歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度淺析

　　[內(nèi)容提要] 歐盟在預(yù)防原則與消費(fèi)者權(quán)益至上原則指導(dǎo)下，建立轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，并通過(guò)不斷擴(kuò)大標(biāo)識(shí)適用范圍、降低風(fēng)險(xiǎn)限值、明確標(biāo)識(shí)內(nèi)容以及創(chuàng)立可追蹤性監(jiān)控機(jī)制，使之日臻嚴(yán)格，成為目前世界上最為嚴(yán)格的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度。
　　[關(guān)鍵詞] 歐盟 轉(zhuǎn)基因食品 強(qiáng)制標(biāo)識(shí)
　　中圖分類號(hào)：I207·2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-1369(2007)6-0080-04
　　
　　轉(zhuǎn)基因食品是指含有轉(zhuǎn)基因生物或者由轉(zhuǎn)基因生物組成及生產(chǎn)的食品。目前，轉(zhuǎn)基因食品已實(shí)現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)化生產(chǎn)，2006年全球種植轉(zhuǎn)基因食品作物的國(guó)家達(dá)到18個(gè)，種植面積8840萬(wàn)公頃，市場(chǎng)價(jià)值高達(dá)52.8億美元。由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)打破了生物進(jìn)化的時(shí)空界限，人為地改變了生物經(jīng)過(guò)數(shù)億年進(jìn)化而成的穩(wěn)定基因型，所以轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境是否安全，從其產(chǎn)生伊始即爭(zhēng)議不斷?；诖?，世界各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取的管制理念不一、方法各異，逐漸形成了以美國(guó)、加拿大等國(guó)為一方和以歐盟、澳大利亞等國(guó)為另一方的兩大陣營(yíng)。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度屬于轉(zhuǎn)基因食品法律管制的主要環(huán)節(jié)，由于其既涉及消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)，又涉及國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高低，所以日漸成為兩大陣營(yíng)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。概括而言，美國(guó)一方采取自愿標(biāo)識(shí)制度，而歐盟一方則采取強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，兩方針鋒相對(duì)，互不相讓，引發(fā)了轉(zhuǎn)基因食品國(guó)際貿(mào)易的諸多爭(zhēng)端。
　　本文嘗試從法律視角對(duì)歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度進(jìn)行深入剖析，期能對(duì)我國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的完善有所助益。
　　
　　歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的指導(dǎo)原則
　　
　　歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度法律管制體現(xiàn)兩個(gè)原則，一個(gè)是預(yù)防原則，一個(gè)是保護(hù)消費(fèi)者原則。預(yù)防原則起源于德國(guó)環(huán)境法，其核心理念是：由于人類健康和生態(tài)環(huán)境方面的損害，通常具有不可逆轉(zhuǎn)性，所以對(duì)可能造成損害的目標(biāo)必須謹(jǐn)慎對(duì)待；科學(xué)本身也具有局限性和不確定性，所以科學(xué)證據(jù)不能作為決策中的唯一衡量準(zhǔn)則；政府在科學(xué)證據(jù)不足的情形下，仍應(yīng)有所作為來(lái)防止損害發(fā)生，絕不能等到最壞結(jié)果發(fā)生后才采取行動(dòng)。
　　歐盟之所以對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取預(yù)防原則加以管制，一方面是出于對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性的疑慮，另一方面則是基于歐盟條約中的特別要求。歐盟條約第95條第3款規(guī)定，歐盟執(zhí)委會(huì)在提出一項(xiàng)有關(guān)健康、安全、環(huán)境以及消費(fèi)者保護(hù)的提案時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取較高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟于2000年2月公布的《預(yù)防原則政策說(shuō)明書》中，明確提出“對(duì)于當(dāng)前科學(xué)證據(jù)不能充分、確定證明無(wú)害的目標(biāo)，只要經(jīng)初步科學(xué)評(píng)估顯示可能對(duì)環(huán)境、人類、動(dòng)植物健康有潛在風(fēng)險(xiǎn)，便可適用預(yù)防原則”[1]。歐盟基于預(yù)防原則，以轉(zhuǎn)基因食品是否進(jìn)入市場(chǎng)流通為界線，專門確立了審批制度和標(biāo)識(shí)制度；前者負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入市場(chǎng)前的安全性把關(guān)，后者負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入市場(chǎng)后的信息披露和追蹤性管理。
