對(duì)我國(guó)突發(fā)公共事件的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

摘要：本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)我國(guó)突發(fā)公共事件的原因和對(duì)策進(jìn)行研究，認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取是誘發(fā)突發(fā)公共事件的主要人為因素；外部性是突發(fā)公共事件長(zhǎng)期難以抑制的客觀基礎(chǔ)；而資本邊際效率畸高的負(fù)外部性投資加劇了制度約束失靈和突發(fā)公共事件的頻頻發(fā)生。文章分析了政府在預(yù)防和處置突發(fā)公共事件中的核心地位及當(dāng)前應(yīng)采取的措施，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公共產(chǎn)品對(duì)預(yù)防處置突發(fā)公共事件的作用，最后應(yīng)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)原理探討突發(fā)公共事件的法定預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)防成本的最小化問題。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨??；負(fù)外部性投資；公共產(chǎn)品

中圖分類號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009—3060(2008)05—0107—07

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件，具有突發(fā)性、嚴(yán)重性、影響廣泛性的特點(diǎn)。這些事件的發(fā)生會(huì)破壞正常的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制和正常的社會(huì)秩序，造成巨大的社會(huì)心理危機(jī)，阻礙社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

近幾年，我國(guó)突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件造成上百萬人傷亡，經(jīng)濟(jì)損失6500億元左右，占我國(guó)GDP的6％。2004年，全國(guó)發(fā)生各類突發(fā)事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過4550億元。從全球范圍看，世界各國(guó)的突發(fā)公共事件也層出不窮，切爾諾貝利核電站事故、東南亞金融危機(jī)、美國(guó)“9·11”恐怖事件、2003年波及三十多國(guó)的SARS疫情、2004年印度洋大海嘯……似乎當(dāng)代人類社會(huì)已進(jìn)入了突發(fā)公共事件的“高危期”。

黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中指出，要建立健全應(yīng)急管理體制，有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件，提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。本文擬從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，對(duì)突發(fā)公共事件的發(fā)生及其預(yù)防處置問題作一探討。

一、誘發(fā)突發(fā)公共事件的一個(gè)主要原因一對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取

突發(fā)公共事件按其發(fā)生的過程、性質(zhì)和機(jī)理分為四大類，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會(huì)安全事件。自然災(zāi)害主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。事故災(zāi)難主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。社會(huì)安全事件，主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：工級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。

誘發(fā)突發(fā)公共事件發(fā)生的因素?zé)o非是自然因素(如地震海嘯、火山爆發(fā)等等)、人為因素(如安全事故、環(huán)境污染、恐怖襲擊等)、自然因素與人為因素的共同作用(如SARS疫情、人類破壞生態(tài)環(huán)境引致的氣象災(zāi)害等)。這表明，并非所有的突發(fā)公共事件都是必然要發(fā)生的，事實(shí)上，絕大多數(shù)突發(fā)公共事件的發(fā)生都是與人為因素密切相關(guān)的。在目前的科技水平下，人類尚無法有效地去控制和消除誘發(fā)突發(fā)公共事件的自然因素，只能在一定范圍內(nèi)對(duì)這些自然因素進(jìn)行有限的預(yù)測(cè)和監(jiān)控，以盡量減少由這些自然因素導(dǎo)致的損害。但是，人類有可能在較大程度上去控制和減少誘發(fā)突發(fā)公共事件的人為因素，并針對(duì)各種類型的突發(fā)公共事件制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，從而大大減輕突發(fā)公共事件對(duì)人類社會(huì)的危害。所以，當(dāng)前應(yīng)把誘發(fā)突發(fā)公共事件的人為因素的研究作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重點(diǎn)，找出人為導(dǎo)致突發(fā)公共事件的原因，采取各種有效措施消除這些人為因素，變過去被動(dòng)處置突發(fā)公共事件為主動(dòng)管理突發(fā)公共事件，建立預(yù)防、減少突發(fā)公共事件的制度和長(zhǎng)效機(jī)制。

筆者認(rèn)為，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取是誘發(fā)突發(fā)公共事件最主要的人為因素。

