現(xiàn)階段我國糧補政策的目標選擇機制構(gòu)建與政策建議

摘 要：糧食補貼政策是保障糧食安全、提高農(nóng)民收入的一項重要政策措施。從分析現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展水平、糧食供求形勢入手，依據(jù)WTO規(guī)則并借鑒國際糧食補貼經(jīng)驗，提出以保障糧食安全為重點、兼顧特定目標群體即種糧農(nóng)民的收入，應(yīng)該是現(xiàn)階段我國糧食補貼政策目標的理性選擇，圍繞這一目標，提出了以構(gòu)建直接補貼為核心的糧食補貼機制，并提出確立以中央政府為糧食安全調(diào)控主體的宏觀調(diào)控體系，改革糧食風險基金的籌集辦法、強化向中西部糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜的政策強度等的若干政策建議。

關(guān)鍵詞：糧食補貼；目標選擇；機制構(gòu)建

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0005－04

The Target Choice，Mechanism Establishmentand Suggestions for the Grain

Subsidy Policy in Presentday China

WENG Zhenlin WAN Jie WANG Yapeng1，ZHU Honggen2

（1.College of Economy and Land Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070;

2.College of Economy and Trade，Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045，China）

Abstract：The grain subsidy policy is an important measure to guarantee the grain sufficiency and raise the farmers’ income. By analyzing the level of economic development in presentday China and the situation of the grain’s supply and demand in China，in accordance with the rules of WTO，and on the basis of the international grain subsidy experience，this paper advocates that putting the grain sufficiency at the first place and taking the increase of the specific target group’s income-the farmers’ income into consideration should be a reasonable choice for the aim of China’s grain subsidy policy at present. In order to reach this aim，the paper puts forward some suggestions，such as to set up the mechanism of regarding direct subsidy as the core one，the central government should play the main role in regulating the sufficient distribution of the grain as the macrocontrol system，to reform the collecting way of the grain risk fund，to further strengthen the preferential policy towards the middle and western China as the main graingrowing areas， and etc.

Key words：grain subsidy；target choice；establishment of the mechanism

一、我國糧補政策目標及其選擇

由于糧食具有外部性和準公共產(chǎn)品的特點，存在一定程度的市場失靈，需要適度的政府干預，即制定糧食補貼政策。這也是國際通行做法。^[1]任何政策的制定，都有相應(yīng)的政策目標為依據(jù)。糧食補貼政策的目標具有二元性，即：一是以穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入為核心的農(nóng)民增收目標；二是以穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力和競爭力為核心的糧食安全目標。筆者認為現(xiàn)階段我國糧食補貼政策目標的重點應(yīng)該是對糧食產(chǎn)業(yè)的支持，構(gòu)筑糧食安全體系，同時要充分調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，兼顧種糧農(nóng)民收入。這一目標選擇是基于以下因素考慮的。（一）我國經(jīng)濟發(fā)展水平

雖然經(jīng)過20多年的改革開放，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展、綜合國力大大增強，經(jīng)濟社會從總體上進入以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。但是，我國人均GDP不到2 000美元，13億多人口，8億多在農(nóng)村，就業(yè)人數(shù)一半在農(nóng)村，因此，要達到發(fā)達國家平衡農(nóng)民不同產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入為目標，農(nóng)民收入接近一半來自于補貼，還有相當長的路要走。

（二）我國糧食的供求形勢

第一，我國糧食總量需求繼續(xù)穩(wěn)步增長，中長期糧食供求偏緊。這是因為：（1）我國人口在以每年8‰的增長率繼續(xù)增長；（2）居民生活消費日益呈多樣化、優(yōu)質(zhì)化趨勢，動物蛋白食品的消費快速增長將促使養(yǎng)殖業(yè)對糧食需求增長；（3）食品工業(yè)的發(fā)展引發(fā)對工業(yè)用糧需求快速增長；（4）我國糧食產(chǎn)業(yè)化程度低，糧食競爭力差。

第二，人均耕地少，質(zhì)量不高，耕地后備資源不足是我國糧食生產(chǎn)面對的基本形勢。截至2005年底，全國耕地面積為1.22億公頃，人均耕地0.09公頃，不到世界平均水平的1/2；現(xiàn)有耕地中，高產(chǎn)田僅占28%，中產(chǎn)田為40%，低產(chǎn)田為32%；耕地后備資源量僅為0.08億公頃。而且我國耕地仍以每年3‰的速度逐年減少。

第三，國際糧源偏緊，依賴國際市場解決我國糧食問題不太現(xiàn)實。我國是糧食消費大國，年消費糧食達4．8億噸以上，國際糧食年出口量只有2億噸左右，即使我國全部購進，也僅滿足不到4個月的需求，況且糧食是戰(zhàn)略物資，糧食國際貿(mào)易受國際政治、經(jīng)濟、外交等方面的影響。所以說，過分依靠國際市場解決中國糧食問題不太現(xiàn)實。