　　一般而言，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，涉及到生產(chǎn)者和消費(fèi)者兩方面的利益。對(duì)生產(chǎn)者而言，進(jìn)行標(biāo)識(shí)本身需要增加成本，更重要的是考慮到消費(fèi)者可能的謹(jǐn)慎態(tài)度，還有遭受巨額經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，因此生產(chǎn)者對(duì)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度歷來(lái)持反對(duì)態(tài)度；對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，倘若可以對(duì)轉(zhuǎn)基因食品不予標(biāo)識(shí)，他們根本無(wú)法從物理外觀上將轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品識(shí)別開來(lái)，知情權(quán)將受到嚴(yán)重侵害，選擇權(quán)更無(wú)從談起?？梢?，轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，具有重大意義。面對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的利益沖突，歐盟認(rèn)為消費(fèi)者權(quán)益更應(yīng)獲得保護(hù)。因?yàn)?，知情?quán)是當(dāng)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性人權(quán)，公民只有充分地享有知情權(quán)，才能行使選擇權(quán)來(lái)合理地安排自己的生活，最大限度地保護(hù)自己的權(quán)益。[2]
　　
　　歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的歷史沿革
　　
　　若想對(duì)歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度有一個(gè)全面而深刻的認(rèn)識(shí)，就必須考察其相關(guān)立法的歷史沿革，也只有通過(guò)對(duì)立法歷史的考察，才能夠發(fā)現(xiàn)歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的發(fā)展規(guī)律。
　　歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的立法發(fā)端于1990年4月歐盟議會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物有意環(huán)境釋放的指令》(指令90/220/EEC)，該指令主要規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物有意環(huán)境釋放和投放市場(chǎng)的行為，但其適用對(duì)象包括轉(zhuǎn)基因食品，并提出對(duì)轉(zhuǎn)基因食品必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)的要求，至于如何進(jìn)行標(biāo)識(shí)，則沒(méi)有具體規(guī)定。需要特別指出兩點(diǎn)，一是該指令確定歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品將實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，而非自愿標(biāo)識(shí)制度；二是指令前言中明確指出“本指令起草時(shí)考慮了預(yù)防原則，指令的執(zhí)行也必須考慮預(yù)防原則”；這些規(guī)定為歐盟此后的相關(guān)立法定下了基調(diào)。
　　伴隨著轉(zhuǎn)基因食品在歐盟不斷上市，指令90/220/EEC的相關(guān)規(guī)定暴露出操作性差的缺陷，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，歐盟在1997年1月出臺(tái)了《新穎食品和新穎食品成分管理?xiàng)l例》(條例258/97/EC)。從該條例對(duì)新穎食品及其成分的定義不難看出，其規(guī)范對(duì)象主要是轉(zhuǎn)基因食品，規(guī)定對(duì)成分構(gòu)成、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值和用途方面與傳統(tǒng)食品不具有“實(shí)質(zhì)性相似”的轉(zhuǎn)基因食品和食品成份本身必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)，標(biāo)識(shí)須包含轉(zhuǎn)基因技術(shù)改變了傳統(tǒng)食品的哪些特征、新特征對(duì)人類健康可能產(chǎn)生的影響、新特征與宗教倫理觀念可能發(fā)生的沖突等信息。該條例雖然對(duì)指令90/220/EEC中的標(biāo)識(shí)規(guī)定予以細(xì)化，增強(qiáng)了可操作性，但也存在兩個(gè)明顯不足：其一，對(duì)標(biāo)識(shí)內(nèi)容和方式的要求比較籠統(tǒng)，不夠具體；其二，規(guī)定標(biāo)識(shí)對(duì)象范圍較窄，僅要求對(duì)與傳統(tǒng)食品不具有實(shí)質(zhì)性相似的轉(zhuǎn)基因食品和食品成份本身進(jìn)行標(biāo)識(shí)，與傳統(tǒng)食品實(shí)質(zhì)性相似的轉(zhuǎn)基因食品、含有轉(zhuǎn)基因物質(zhì)的添加劑及其加工品以及由于意外情況而含有轉(zhuǎn)基因物質(zhì)的食品均被排除在外。
　　為修正條例258/97/EC規(guī)定的標(biāo)識(shí)內(nèi)容和方式不具體的缺陷，歐盟于1997年9月和1998年5月先后制定了關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的條例1813/97/EC和條例1139/98/EC。其中，條例1139/98/EC還首次提出了轉(zhuǎn)基因食品的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即只要食品中含有外源性DNA或者外源性DNA產(chǎn)生的蛋白質(zhì)，就認(rèn)定為轉(zhuǎn)基因食品，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)成為此后歐盟判別轉(zhuǎn)基因食品的尺度。為完善條例258/97/EC標(biāo)識(shí)對(duì)象范圍較窄的不足，歐盟于2000年1月出臺(tái)了《關(guān)于修正轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)(1139/98/EC)的條例》(條例49/2000/EC)和《關(guān)于轉(zhuǎn)基因添加劑和調(diào)味料強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的條例》(條例50/2000/EC)。