美國的教育行政實踐及其教育產(chǎn)品屬性

　　[內(nèi)容提要] 美國是世界上教育資源最為發(fā)達的國家之一，并建立了聯(lián)邦、州、學區(qū)三級教育行政機構(gòu)。其中，州為權(quán)力核心，學區(qū)為執(zhí)行主體，聯(lián)邦進行平衡和監(jiān)督。這樣的制度安排充分體現(xiàn)了美國三權(quán)分立、民間自治、縱向分權(quán)的政治理念，也反映了該國對于教育的功能、屬性的基本認識。通過對這些制度表象的分析，挖掘其中對于教育產(chǎn)品屬性的本質(zhì)認識，對于其他關(guān)注教育行政體制改革的國家和地區(qū)而言是有著十分重要的現(xiàn)實意義。
　　[關(guān)鍵詞] 美國教育 行政制度 公共產(chǎn)品 制度改革
　　中圖分類號：G5712·2 文獻標識碼：A文章編號：1007-1369(2007)6-0110-05
　　
　　教育是一種公共產(chǎn)品這已經(jīng)是一個不爭的事實，然而公共產(chǎn)品不一定需要政府來獨家壟斷提供，也正成為人們不斷達成的一個共識。國家肩負著公共產(chǎn)品的供給責任，而它又不必甚至不能完全供給，這個問題的平衡就涉及到一種新的制度安排。行政制度就是體現(xiàn)這一制度安排的一種具體形式，核心是把握好政府與社會、政府與市場的界限，把握好公共產(chǎn)品責任人與公共產(chǎn)品實際提供者之間的“度”。
　　美國是當今世界經(jīng)濟最發(fā)達的國家。其強大的經(jīng)濟實力和多元的文化生態(tài)，也使其教育資源總量和水平世界一流。在這令人稱羨的景象背后，究竟是什么支撐著這一蓬勃繁榮、后勁十足的教育機器，著實為身處發(fā)展中國家關(guān)心教育事業(yè)發(fā)展的人們所關(guān)注。
　　
　　美國的教育行政制度及其實踐
　　
　　美國也許是世界上學校歷史比國家歷史更長的唯一國家。眾所周知，美國是由歐洲移民主要是由英國移民所建立起來的國家，移民在北美開荒拓土的初期，因地廣人稀及交通不便，村落散居，各村鎮(zhèn)仍各自在區(qū)內(nèi)興辦學校以教育子女，并借鎮(zhèn)民會議(town meeting)來處理教育的管理事宜。及至十八世紀中葉美國尚未獨立之前，北美新英格蘭(New England)地區(qū)形成一種所謂的學區(qū)教育行政制度，舉凡關(guān)于校董的推舉、捐稅的征收和教師的甄選，均由各該學區(qū)自行作主，充分表現(xiàn)教育的一種地方性質(zhì)。
　　美國于1789年制定聯(lián)邦憲法，在憲法中并未論及教育行政權(quán)力的分配，故教育仍沿舊制由地方自行辦理。1791年憲法修正案第十條中又規(guī)定，本憲法所未授予聯(lián)邦或未禁止各州行使的權(quán)力，皆保留給各州或其人民，至此教育行政權(quán)才正式成為州的保留權(quán)。但各州日后仍極少自行運用此種權(quán)力，而是沿襲傳統(tǒng)，將辦理中小學教育的權(quán)力委授給各地方行使，民間式教育行政制度仍舊維持著。美國教育部建立于1867年，當時由安德魯·約翰遜總統(tǒng)簽署法令成立美國歷史上第一個國家主管教育的行政部門。但很多人一直擔心它會過多地干預地方教育事務(wù)和倡導廢除種族隔離政策而對它持有懷疑，1868年將教育部降級為教育事務(wù)辦公室。后來它又曾分別隸屬于內(nèi)政部、健康教育和公共福利部等。20世紀50年代以來，盡管教育的地位和作用一再受到社會的關(guān)注，但是否需要一個獨立的聯(lián)邦教育行政主管部門的爭論一直沒有停止，直到1979年10月，美國國會才通過議案，成立了今天看到的美國聯(lián)邦教育部。這樣，美國教育行政形成了聯(lián)邦、州、地方學區(qū)三級的組織格局。
　　1.美國聯(lián)邦教育行政組織及其權(quán)限
