算”的新亮點(diǎn)。

“中國(guó)人都講‘面子，怕得罪人，即使心里不同意也不敢不舉手，用舉手表決修正案難以表達(dá)代表的真實(shí)意愿?！睆埿※i說。

政府壓力減輕了

票決預(yù)算修正議案之后，人大代表全體舉手通過了《新河鎮(zhèn)2008年預(yù)算修改方案》，這個(gè)方案對(duì)預(yù)算草案做出五項(xiàng)修改，如：交通運(yùn)輸支出中農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路支出增加20萬元，綜合治理支出增加50萬元。城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)中項(xiàng)目征地報(bào)批成本減少50萬元，各地塊政策處理費(fèi)用減少20萬元,等等。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政問題比較多，收支平衡壓力大，教育支出、社會(huì)保障支出和社會(huì)事業(yè)等剛性支出加大了，民生工程、社會(huì)事業(yè)工程不斷增多。蛋糕就這么大，怎么分？政府的壓力也很大。”新河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)郭海靈告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，“現(xiàn)在讓人大代表參與預(yù)算，預(yù)算制定更加合理，也更能反映群眾的意愿。也減輕了鎮(zhèn)長(zhǎng)的壓力。財(cái)務(wù)公開透明，支出按照預(yù)算來執(zhí)行，村一級(jí)來要錢上項(xiàng)目的現(xiàn)象減少了?！?/p>

據(jù)他介紹，在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行半年以后，還要開一次民主懇談會(huì)，請(qǐng)人大代表來對(duì)預(yù)算大方向進(jìn)行調(diào)整。每個(gè)季度政府都會(huì)向財(cái)經(jīng)小組、人大主席團(tuán)匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，接受監(jiān)督。

人大代表講“實(shí)惠”

莫海亮遞過來的名片上，在自己公司的名稱下面，還用紅字印著“溫嶺市第十四屆人大代表”。

“農(nóng)民群眾就是‘實(shí)惠，大家都關(guān)心自己的切身利益。參加預(yù)算審議一方面是規(guī)范政府行為，一方面財(cái)政預(yù)算合不合理，也對(duì)老百姓影響很大。”莫海亮說。

競(jìng)選人大代表，是最近幾年溫嶺商人中的熱門活動(dòng)。張小鵬說：“一是有政治地位；二是顯示了一種信譽(yù)，和人大代表做生意會(huì)比較放心；三是方便和政府打交道，也能參與政治，說得上話，爭(zhēng)取自己的利益?！?/p>

顏瑋鈞是肖家橋村村主任，今年是他當(dāng)村干部的第26年，市人大代表第18年。去年他當(dāng)選鎮(zhèn)人大代表，提了個(gè)加強(qiáng)工業(yè)區(qū)投入的修正案。當(dāng)記者問他為什么提這個(gè)時(shí)，他略有些不好意思地說，因?yàn)榧依镩_了個(gè)小廠，做機(jī)械的。

當(dāng)人大代表并不是從天而降的桂冠。據(jù)張小鵬說，競(jìng)選鎮(zhèn)一級(jí)人大代表大概要花10萬到20萬元，競(jìng)選市人大代表要花50萬元。這些錢大多花在請(qǐng)選民吃飯，在當(dāng)?shù)剞k公益事業(yè)，比如為當(dāng)?shù)氐睦夏陞f(xié)會(huì)捐錢、修路等。

根據(jù)《新河鎮(zhèn)第十五屆人大代表大會(huì)代表情況表》顯示，絕大多數(shù)人大代表是村干部或者曾經(jīng)擔(dān)任過村干部。村干部的選舉更為昂貴。選村長(zhǎng)至少要花50萬，花200萬還沒有競(jìng)選上的并不罕見。

不排除部分富裕了的商人追求政治地位參選，但巨大的土地轉(zhuǎn)讓利益驅(qū)動(dòng)也不可小覷。當(dāng)?shù)鼐用駨埇|瓏告訴記者，尤其是城郊農(nóng)村的土地升值很快，村委會(huì)參與土地流轉(zhuǎn)權(quán)力很大。比如給政府的價(jià)格是十幾萬元一畝，卻只需要給農(nóng)民兩萬多元一畝。巨大的利益導(dǎo)致干群矛盾尖銳，相關(guān)事件也曾經(jīng)發(fā)生過。

2005年，新河鎮(zhèn)第一次搞參與式預(yù)算，莫海亮沒有發(fā)言，他記得那時(shí)候經(jīng)常冷場(chǎng)，主持人不斷地調(diào)動(dòng)氣氛，叫人發(fā)言。“我在看，到底發(fā)言了有沒有用，年底看決算報(bào)告，他們還真按照預(yù)算實(shí)行了?，F(xiàn)在感覺發(fā)言比不發(fā)言好?！彼f。

每一個(gè)來溫嶺的專家和記者幾乎都會(huì)問陳奕敏，溫嶺的民主協(xié)商如何制度化，陳奕敏開玩笑說：“制度化？化不了。”

雖然現(xiàn)在和人大制度結(jié)合，但民主協(xié)商的前路依然有太多的不確定性。對(duì)此，陳奕敏的期望很小也很大。

在他看來，重要的是對(duì)老百姓進(jìn)行民主熏陶，讓民主成為他們的習(xí)慣和生活方式。