條例49/2000/EC規(guī)定，無(wú)論是出于何種原因，只要食品中含有的轉(zhuǎn)基因物質(zhì)占總量1%以上，就必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)。如果食品生產(chǎn)者能夠證明，其生產(chǎn)的食品中之所以含有轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，是由非人為因素造成；在食品加工過(guò)程中已采取適當(dāng)措施，盡量避免接觸轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品；且最終產(chǎn)品轉(zhuǎn)基因物質(zhì)含量低于1%，才可得豁免。條例50/2000/EC則規(guī)定，含有轉(zhuǎn)基因成分或者由轉(zhuǎn)基因材料所生產(chǎn)的食品添加劑和調(diào)味料，也必須進(jìn)行標(biāo)識(shí)。值得一提的是，條例49/2000/EC創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)限值制度，該制度具有很強(qiáng)的管理功能。鑒于上述條例對(duì)指令90/220/EEC的修正主要集中在食品或飼料方面，為能對(duì)該指令進(jìn)行包括環(huán)境釋放在內(nèi)的全面完善，歐盟于2001年3月出臺(tái)了《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物有意環(huán)境釋放以及廢止指令90/220/EEC的指令》(指令2001/18/EC)，指令2001/18/EC加強(qiáng)了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的要求，并增加了可追蹤性要求。指令2001/18/EC第4條第6款規(guī)定成員國(guó)應(yīng)采取措施，并按照附件4中的要求，使轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)銷售的每一環(huán)節(jié)都可滿足可追蹤要求；第21條規(guī)定成員方應(yīng)保證轉(zhuǎn)基因食品在市場(chǎng)銷售的每一環(huán)節(jié)均要符合有關(guān)的標(biāo)識(shí)要求。
　　
　　至此，歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的基本框架已經(jīng)形成。但是，歐盟許多消費(fèi)者、環(huán)保組織和成員國(guó)對(duì)此框架并不滿意，特別是對(duì)與傳統(tǒng)食品實(shí)質(zhì)性相似的轉(zhuǎn)基因食品的豁免，更是無(wú)法容忍，紛紛要求歐盟加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管制。于是，歐盟在2003年統(tǒng)合條例1813/97/EC、條例1139/98/EC、條例49/2000/EC和條例50/2000/EC四項(xiàng)管理規(guī)則，并將條例258/97/EC有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)部分移入，整合成《轉(zhuǎn)基因食品和飼料管理?xiàng)l例》(條例1829/2003/EC)；同時(shí)，為加強(qiáng)監(jiān)控轉(zhuǎn)基因食品對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類健康的影響，并具有必要時(shí)撤回已上市問(wèn)題轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的能力，制定了《轉(zhuǎn)基因生物、飼料、食品追蹤與標(biāo)識(shí)管理?xiàng)l例》(條例1830/2003/EC)。歐盟這兩項(xiàng)條例于2004年實(shí)施后，上述被整合的四項(xiàng)條例即失去效力；這兩項(xiàng)條例與條例258/97/EC的法律關(guān)系是，涉及轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的問(wèn)題時(shí)，前者可得優(yōu)先適用?？梢姡瑲W盟現(xiàn)行的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度主要由條例1829/2003/EC和條例1830/2003/EC構(gòu)成。
　　
　　歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度剖析
　　
　　(1)標(biāo)識(shí)適用對(duì)象。從歐盟轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的發(fā)展歷史看，標(biāo)識(shí)適用對(duì)象的范圍呈不斷擴(kuò)張之勢(shì)，現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度更是實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性突破；現(xiàn)行制度通過(guò)廢棄實(shí)質(zhì)性相似規(guī)則、降低和細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)限值等變革，使標(biāo)識(shí)對(duì)象范圍實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張。
　　需要特別指出的是，就轉(zhuǎn)基因食品安全性評(píng)估而言，歐盟此前實(shí)行實(shí)質(zhì)性相似規(guī)則，與美國(guó)陣營(yíng)實(shí)行的“實(shí)質(zhì)等同原則”頗有幾分相通之處，這也是歐美轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度僅有的一點(diǎn)交集。所謂實(shí)質(zhì)等同原則，其實(shí)是一種食品安全評(píng)估策略，它隱含著轉(zhuǎn)基因食品并無(wú)安全隱患的前提假設(shè)，將轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品在遺傳表現(xiàn)特性、組織成分等方面進(jìn)行比較，倘若兩者之間沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差異，則認(rèn)為不需要對(duì)其進(jìn)行特別管制。而歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度廢棄了實(shí)質(zhì)性相似規(guī)則，這無(wú)疑會(huì)加劇歐美之間本已存在的轉(zhuǎn)基因食品貿(mào)易摩擦。