　　美國聯(lián)邦教育部的主要職能有：①分配和管理聯(lián)邦補助的教育經(jīng)費，以推動全國教育的發(fā)展。包括資助適齡青少年進入各級各類學校，促進教育的均等；資助職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，幫助青年的成年人就業(yè)；資助某些重要學科的發(fā)展和高等學校的科學研究，以適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。②搜集全國教育數(shù)據(jù)，提供信息服務(wù)。③開展教育研究，促進教育革新。但從實際運作上觀察，多年來聯(lián)邦教育部執(zhí)行的聯(lián)邦教育經(jīng)費，只占全美年教育經(jīng)費的7.8%。由此，我們可以看出聯(lián)邦教育經(jīng)費總量和分配對州教育活動的支持和影響是極其有限的。
　　美國國會在教育行政方面的主要權(quán)限有：①聯(lián)邦教育法律的立法權(quán)。②聯(lián)邦教育經(jīng)費的籌款權(quán)。③聯(lián)邦教育經(jīng)費預算的決議權(quán)。④聯(lián)邦最高教育行政官員任命的同意權(quán)。在向國會提出和國會辯論教育議案的過程中，政府機構(gòu)、輿論界以及代表不同利益群體的院外集團有著重要的影響。美國全國教師聯(lián)合會、美國大學教授協(xié)會、美國大學聯(lián)合會、美國州立大學與學院協(xié)會、美國初級學院與社區(qū)學院聯(lián)合會等上百個教育利益群體以及各州的教育廳等在華盛頓均設(shè)有辦事處。它們積極向國會議員游說，常常能夠影響教育方案的提出、修訂或通過。
　　聯(lián)邦法院根據(jù)美國憲法的規(guī)定，擁有國家的司法權(quán)，有權(quán)審查聯(lián)邦法律、聯(lián)邦的行政命令、州憲法、州法律以及州的行政命令是否與聯(lián)邦憲法相抵觸。因此聯(lián)邦法院對各級教育行政組織也有著直接的強有力的影響。
　　總統(tǒng)對聯(lián)邦教育行政具有重大影響，其主要職權(quán)有：①公布教育法案。依規(guī)定國會通過的教育法案須送經(jīng)總統(tǒng)頒布生效。②任免聯(lián)邦教育行政官員。經(jīng)參議會同意，總統(tǒng)有權(quán)任命聯(lián)邦教育行政高級官員；聯(lián)邦教育行政較低級的官員則由總統(tǒng)自行任命。③領(lǐng)導和監(jiān)督聯(lián)邦教育行政機構(gòu)。美國聯(lián)邦教育行政機構(gòu)直接對總統(tǒng)負責，而非向國會負責。
　　2.美國地方州行政組織及其功能
　　美國聯(lián)邦憲法的規(guī)定，教育的管轄權(quán)在州一級。因此，州議會有權(quán)制定本州的教育法案，確定本州教育的基本目標和基本政策。
　　各州對教育的權(quán)限不盡一致，但一般包括如下幾項：①指導或認可學區(qū)的建立、改變或廢除；②改變學區(qū)教育董事會的結(jié)構(gòu)和權(quán)力；③更換在職的教育董事會成員或取消其任職；④建立公立中小學的校歷及應(yīng)授或禁授的課程；⑤決定提高學校收支的來源和方法；⑥規(guī)定教師的資格及任期；⑦規(guī)定各類公立學校的修業(yè)年限和學生入學的最低標準；⑧頒發(fā)新建高等學校的特許狀，撤銷不符合州法律條例的公立學校的辦學特許證書等。
　　美國各州的教育行政機構(gòu)由負有決策職能的州教育董事會和負有執(zhí)行職能的州教育廳組成。