對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取是指經(jīng)濟(jì)主體(生產(chǎn)者與消費(fèi)者)違背經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、自然、管理的客觀規(guī)律和基本準(zhǔn)則，以對(duì)資源(包括勞動(dòng)力資源)和環(huán)境的巨大破壞為代價(jià)，采用非正常的乃至極端的手段進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)，以達(dá)到在短期內(nèi)獲取最大限度的經(jīng)濟(jì)收益(利潤(rùn)最大化或效用最大化)目的的非理性經(jīng)濟(jì)行為。

從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度分析，在絕大多數(shù)年份中，事故災(zāi)難和自然災(zāi)害無論就其發(fā)生的頻度還是所造成的人身財(cái)產(chǎn)損失，都占居全部突發(fā)公共事件的主要比例。其中，大部分事故災(zāi)難直接源于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取。

首先，企業(yè)發(fā)生的各類安全事故和污染事故、不少交通運(yùn)輸事故和設(shè)備事故，究其直接原因，主要包括缺乏安全設(shè)施或環(huán)保設(shè)施、各類設(shè)備陳舊老化發(fā)生故障、沒有或不遵守各種管理制度或操作規(guī)程而違規(guī)操作、未經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)就讓不合格員工上崗、為趕任務(wù)而強(qiáng)制員工超負(fù)荷勞動(dòng)、無視國(guó)家的有關(guān)法律和法規(guī)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(如大量礦難都發(fā)生在無證甚至被關(guān)閉的小煤礦中)，等等。然而，產(chǎn)生這些問題的深層次根源在于部分資本所有者和經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取。他們?yōu)榱司鹑∽畲笙薅鹊慕?jīng)濟(jì)收益而盡一切可能減少對(duì)安全、設(shè)備和培訓(xùn)的投資，過度使用勞動(dòng)力和劣質(zhì)生產(chǎn)資料以降低成本，不惜破壞資源和環(huán)境進(jìn)行掠奪性生產(chǎn)，無視有關(guān)制度違章違規(guī)，甚至為了謀取暴利而公然對(duì)抗國(guó)家的法律法規(guī)，最終釀成悲劇發(fā)生。

其次，相當(dāng)部分的自然災(zāi)害如水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等，與人們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中違背自然規(guī)律，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取直接或間接相關(guān)。例如，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)生產(chǎn)中對(duì)土地、河流、森林、礦藏等自然資源的過度開發(fā)使用，不僅破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)和再生能力，而且成為引發(fā)水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害等各種自然災(zāi)害的直接誘因；大工業(yè)和現(xiàn)代生活消費(fèi)方式所造成的嚴(yán)重環(huán)境污染，如大量廢氣對(duì)大氣層的破壞(如全球溫室效應(yīng)、臭氧層受損等)，大量廢水、工業(yè)和生活垃圾對(duì)環(huán)境生態(tài)的破壞等，進(jìn)一步加劇了各種自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和災(zāi)害的程度。

再次，不少公共衛(wèi)生事件的發(fā)生也與對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取有內(nèi)在聯(lián)系。例如，一些企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下向消費(fèi)者提供不合格乃至有毒有害的食品、藥品等消費(fèi)品，為了增加利潤(rùn)而減少職業(yè)病防護(hù)的投入；甚至一些有不良消費(fèi)偏好的消費(fèi)者為追求效用最大化的個(gè)人消費(fèi)行為，也可能給公共衛(wèi)生構(gòu)成重大威脅，引發(fā)或加劇突發(fā)公共衛(wèi)生事件。不少傳染病疫情(如非典、甲肝、艾滋病等)均與食用野生動(dòng)物或海鮮、吸毒、沉溺于犬馬聲色等惡習(xí)相關(guān)聯(lián)，一些動(dòng)物疫情的發(fā)生和傳播，亦與對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取有關(guān)。

最后，社會(huì)安全事件中的經(jīng)濟(jì)安全事件和某些涉外突發(fā)事件的發(fā)生，其根源也是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取。金融突發(fā)事件(如1929年美國(guó)股市的“黑色星期一”、1997年的東南亞金融風(fēng)波)的始作俑者為謀取暴利而違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，破壞市場(chǎng)的游戲規(guī)則和正常秩序，結(jié)果給許多國(guó)家數(shù)以億計(jì)的人帶來災(zāi)害性的后果。

