財富的公正分配

秋　風

對于社會財富，“不患寡而患不均”。這里的“均”不是通常所理解的結(jié)果平等，而是指“政理之均平”，就是指制度設計合理，財富配置正義

貧困，固為人所不欲也；然而，有財富而配置不公，亦人所不欲也。

尤其是在一個以財富為主要甚至唯一價值標準的時代，國民財富配置不公、甚至人為實施的分配不公，必會引起相當嚴重的社會問題。

上屆政府自執(zhí)政之初，就已經(jīng)清醒地意識到這一問題的嚴重性，并著手采取措施解決問題。過去幾年談論得最多的“民生”政策，其本質(zhì)就是借助政府的力量，引導財富在社會各群體之間重新分配。

政府的努力

政府的努力在財富生產(chǎn)與分配的三個環(huán)節(jié)上展開。首先，政府試圖調(diào)整勞資關(guān)系，總理直接過問企業(yè)拖欠農(nóng)民工薪酬問題，《勞動合同法》也試圖扭轉(zhuǎn)雇主、雇員關(guān)系的失衡局面，以此提高員工的福利收入。有關(guān)部門也準備采取措施規(guī)范國有企業(yè)員工收入。

其次，政府也調(diào)整了多個領域的稅收，把更多財富留給民眾。這包括取消農(nóng)業(yè)稅;統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所有稅，實際上降低了內(nèi)資企業(yè)的所有稅。提高個人所得稅的免征起點，不少低收入群體免除了交納個人所得稅的義務。有些地方進行的增值稅試點改革，也在一定程度上降低了企業(yè)負擔。

最后，政府也在逐漸調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加民生方面的投資，比如向農(nóng)村、師范教育投入公共資金——2007年國家財政支持“三農(nóng)”資金增至3917億元，教育財政支出占GDP比重超過3%，恢復師范生免費等等。

政府的這些民生政策已經(jīng)收到了一定效果。

但是，由于財富配置的基本制度框架問題猶存，上述努力還未達到政府所追求的效果。

比如，政府一直表示要規(guī)范國有企業(yè)收入，但未拿出有效辦法。政府本擬以《勞動合同法》調(diào)整勞資關(guān)系，但該法引起了廣泛爭議，不少經(jīng)濟學家、企業(yè)家要求修改這一剛剛實施的法律。政府想解決中低收入群體的住房問題，但很多政策出臺后，房價并未得到根本遏制。

顯然，解決財富配置失衡問題，還需要一些新思路和更大的魄力。

無論中外，社會問題激化，通常發(fā)生在社會整體財富快速增長、但財富配置機制嚴重扭曲的時期——因為財富的快速增長會提高人們的預期，財富配置失衡必然使很多人的預期落空。這樣，即便他們的處境縱向來說已有所改進，但橫向的比較也會讓他們產(chǎn)生失望、不滿心情。

因此，對一個社會的正常運轉(zhuǎn)來說，能否創(chuàng)造出財富當然是重要的，財富配置是否合理，同樣重要。兩千多年前的孔夫子就說過:“不患寡而患不均?！边@里的“均”不是通常所理解的結(jié)果平等，而是指“政理之均平”，就是指制度設計合理，財富配置正義。

財富配置的三層失衡

過去二十多年，尤其是自亞洲金融危機以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，整體國民財富同樣在高速增長，每個人的財富都有所增加。

但這些財富尚未給民眾普遍帶來預想的那么多幸福感。相反，從近幾年的輿論可以看出，民眾的心理焦慮并未顯著緩解。癥結(jié)就在于，合理有序的收入格局雖已基本形成，但在某些方面國民財富的配置失衡，其表現(xiàn)在從創(chuàng)造到財富再分配的各個環(huán)節(jié)。

首先，市場過程中的財富分配失衡，其中最主要的表現(xiàn)是國有壟斷企業(yè)收入大大高于一般企業(yè)，尤其是最近幾年，國資委管理的國有企業(yè)的利潤增長速度遠遠超過一般企業(yè)，國有壟斷企業(yè)員工的收入也大大高于一般企業(yè)。

同時，在一般私人企業(yè)部門，資本與勞動的所得又嚴重失衡。人們議論比較多的現(xiàn)象是，若干年來，農(nóng)民工的工資收入基本上沒有調(diào)整。

這種財富分配失衡的根源是市場制度不夠健全，市場參與主體的自由、權(quán)利不平等，造成財富配置的格局取決于參與分配的人的權(quán)利配置格局。

比如，相對于一般私人企業(yè)，國有壟斷企業(yè)在市場活動中享有政府賦予、法律、政策保護的特權(quán)。他們可以免費占用資源，可以借助權(quán)力禁止私人企業(yè)進入某些利潤豐厚的行業(yè)。在這種情況下，即使不提高效率，依靠占有資源和壟斷利潤，國有企業(yè)就可以在賬面上實現(xiàn)高收入。