　　州教育董事會是負責本州初等和中等教育的行政管理機構(gòu)。一般另設(shè)高等教育董事會負責高等學校的管理與協(xié)調(diào)。在多數(shù)州，教育董事會也兼管職業(yè)教育，一些州設(shè)有專門的職業(yè)教育董事會。董事產(chǎn)生的方式依各州而別。大體有四種：①直接由全州人民選舉；②由州長任命；③由州政府官員兼任；④由地方教育董事會選舉。其職權(quán)是根據(jù)州議會之立法，決定州的基本教育政策。其范圍大致包括：①任用州教育廳之相關(guān)人員；②制定各級學校的建校標準；③根據(jù)州法，制訂州內(nèi)各種教育人員之資格與證書獲得的程序；④評鑒州內(nèi)所屬學校；⑤制訂資源分配(如聯(lián)邦補助與州之教育經(jīng)費)的公式與原則；⑥初步審核教育廳所提之預算，再轉(zhuǎn)送州議會定奪。
　　州教育廳是州教育董事會的執(zhí)行機構(gòu)。廳長或由州長指定，或由選民選舉，或由州教育委員會聘任，任期4年，但不能從屬任何黨派。各州教育廳的職權(quán)也不盡相同，一般主要包括下述各項：①執(zhí)行州教育董事會的決定和教育法令，擬定本州的教育目標和實施方案；②向州教育董事會、州議會、州長和州其他部門提供教育方面的咨詢和建議；③編制州的教育預算草案并執(zhí)行州的的教育預算；④管理和分配聯(lián)邦對州的的教育補助款，落實州政府對地方教育的各項補助金；⑤辦理教育人員資格鑒定并為教學和行政管理人員頒發(fā)證書；⑥管理由州設(shè)立的中小學，視導和認可其他中小學；⑦興辦或地方興辦教育人員的在職培訓；⑧從事或其他機構(gòu)開展教育研究。
　　3.美國地方學區(qū)教育行政組織及其實踐。
　　實行地方學區(qū)制是美國公共教育的一大特色。在美國，公共教育權(quán)雖屬于各州，但各州議會都依法設(shè)置地方學區(qū)，負責辦理和維護地方的公立學校。學區(qū)的設(shè)置也依州有別，有的依行政建制的縣、市、鎮(zhèn)為學區(qū)，有些則與普通行政區(qū)域無關(guān)，是專為教育設(shè)立的學區(qū)，稱作獨立學區(qū)。學區(qū)的類型亦不同，如有的是以小學為主的普通學區(qū)，有的是包括從幼兒園到高中的聯(lián)合學區(qū)，有的只是包括初、高中的中學學區(qū)，還有由地方或地方與州合辦的社區(qū)學院學區(qū)和職業(yè)技術(shù)教育學區(qū)等等。因此學區(qū)的大小差距較大，有的學區(qū)包括幾十所學校，最小的卻只有2所學校。
　　
　　地方學區(qū)的教育行政機關(guān)也由兩部分組成，即具有決策職能的學區(qū)董事會(Board of Educa-tion)和執(zhí)行職能的學區(qū)教育局(Administration of Education)。
　　學區(qū)董事會一般由3～9人組成，多數(shù)由當?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，少數(shù)由州或地方政府委任，任期通常為4～6年，大多無薪俸。各州授予學區(qū)教育董事會的權(quán)力亦各不相同。一般來講，學區(qū)教育董事會的職權(quán)包括：①執(zhí)行州教育法律及州教育行政機關(guān)頒布的各種規(guī)章指令；②制定本學區(qū)的教育目標及相應(yīng)的政策；③選聘學區(qū)的學監(jiān)；④審核并批準教育預算、人員任用、薪級表以及教科書和課程的變更等；⑤裁決教育上的糾紛，如審核處罰學生及辭退教師等事宜；⑥宣傳報導教育消息，以使學區(qū)居民了解本學區(qū)教育的狀況。
　　學區(qū)設(shè)有教育局，作為學區(qū)教育董事會的執(zhí)行機構(gòu)。教育局的行政首腦由學區(qū)的學監(jiān)擔任。在多數(shù)學區(qū)，學監(jiān)由教育董事會選任，也有一些學區(qū)由公民選舉。