二、突發(fā)公共事件長(zhǎng)期難以抑制的客觀基礎(chǔ)一外部性

外部性是指生產(chǎn)或消費(fèi)行為給他人帶來非自愿的成本或收益，卻不用支付該成本或不能從該利益中得到補(bǔ)償?；蛘哒f，外部性是經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為導(dǎo)致了成本溢出(負(fù)的外部性)或利益的溢出(正的外部性)，使私人成本或私人收益小于社會(huì)成本或社會(huì)收益，而這種溢出的成本及收益又無法或沒有通過市場(chǎng)交易以價(jià)格形式得到反映和補(bǔ)償。外部性是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈、社會(huì)福利減少的一個(gè)童要因素。

任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益破壞性榨取行為中都存在成本溢出(負(fù)的外部性)，這些溢出的成本轉(zhuǎn)化為該經(jīng)濟(jì)主體免費(fèi)所得的超額利潤(rùn)(對(duì)生產(chǎn)者主體而言)或消費(fèi)者剩余(對(duì)消費(fèi)者主體而言)。即使經(jīng)濟(jì)主體為了達(dá)到成本溢出目的而需要增加支出，例如，不法礦主向政府官員行賄或礦難發(fā)生后給予遇難礦工的賠償?shù)?，但是其所增加的私人邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)邊際成本，從中牟取了大量超額收益，并降低了資源配置效率(見下圖)。

圖1中，若無外部性，按邊際成本一邊際收益的利潤(rùn)/效用最大化原則，一個(gè)經(jīng)濟(jì)行為的成本應(yīng)當(dāng)是OB，收益是OD，但由于存在負(fù)的外部性，私人實(shí)際成本是OA，AB是由社會(huì)承擔(dān)的溢出成本，實(shí)際收益是OC，CD是由外部性存在而獲得的超額收益。

圖2中，按帕累托最優(yōu)狀態(tài)的要求，社會(huì)最佳產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)是OX，但由于私人邊際成本低于社會(huì)邊際成本，存在負(fù)的外部性(即兩條邊際成本曲線間的距離)，實(shí)際市場(chǎng)產(chǎn)量是OY，XY是外部性導(dǎo)致資源配置不合理所造成社會(huì)福利的損失。

根據(jù)現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，制度是解決外部性問題的主要手段。如產(chǎn)權(quán)制度、稅收制度及其它各種經(jīng)濟(jì)、法律和管理制度，都是通過提供一系列規(guī)則界定人們的選擇空間，規(guī)范人們的行為，調(diào)節(jié)人們之間的相互關(guān)系，以減少交易費(fèi)用，使外部性內(nèi)在化，降低人人追求利益(收入或效用)最大化的無序行為給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的混亂與損失，增加社會(huì)福利。制度由國(guó)家規(guī)定的正式約束、社會(huì)認(rèn)可的非正式約束和制度的實(shí)施機(jī)制構(gòu)成，只有這三方面因素均能有效發(fā)生作用，制度的功能才能得以充分發(fā)揮。

對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取是誘發(fā)突發(fā)公共事件的主要人為因素，而且它是一種非理性經(jīng)濟(jì)行為，因此國(guó)家和社會(huì)各類組織都制定了一系列制度去規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為，限制經(jīng)濟(jì)利益破壞性榨取行為的發(fā)生，然而卻無法有效抑制突發(fā)性公共事件持續(xù)性、經(jīng)常性地發(fā)生。例如，據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局不完全統(tǒng)計(jì)，僅2006年10一11月我國(guó)就發(fā)生礦難22起，死亡322人，安監(jiān)局官員四處奔波卻無法阻止礦難頻頻發(fā)生。究竟是什么原因?qū)е轮贫燃s束失靈，使源于人為因素的突發(fā)公共事件屢禁不止、損失嚴(yán)重呢?