在一般私人企業(yè)部門，資本與勞動的地位也是不平等的。特別是90年代以來，地方政府官員為追求政績，紛紛投入到GDP競賽中。各級政府不約而同地采取了昆山市政府所概括的“親商、富商、安商”政策。由這樣的政策所塑造的市場活動的制度框架，是對資本有利的，相對于勞工，投資者、企業(yè)享有了特權(quán)。企業(yè)可以從政府那里得到各種照顧。這樣，勞工與雇主談判的力量大大削弱，當然也就無力使自己的收入與企業(yè)效率同步提高。

其次，財富被創(chuàng)造出來之后，在社會與政府間的分配再度失衡。簡單地說，就是財政收入增長過快，而社會整體收入的增長落后于政府收入增長。政府公開統(tǒng)計的稅收收入的增長速度本來就已經(jīng)很快，政府還獲得大量非稅收入，其中特別重要的是各級政府的土地出讓金收入。這樣算下來，政府收入的年增長率都在20%以上，高于民眾的收入增長水平。

政府解釋說，政府收入增長較快的主要原因是經(jīng)濟快速增長。但是，假如稅制合理、政府權(quán)力受到有效約束，那經(jīng)濟快速增長應當同時惠及政府與民眾。

出現(xiàn)現(xiàn)在這種狀況主要是歷史與制度的原因，政府收入項目在很大程度上是政府單方面確定的。于是，稅制的設計本身就有利于政府增加收入。比如，當初制定稅率時，政府以實際征收率較低為由制定較高稅率。而在稅收征管水平大幅度提高之后，卻遲遲沒有下調(diào)稅率。至于土地出讓金等非稅收入，地方政府更是直接以壟斷經(jīng)營者身份進入市場，高地價的負擔則由民眾承擔了。

第三，政府的財政資金在支出的時候同樣存在失衡。

在政府收入快速增長的事實下，假如這些稅收收入能夠高效率地用于民眾福利，那民眾是可以接受這一現(xiàn)實的。西方一些福利國家的民眾稅負確實高于中國——經(jīng)常也有官員說，中國的宏觀稅負不算高，相比于發(fā)達國家，還有提高空間。

但官員說這些話的時候似乎忽視了中國財政預算制度的缺陷，這種缺陷導致政府取之于民的資金，未必能夠高效率地用之于民。

首先，大量政府收入尚沒有進入預算，比如土地出讓金收入、預算超收部分，政府是怎么花的，無人知道，民眾當然有理由懷疑政府沒有讓這些錢用得其所。事實上，從預算就可以看出來，政府的錢確實花得不甚合理——中國行政管理費用在財政支出中所占的比例，名列世界前茅。

相反，民眾福利支出卻有眾多改善余地，即便已經(jīng)建立起來的國家福利體系，也經(jīng)常產(chǎn)生逆向再分配效應——收入相對較高、較穩(wěn)定的群體，尤其是政府雇員，福利最高，而最需要國家福利的窮人，包括農(nóng)民人口，卻曾長期普遍被排斥在國家福利體系之外。

財富配置的民主

正是由于財富的創(chuàng)造與分配過程中缺乏足夠公平的規(guī)則體系作為基礎，所以，中國的財富創(chuàng)造速度盡管很高，但財富仍難以完全擺脫經(jīng)濟、社會、精神等方面的問題。

在中國的背景下，財富的公正分配，僅靠福利政策是不夠的——上述財富配置失衡的根源是財富創(chuàng)造與分配的一些環(huán)節(jié)都程度不等地存在規(guī)則、制度扭曲現(xiàn)象，所以重要的是調(diào)整這些規(guī)則、制度。

首先，按照法治原則確保市場參與主體的平等地位。假如企業(yè)與勞工處于平等的政治與法律地位，那么，雙方進行公平的談判，確定能夠承受的工資、福利水平，既可使勞工工資與生產(chǎn)效率同時提高，又不至于給企業(yè)帶來無法承受的成本。假如打破國有企業(yè)的特權(quán)地位，市場更加開放，那國有壟斷企業(yè)的收入自然會趨向社會平均水平。恢復財富配置平衡，就是讓民眾在市場過程中享有平等的自由和權(quán)利，政府公正地充當裁判，不偏袒任何一方。

其次，按照憲政原則，重新設計政府與社會之間分配財富及財政支出的制度框架。政府需要掌握一定資源，但政府應當掌握多少資源？這不應由政府單方面決定，而應通過公共選擇過程，由民眾通過其代表機構(gòu)來決定。基于這一結(jié)果，或者繼續(xù)加稅，或者減稅，都具有程序上的合法性。當然，政府所支配的資源如何花費，同樣需要由民眾通過其代表機構(gòu)來決定。

歸根到底，當代中國理順財富配置平衡的關(guān)鍵是，在國家與民眾之間建立一種新型關(guān)系，其核心原則是民主與公正。