　　學監(jiān)在學區(qū)中的地位極為重要，是學區(qū)教育事業(yè)的重要管理人。學監(jiān)的職權(quán)和工作范圍也依學區(qū)而別，但一般包括如下：①作為教育董事會的首席執(zhí)行人和教育顧問，學監(jiān)必須出席教育董事會的所有會議，并負責準備會議議程；②負責執(zhí)行董事會制定的政策規(guī)章；③編制經(jīng)費預算和負責執(zhí)行經(jīng)過批準的預算方案；④向董事會推薦教職員人選并負責指導和監(jiān)督雇員的工作；⑤負責本學區(qū)的教育規(guī)劃，領(lǐng)導本學區(qū)的教育開發(fā)，視導本學區(qū)的教育工作；⑥負責保護和充分利用學區(qū)的一切財物；⑦向董事會及時通報重要教育事宜，提交學區(qū)年度工作報告；等等。
　　一般而言，學區(qū)教育行政機關(guān)有以下之職權(quán)：①征稅以支付教育經(jīng)費。此項權(quán)力極為特殊，學區(qū)教委會可不經(jīng)普通行政機關(guān)之核準，以征收地方財產(chǎn)稅(property taxes)之方式募集教育經(jīng)費。每年教委會均先擬定預算，再以其數(shù)額決定財產(chǎn)稅之稅率，享有經(jīng)費獨立的權(quán)力。除極少數(shù)學區(qū)，一般而言，征收之款項均不足支出。此時除靠上級補助外，就得發(fā)行學校公債(school bond)以補逆差，但必須要經(jīng)過區(qū)內(nèi)居民投票同意后方能為之。②設(shè)立及管理區(qū)內(nèi)中小學教育，對于教育局長、校長、教師及其他相關(guān)人員的聘任行使同意權(quán)或制定標準。此外并根據(jù)州法之規(guī)定，規(guī)劃學區(qū)內(nèi)的課程。公立學校所使用之教科書，必須由其核準后才能使用。③代表學區(qū)與職員專業(yè)團體或工會談判。教師專業(yè)團體往往在工作環(huán)境、待遇、升遷等問題上出現(xiàn)不滿情緒。因此多數(shù)學區(qū)每年必須舉行“集體協(xié)商”(collective bargaining)，由代表學區(qū)之教委會與教師團體進行協(xié)商。若一時未達共識，則可要求公正之第三者仲裁與調(diào)停。在任何糾紛中，教育董事會均代表學區(qū)出面，而其行為若失當，也往往會遭區(qū)民指責或甚被法院責罰。
　　
　　美國教育行政理念與教育產(chǎn)品屬性
　　
　　教育行政制度是國家組織和管理教育的形式、方法和制度的總稱。這一制度受一國的經(jīng)濟、政治體制的制約，也與該國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。每一個現(xiàn)存的教育制度都表達了其所屬社會的基本政治和社會價值取向。無疑，美國教育行政制度正是該國基本政治和社會價值取向的深刻體現(xiàn)。
　　(1)美國的教育行政體現(xiàn)了三權(quán)分立的政治理念。這個理念是美國政治制度的核心，也滲透在教育行政領(lǐng)域的每一個層面。他們相信，決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分立是做好一切公共事務(wù)的前提，教育自然不能例外。如學區(qū)委員會的主要任務(wù)是做決策，并不能參與學區(qū)的日常教育教學事務(wù)的管理。教育委員會下設(shè)總監(jiān)(superintendent of school)，總監(jiān)下面一般還有4位的助理(assistant superintendent)，通常分別負責常務(wù)、人事、財務(wù)、評價工作。學區(qū)的教育教學一切具體事務(wù)都由他們負責和操作。學區(qū)的校長、副校長、教師和員工的聘用則由主管人事的總監(jiān)助理負責。另外，教師工會代表會列席教育委員會的會議，監(jiān)督教育委員會的工作，而學區(qū)教師的聘任又要經(jīng)學區(qū)教育委員會通過。