一方面，是我國(guó)制度供給不足。其一，有一部分成本溢出的經(jīng)濟(jì)行為尤其是消費(fèi)行為的成本溢出，國(guó)家并沒有規(guī)定相應(yīng)的正式制度或正式制度的規(guī)則有漏洞。其二，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立和完善，受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和改革探索中的一些不確定性因素影響，出現(xiàn)制度的盲區(qū)難以避免，使國(guó)家制定的正式制度缺失；加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的非正式約束的制度形式(價(jià)值觀、倫理道德觀念和規(guī)范、法制觀等意識(shí)形態(tài))產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，如金錢拜物教、個(gè)人利己主義的觀念死灰復(fù)燃，成為經(jīng)濟(jì)利益破壞性榨取的催化劑。其三，我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的制度體系尚在創(chuàng)建之中，致使在突發(fā)公共事件發(fā)生后，處置措施滯后不力，損失加劇。2003年的“非典”即是一個(gè)突出的案例。

另一方面，是我國(guó)現(xiàn)有制度的實(shí)施機(jī)制不夠健全。其一，實(shí)施機(jī)制發(fā)揮作用所必需的信息系統(tǒng)、物質(zhì)技術(shù)系統(tǒng)、組織指揮系統(tǒng)、保障系統(tǒng)等尚不健全，因而對(duì)突發(fā)公共事件的反應(yīng)和處置機(jī)制相對(duì)粘滯。其二，實(shí)施機(jī)制中的監(jiān)督和約束機(jī)制弱化。許多突發(fā)公共事件的發(fā)生和災(zāi)害的擴(kuò)散，并非是缺少相關(guān)制度規(guī)則的約束，而是因?yàn)橄嚓P(guān)制度的執(zhí)行缺少監(jiān)督和約束而使制度形同虛設(shè)，有法不依甚至執(zhí)法犯法。尤其要強(qiáng)調(diào)的，是一些經(jīng)濟(jì)主體(特別是生產(chǎn)者)為了加大成本溢出而追加私人邊際成本支出(如前文所舉不法礦主向政府官員行賄或礦難發(fā)生后給予遇難礦工的賠償?shù)睦?，筆者把這部分支出稱之為“負(fù)外部性投資”(即經(jīng)濟(jì)主體用于維持和增強(qiáng)負(fù)的外部性效應(yīng)的投人或成本)。一些制度執(zhí)行者(政府官員)的尋租行為則為這種“負(fù)外部性投資”提供了需求市場(chǎng)。這種“負(fù)外部性投資”供需關(guān)系的形成，既是我國(guó)制度實(shí)施中監(jiān)督和約束機(jī)制弱化的突出表現(xiàn)，又成為進(jìn)一步弱化制度實(shí)施的監(jiān)督約束機(jī)制的“腐蝕劑”。由于“負(fù)外部性投資”的資本邊際效率畸高，引致“負(fù)外部性投資”的內(nèi)在動(dòng)力極強(qiáng)，進(jìn)而形成了：負(fù)外部性投資一負(fù)外部性效應(yīng)增強(qiáng)一超額經(jīng)濟(jì)收益增加一經(jīng)濟(jì)利益破壞性榨取行為長(zhǎng)期存在一突發(fā)公共事件屢屢發(fā)生的狀況。其三，我國(guó)制度實(shí)施中違約成本過低。違約成本是決定和檢驗(yàn)制度實(shí)施機(jī)制效率的主要因素，只有當(dāng)違約成本高于違約收益(違約行為所溢出的成本)，經(jīng)濟(jì)主體將為其違約行為付出巨大代價(jià)，制度的約束功能才能真正發(fā)揮；反之，只要違約成本低于違約收益而有利可圖，違約行為就難以消除。制度實(shí)施機(jī)制通過違約成本制約著制度的有效程度，而我國(guó)制度實(shí)施中的違約成本相比于溢出的成本要低得多，違約行為的預(yù)期收益極高，這就導(dǎo)致制度約束失靈，使源于人為因素的突發(fā)公共事件接連發(fā)生。

綜上所述可得出結(jié)論：外部性的長(zhǎng)期存在是經(jīng)濟(jì)利益破壞性榨取行為存在的經(jīng)濟(jì)根源，也是突發(fā)公共事件屢屢發(fā)生的客觀基礎(chǔ)，而制度制定及其實(shí)施中存在缺陷，則是導(dǎo)致外部性長(zhǎng)期存在的重要原因。

三、預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的核心一政府及其行為

預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的主體是政府，因?yàn)橹挥姓艙碛薪鉀Q突發(fā)公共事件所需的權(quán)力和資源。那么，政府怎樣才能充分發(fā)揮其預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的主導(dǎo)作用，提高其預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的效率呢?