　　轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)限值是為緩解人類認(rèn)知上的局限，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)管制格式化的一種方式。人類無(wú)法掌控轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)，只能依據(jù)當(dāng)前科學(xué)知識(shí)，設(shè)定一個(gè)限值，推定高于此限值是危險(xiǎn)的，而低于此限值是安全的，因此風(fēng)險(xiǎn)限制的設(shè)定，具有強(qiáng)烈的管制色彩，與事實(shí)上安全與否并無(wú)對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)。而且，轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)限值的確定除了依據(jù)科技知識(shí)外，往往還會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，所以限值本身不僅包含科技理性還包含了經(jīng)濟(jì)理性和政策理性，集中反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)的忍受度。因此，歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度中設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)限值由1%降低到0.9%，特殊情形下降低到0.5%，對(duì)有機(jī)食品甚至提出降到目前科技能檢測(cè)到的極限值0.1%，并非是基于對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性的判斷結(jié)論，而僅是表明歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的嚴(yán)格管制態(tài)度而已。
　　(2)標(biāo)識(shí)內(nèi)容及方式。歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度對(duì)標(biāo)識(shí)內(nèi)容進(jìn)行了更具操作性、更為明確的規(guī)定。現(xiàn)行制度規(guī)定：標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)書寫清楚且易于辨認(rèn)；標(biāo)識(shí)位置應(yīng)當(dāng)標(biāo)在“食品成分”欄內(nèi)，若沒(méi)有“食品成分”欄，則必須在商標(biāo)上清晰標(biāo)出；標(biāo)識(shí)也可以用腳注方式標(biāo)出，但腳注的文字大小必須同正文相同；對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行包裝直接出售的轉(zhuǎn)基因食品，應(yīng)當(dāng)制作不小于10平方厘米的標(biāo)識(shí)牌，置于該商品上或者緊鄰商品放置；標(biāo)識(shí)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)表述為“轉(zhuǎn)基因”或者“轉(zhuǎn)基因(生物名稱)生產(chǎn)”或者“含有轉(zhuǎn)基因(生物名稱)”或者“含有轉(zhuǎn)基因(生物名稱)生產(chǎn)(成分名稱)”字樣；等等。
　　(3)轉(zhuǎn)基因食品可追蹤性與標(biāo)識(shí)。為加強(qiáng)監(jiān)控轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境的影響，使得在必要時(shí)有能力撤回已上市問(wèn)題轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度創(chuàng)設(shè)了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品“可追蹤性”監(jiān)控機(jī)制。它可以說(shuō)是轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的延伸，具體規(guī)定是：“從轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入市場(chǎng)開始，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)確保將食品包含轉(zhuǎn)基因生物或者由轉(zhuǎn)基因生物制成、食品的國(guó)際統(tǒng)一編號(hào)以及該食品購(gòu)買人情況等信息，以書面形式交與購(gòu)買人，以后以此類推，保證信息資料伴隨食品流通，且該信息資料必須保存5年；但是，標(biāo)識(shí)適用對(duì)象以外或者基于風(fēng)險(xiǎn)限值得以豁免但仍含有轉(zhuǎn)基因物質(zhì)的食品，不在追蹤監(jiān)控之列”[3]。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)與追蹤制度相互配合，不僅有助于政府及時(shí)有效地處理轉(zhuǎn)基因食品的意外侵害事件，更有助于對(duì)轉(zhuǎn)基因食品侵權(quán)責(zé)任的厘清。
　　
　　注釋：
　　[1]European Commission.Communication from the commission on the precautionary principle.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0001en01.pdf，2007-01-18
　　[2]馮曉青.商標(biāo)權(quán)的限制研究.學(xué)海，2006(4)
　　[3]Regulation (EC) No 1830/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 concerning the traceability and labelling of genetically modified organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms and amending Directive 2001/18/EC.Article 4
　　(責(zé)任編輯：胡傳勝)