　　(2)美國教育行政充當著民間自治保衛(wèi)者的角色。發(fā)達的美國教育的功勞實在應(yīng)歸功于民間自治而非政府行政。事實上，美國建國后相當長的時間沒有設(shè)立中央教育行政機關(guān)，20世紀70年代后，為解決教育由地方控制而引起的教育發(fā)展不平衡和質(zhì)量參差不齊等問題，聯(lián)邦政府于1979年10月才成立聯(lián)邦教育部，以加強和擴大聯(lián)邦政府管理教育的作用，但是其權(quán)力仍然相當有限。地方政府行政最重要的作用也在于鼓勵、開發(fā)、保護民間教育自治資源，在民間自治中充當拾遺補缺的角色。
　　(3)美國教育行政恪守著縱向分權(quán)的原則。即便面對有限的教育行政權(quán)，美國教育行政也堅持實行縱向分權(quán)。在中央與州兩級管理中，以州為主。中央除立法和撥款外，不干涉地方的教育行政事務(wù)。在地方教育行政機關(guān)與學校的關(guān)系中，強調(diào)學校辦學的自主性。簡單地說，美國教育行政主權(quán)在各州，多數(shù)州又將權(quán)力授予學區(qū)，故可以說實權(quán)在學區(qū)。此種分權(quán)制度，恰恰又是對歷史形成的教育自治傳統(tǒng)的尊重。
　　如果說，三權(quán)分立、民間自治、縱向分權(quán)等特點反映出教育行政制度與國家行政制度的共性特征，那么這個制度還反映出美國公眾基于對教育屬性的特殊認識而產(chǎn)生的個性特征。
　　按公共產(chǎn)品理論，全部社會產(chǎn)品可以分為三類：公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品。薩繆爾森給公共產(chǎn)品下的定義是：“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與分享”。[1]人們普遍接受公共產(chǎn)品的兩個特征是消費的非競爭性(即當別人也消費這種貨物時，他并不損失什么)和非排他性(不為此物品付款的個人無法被排斥在外)[2]，人們對教育產(chǎn)品屬性的認識，大致有四種代表性觀點。一種傳統(tǒng)觀點認為，教育是公共產(chǎn)品。第二種觀點認為，從整體來說教育是一種具有正外部效應(yīng)的準公共產(chǎn)品。第三種觀點認為，作為公共物品的教育經(jīng)過轉(zhuǎn)化可以進入市場，通過市場來運作，經(jīng)過轉(zhuǎn)化后的教育，以私人物品或準私人物品的面貌出現(xiàn)。第四種觀點認為，各級各類教育具有不同的產(chǎn)品屬性。這幾種觀點并不互相排斥，但某個國家或一個國家的不同階段卻總是將其中的一種觀點視為制度設(shè)計的主流觀點。
　　(1)教育本質(zhì)上是一種“公共供應(yīng)的私人產(chǎn)品”。美國聯(lián)邦教育部成立的1979年，正是在美國新公共管理運動醞釀發(fā)動的時期，其后美國政府推行的一系列教育制度和政策無不印上了新公共管理的烙印。新公共管理理論的領(lǐng)軍人物、公共選擇理論的權(quán)威布坎南毫不猶豫地認為教育是準公共產(chǎn)品。公共經(jīng)濟學權(quán)威阿特金森和斯蒂格利茨則進一步指認教育就是“公共供應(yīng)的私人產(chǎn)品”。[3]在這個理念下，美國公眾相信，教育這種準公共產(chǎn)品是不必由政府獨家提供的，通過市場機制它完全可以轉(zhuǎn)化為私人供給。況且這種產(chǎn)品的收益本質(zhì)上個人大于公共，公共領(lǐng)域只是享受它溢出的正外部性罷了。私人應(yīng)該在這個領(lǐng)域有更大的作為，而不是全部推給政府。這樣的認識有別于許多歐洲國家和從計劃體制轉(zhuǎn)軌的發(fā)展中國家，也使得美國教育呈現(xiàn)出私人辦學、公私合作、公助私立、私助公立等多種形式的繁榮景象。