一方面，政府必須加強(qiáng)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，提高其權(quán)力應(yīng)用的效率。

首先，要進(jìn)一步建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的秩序體系。因?yàn)閷?duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取是誘發(fā)突發(fā)公共事件主要的人為因素，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序遭破壞則是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益破壞性榨取行為得以泛濫的基本條件。破壞市場(chǎng)規(guī)則攫取不合法或不合理的額外收益、惡性競(jìng)爭(zhēng)、侵犯勞動(dòng)者的合法權(quán)益等破壞性經(jīng)濟(jì)利益榨取行為不僅破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序和資源的有效配置，而且成為了許多突發(fā)公共事件發(fā)生的禍根。所以，政府若能為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)良好的秩序，不但能有力地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和資源配置的效率，而且還能扼制或減少對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的破壞性榨取，進(jìn)而從源頭上有效地減少突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，政府必須強(qiáng)化制度實(shí)施機(jī)制，嚴(yán)厲懲處各種違規(guī)行為，大幅度提高違約成本。如前所述，外部性的存在(成本的溢出)是突發(fā)公共事件長(zhǎng)期難以抑制的客觀基礎(chǔ)，違約成本過低是制度約束失靈的重要原因?；诋?dāng)前我國(guó)突發(fā)公共事件屢發(fā)難禁的現(xiàn)狀，政府應(yīng)依法對(duì)各種違規(guī)行為用重典、下猛藥，經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段三管齊下，大幅度提高違約者的違約成本，使其為違規(guī)行為付出沉重代價(jià)。同時(shí)，政府還必須建立公務(wù)員的問責(zé)制度，對(duì)玩忽職守的公務(wù)員追究行政乃至刑事責(zé)任。這樣，才能使行為主體在自身利益驅(qū)動(dòng)下去約束其行為，使生產(chǎn)者守法經(jīng)營(yíng)，政府官員依法執(zhí)法，這不僅短期內(nèi)見效快，而且從長(zhǎng)期來看，對(duì)我國(guó)法制環(huán)境建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制化都有重要意義。

第三，政府應(yīng)加快對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的制度體系建設(shè)的步伐。國(guó)務(wù)院2005年1月制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各部委和許多地方政府也紛紛出臺(tái)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，表明我國(guó)處置突發(fā)公共事件的制度框架已初步構(gòu)成。但是，這個(gè)制度體系尚不完善。當(dāng)務(wù)之急，一是要對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件進(jìn)行國(guó)家立法，為預(yù)防和處置突發(fā)公共事件提供基礎(chǔ)性的法律保障；二是要對(duì)各類應(yīng)急預(yù)案制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，保證應(yīng)急預(yù)案的可操作性；三是要建立全國(guó)性統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急系統(tǒng)，改變目前中央政府、地方政府、不同部委、行業(yè)的應(yīng)急系統(tǒng)各自為政的離散狀況，為減少體制摩擦、整合應(yīng)急資源、提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的綜合能力提供組織保證。四是以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立以人為本、預(yù)防為主的預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)的公共安全教育，利用政府控制的媒體、教育機(jī)構(gòu)，進(jìn)行預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的危機(jī)意識(shí)和科普知識(shí)的宣傳，為預(yù)防和處置突發(fā)公共事件奠定思想基礎(chǔ)；五是通過新建、擴(kuò)建相關(guān)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍、在高校中開設(shè)相關(guān)專業(yè)和課程培養(yǎng)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的高等人才，加強(qiáng)對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)。六是加大對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的財(cái)力物力投入，包括增加專項(xiàng)財(cái)政撥款、增加必要的物資、技術(shù)儲(chǔ)備等，保障預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的財(cái)物所需；七是通過對(duì)我國(guó)突發(fā)公共事件發(fā)生的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)的宏觀研究及對(duì)我國(guó)突發(fā)公共事件預(yù)防處置體系薄弱環(huán)節(jié)的分析，有針對(duì)性地重點(diǎn)強(qiáng)化該系統(tǒng)中的若干個(gè)子系統(tǒng)，尤其是集早期監(jiān)測(cè)、快速預(yù)警、高效處置于一體的國(guó)家公共安全應(yīng)急技術(shù)平臺(tái)及信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)的建設(shè)。