　　(2)義務(wù)教育是純粹的公共產(chǎn)品。美國教育行政的主要著力點是十二年義務(wù)教育。按照薩繆爾森關(guān)于公共產(chǎn)品的定義，義務(wù)教育是國家法律規(guī)定實施的一定年限的基礎(chǔ)教育，所需成本相對低于職業(yè)和高等教育，對基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)設(shè)施所進行的投資可視為沉淀成本，增加一個受教育者的可變成本相對較低。因而，義務(wù)教育(法定實施的一定年限的基礎(chǔ)教育)就具有消費上的非競爭性；同時，排除某些適齡受教育者參與分享，所付出的成本(尤其是機會成本)太大，連義務(wù)教育也會變得名不符實，因而義務(wù)教育又具有消費上的非排他性。根據(jù)這樣的認識，美國各級教育行政對于義務(wù)教育的資金、規(guī)制和監(jiān)督的投入都是不遺余力。這也是美國私立學校在高等教育領(lǐng)域較多，而在義務(wù)教育領(lǐng)域較少，而且從事義務(wù)教育階段的私立學校要受到政府行政更多的制約和干涉的原因。
　　
　　(3)教育必須體現(xiàn)獨立性和多樣化。教育是傳遞知識和經(jīng)驗的一種手段，它把已有的知識和經(jīng)驗不斷傳授給下一代，使人類文化成果逐步地積累起來，并通過這種傳授活動，把人類已有的文化科學由少數(shù)人掌握變?yōu)槎鄶?shù)人掌握，從而使整個社會文化水平得到提高。美國各個教育階段，都充滿著對教育獨立性和多樣化的尊敬。例如，小學生要寫?yīng)毩⒌挠^察報告，中學生需要總結(jié)社區(qū)服務(wù)的體會，低年級大學生則不選專業(yè)，高年級大學生則必須有獨到見解的讀書報告，等等；這些要求都充分貫徹了美國教育行政一貫主張的非強迫式教育，維護教育的獨立和自由，維護著教育的多樣和繁榮
　　(4)教育行政的核心是對其公共性的監(jiān)督。教育領(lǐng)域的行政參與，不是要改變教育的本質(zhì)屬性，而是作為維護教育的“公共性”而出現(xiàn)的。如果它僅僅是一種私人產(chǎn)品，這種監(jiān)督應(yīng)當是以另外一種面貌出現(xiàn)的。但教育的準公共產(chǎn)品屬性，它需要公共供給的屬性，是現(xiàn)代教育發(fā)展過程中越來越突出的標志。因此，美國教育行政制度的有一個顯著特征，就是編織了一張龐大的教育監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。美國的學校要接受社會監(jiān)督，社區(qū)成立教育委員會，選舉各界人士和學生家長代表為教育委員會委員。學校教育計劃和改革方案，須交委員會討論通過后，方可執(zhí)行?！睹绹?000年教育目標法》把家長參與學校管理定為國家的重要教育目標，其核心內(nèi)容就是家長可以選擇學校并參與學校管理，經(jīng)過家長評審不合格的學校，可以要求關(guān)閉?？梢?，美國教育行政干預較少，但促進社會監(jiān)督力度很大，以此來保證教育產(chǎn)品的公共特性。
　　隨著科學技術(shù)和社會生產(chǎn)力的發(fā)展及社會、經(jīng)濟、政治制度和體制的變革。教育行政制度的改革已經(jīng)成為當今世界教育的重要主題。美國教育行政制度的設(shè)計對于發(fā)展中國家的啟示無疑是有益。
　　每一國都無意照搬他國的制度，因為這是理論和實踐都證明了的行不通的道路，但對于某種觀點的分析、批判乃至吸收，則是每一個創(chuàng)制者都必須要做的功課。正因為人類的發(fā)展是帶有規(guī)律性的，人們的認識也一定是按照某種規(guī)律在發(fā)展。那么透過制度的表象去挖掘其本質(zhì)的認識，則對于任何一個國家、任何一個階段的人來說，就都是有意義的了。
　　
　　注釋：
　　[1]薩繆爾森，諾德豪斯.經(jīng)濟學.人民郵電出版社，2004：29
　　[2]亞當·庫珀，杰西卡·庫珀.社會科學百科全書.上海譯文出版社，1989：620
　　[3]袁連生.論教育的產(chǎn)品屬性、學校的市場化運作及教育市場化.教育與經(jīng)濟，2003(1)
　　(責任編輯：張業(yè)亮)