另一方面，政府應(yīng)充分利用其公共產(chǎn)品供給者的地位，使公共產(chǎn)品在預(yù)防和處置突發(fā)公共事件中發(fā)揮更大的作用。

公共產(chǎn)品是指由政府提供的、在消費(fèi)和使用上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品或勞務(wù)，如國(guó)防(軍隊(duì))、秩序與公正(法律制度及司法和警察)、道路、交通、廣播電視、氣象預(yù)報(bào)、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生及傳染病預(yù)防等。非排他性意味著任何公民都有權(quán)無償消費(fèi)公共產(chǎn)品，非競(jìng)爭(zhēng)性表明無論增加多少消費(fèi)者均不會(huì)減少其他人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)。公共產(chǎn)品的這些特性使它天然地成為預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。其一，政府是公共產(chǎn)品的供給主體，又是預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的主體。雙重主體的身份使政府可以有效地統(tǒng)一整合、綜合利用公共產(chǎn)品資源，去預(yù)防和處置突發(fā)公共事件，這樣既能強(qiáng)化政府對(duì)突發(fā)公共事件的處置應(yīng)變能力，又能提高公共產(chǎn)品資源用于預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的配置效率。其二，公共產(chǎn)品的非排他性與政府保護(hù)公民生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的責(zé)任和義務(wù)是相統(tǒng)一的。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生嚴(yán)重威脅到公民的生命和財(cái)產(chǎn)時(shí)，公共產(chǎn)品的非排他性保障了公民有權(quán)利無償消費(fèi)和使用公共產(chǎn)品來度過突發(fā)公共事件造成的困境。其三，公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性既適應(yīng)了突發(fā)公共事件對(duì)社會(huì)群體影響廣泛性的特點(diǎn)(能為數(shù)量眾多的突發(fā)公共事件可能及現(xiàn)實(shí)的受損者同時(shí)提供公共產(chǎn)品消費(fèi))，又能有效降低預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本(能以同量的資源和成本支出，使處于數(shù)量增長(zhǎng)之中的突發(fā)公共事件可能及現(xiàn)實(shí)的受損者均得到公共產(chǎn)品消費(fèi)而不需減少其他人的消費(fèi))。

為了使公共產(chǎn)品在預(yù)防和處置突發(fā)公共事件中發(fā)揮更大的作用，政府一是應(yīng)當(dāng)提高公共產(chǎn)品服務(wù)的時(shí)效性。這主要包括對(duì)突發(fā)公共事件相關(guān)信息發(fā)布的時(shí)效性(如及時(shí)發(fā)布?xì)庀?、地震等自然?zāi)害和疫情等的預(yù)報(bào)信息)，這能使有關(guān)部門和人員及時(shí)采取預(yù)防措施，大大減少可能發(fā)生的損失；對(duì)已發(fā)生‘的突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的時(shí)效性(如一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，政府能按應(yīng)急預(yù)案果斷快速采取緊急措施)，在第一時(shí)間內(nèi)對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行有效控制，這也能使災(zāi)難造成的損失降到最低。二是應(yīng)當(dāng)提高公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃性。這包括：政府在制定公共產(chǎn)品的供給計(jì)劃時(shí)的針對(duì)性，即應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，針對(duì)那些對(duì)我國(guó)危害最大的突發(fā)公共事件類型，增加預(yù)防和處置此類突發(fā)公共事件所需的公共產(chǎn)品供給；政府各職能部門公共產(chǎn)品供給的規(guī)范性，即明確劃分各職能部門對(duì)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)，確保其供給數(shù)量和質(zhì)量。三是應(yīng)當(dāng)提高公共產(chǎn)品供給的效益性，如通過公共產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)化、規(guī)模化、公共產(chǎn)品配置的優(yōu)化整合、加強(qiáng)對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的社會(huì)監(jiān)督和現(xiàn)代技術(shù)尤其是IT技術(shù)的普遍應(yīng)用等措施，減少政府供給中容易出現(xiàn)的官僚主義、濫用公共資源、效率低下等弊端。此外，政府也應(yīng)增加那些在消費(fèi)和使用上具有非排他性但有競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品(如社會(huì)醫(yī)療保障、國(guó)民義務(wù)教育等)的供給，因?yàn)檫@些準(zhǔn)公共產(chǎn)品不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要條件，而且對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件同樣具有重大的意義和作用。

四、突發(fā)公共事件的法定預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)及預(yù)防成本的最小化

政府作為預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的主體，必須堅(jiān)持預(yù)防為主的原則。這又涉及到兩個(gè)問題：從法律角度來看政府在預(yù)防突發(fā)公共事件中應(yīng)負(fù)多大的責(zé)任?從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看如何才能使預(yù)防成本最小化?

保護(hù)公民的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，預(yù)防突發(fā)公共事件則是政府履行該職責(zé)的措施之一。依據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)侵權(quán)行為理論中“漢德法則”的原則，如果政府采取預(yù)防突發(fā)公共事件的措施的成本小于突發(fā)事件發(fā)生可能事先預(yù)期的損失，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任?！皾h德法則”用公式B≥L×P作為判斷一個(gè)行為主體有否過失、是否需要承擔(dān)責(zé)任的尺度，式中的B為投入的預(yù)防金額，L為事故發(fā)生的損失金額，P為事故發(fā)生的幾率。事實(shí)上，相比于突發(fā)公共事件可能事先預(yù)期的損失，其預(yù)防成本顯然要小得多。所以，政府對(duì)預(yù)防突發(fā)公共事件負(fù)有義不容辭的責(zé)任，并為此而支付預(yù)防突發(fā)公共事件的成本。若是政府在預(yù)防突發(fā)公共事件中有過失未盡到應(yīng)盡的職責(zé)，從法學(xué)角度而言也屬對(duì)公民的一種侵權(quán)行為，政府應(yīng)按“疏忽原則”承擔(dān)一定的責(zé)任。

那么，如何才能以合理的成本支出實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期的公共安全目標(biāo)，或者說如何才能確定最佳的法定預(yù)防突發(fā)公共事件的標(biāo)準(zhǔn)呢?美國(guó)著名的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡拉布雷西提出的有關(guān)侵權(quán)行為法的規(guī)范性效率目標(biāo)理論可供參考。他指出，認(rèn)為社會(huì)應(yīng)該不計(jì)成本防止事故是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，社會(huì)也不可能將事故減少到零。侵權(quán)責(zé)任原則的構(gòu)成應(yīng)使預(yù)防成本、事故損失和行政費(fèi)用脾到最低，即使侵權(quán)的社會(huì)成本最小化。據(jù)此，他提出了侵權(quán)行為社會(huì)成本和最佳法定預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)的方程式。

盡管突發(fā)公共事件不能等同于侵權(quán)行為，它的發(fā)生也不能完全歸咎于政府在預(yù)防突發(fā)公共事件中存在過失，但就如何使預(yù)防突發(fā)公共事件成本最小化而言，我們?nèi)钥山梃b卡拉布雷西的理論，進(jìn)行預(yù)防突發(fā)公共事件成本最小化的分析。

利用上述方程，可解出最佳的預(yù)防突發(fā)公共事件的法定標(biāo)準(zhǔn)(X^*)。

以上分析是把預(yù)防突發(fā)公共事件視為一種單純的經(jīng)濟(jì)行為，根據(jù)邊際成本等于邊際收益時(shí)收益最大化的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防突發(fā)公共事件收益最大化目標(biāo)。然而，由于預(yù)防突發(fā)公共事件的收益中，所包括的其可能挽救的人的生命、減少的精神創(chuàng)傷和社會(huì)心理危機(jī)等是很難用價(jià)值范疇來量化的收益，預(yù)防突發(fā)公共事件的實(shí)際綜合收益將產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，所以，國(guó)家必須始終不渝地堅(jiān)持以人為本、預(yù)防為主的指導(dǎo)方針。