（三）WTO規(guī)則的要求

WTO規(guī)則要求，是削減“黃箱政策”價格支持，用符合“綠箱政策”的政策直接補貼農(nóng)民。目前我國糧食直補的主要方式主要有三種：第一種是依據(jù)農(nóng)民的計稅產(chǎn)量或計稅土地面積，根據(jù)一定的補貼標準實施的“脫鉤式”補貼；第二種是按照農(nóng)民向國有糧食購銷企業(yè)交售的糧食數(shù)量進行的“價格補差式”補貼；第三種是與種植面積關(guān)聯(lián)的“掛鉤式”補貼。^[2-4]雖然第二種方式按照世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)則，以價格保護為主的支持政策屬于“黃箱”政策，要受到《價格與反補貼措施協(xié)議》的限制。但我國的糧食直接補貼的資金來源主要是糧食風險資金，仍然屬于“綠箱”措施中的糧食安全儲備補貼。而符合綠箱政策的糧食質(zhì)量標準體系和檢測檢驗體系、農(nóng)田水利、糧食生產(chǎn)保險、糧食科技、自然災害救濟等方面的投入，還有很大的發(fā)展空間。

（四）糧食補貼目標選擇的國際經(jīng)驗

美國、歐盟由于經(jīng)濟高度發(fā)達，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GNP的比重和農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎囟己艿?。因此，他們對農(nóng)業(yè)補貼水平高，農(nóng)場主的收入40%左右來自政府對農(nóng)業(yè)的補貼。歐美對農(nóng)業(yè)補貼的核心仍然是糧食補貼，所應(yīng)對的問題主要是糧食過剩。其糧食補貼的政策目標，是保障農(nóng)民收入和提高糧食競爭力并重。但歐美國家政府仍然重視國家的糧食安全，采取各種措施保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食的穩(wěn)定供給，形成了確保國家糧食安全的有效機制。例如，美國對糧食采用的政策性措施主要有支持價格政策（無追索權(quán)貸款）、直接支付制度（生產(chǎn)靈活性合同）、差額補貼政策（反周期補貼）、耕地保護措施（休耕計劃補貼）、農(nóng)業(yè)保險和災害補貼、“委托代儲”的糧食儲備制度等。歐盟為確保糧食安全的主要措施有降低支持價格水平，實行直接收入補貼、環(huán)保補貼及其它補貼等。

由于直接補貼政策具有補貼效率高、對市場價格和貿(mào)易扭曲影響小等優(yōu)點，特別是WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議執(zhí)行以來，歐盟、美國都大幅度削減了價格支持力度，不與現(xiàn)期種植面積和產(chǎn)量掛鉤的脫鉤收入支持成為糧食補貼的主導方向。但與此同時，他們并沒有取消價格支持和市場穩(wěn)定政策。2006年7月在WTO多哈回合談判的失敗，使我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和糧食安全面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、構(gòu)建以直接補貼為核心的糧食補貼機制

從激勵理論來講，激勵效果取決于激勵強度。糧食補貼政策作為激勵農(nóng)民種糧、保障糧食安全的一種激勵措施，從現(xiàn)實情況來說，各地糧食補貼力度過小，政策促糧、保障糧食激勵作用有限。為了發(fā)揮糧食補貼的激勵作用，以糧食補貼政策彌補種糧農(nóng)民的機會成本。為此，本文認為提高糧食補貼政策效應(yīng)的關(guān)鍵，是在完善糧食補貼政策體系基礎(chǔ)上，構(gòu)建以糧食直接補貼為核心的糧食補貼機制。

（一）完善糧食補貼政策體系

將糧食補貼政策作為一項持久的、穩(wěn)定的支持糧農(nóng)的補貼政策，逐步形成由固定補貼（直補）、不固定補貼（價格支持）和生產(chǎn)補貼等組成的糧食補貼和支持政策體系。

第一，固定補貼政策。在當前糧食供求關(guān)系趨緊的狀態(tài)下，直接補貼以引導糧農(nóng)迅速恢復糧食生產(chǎn)為主要目標。從長遠和國際經(jīng)驗看，可將糧食直接補貼政策逐步調(diào)整為不與當期產(chǎn)量和價格掛鉤的固定補貼政策，實行按計稅面積年度遞增的糧食綜合補貼，且補貼金額在糧食生產(chǎn)周期內(nèi)有一個穩(wěn)定的增長率。

第二，建立不固定補貼政策。即當市場價格高過由成本和利潤構(gòu)成的目標價格時，就不啟動這一政策手段。當市場價格低于目標價格時，就動用該項政策，而且價格下跌越多，補貼也越多，補貼與農(nóng)戶的商品量和當期的價格掛鉤。

第三，完善生產(chǎn)補貼政策。對糧農(nóng)的補貼還應(yīng)包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼（例如目前所實行的良種補貼、購置農(nóng)機補貼和購置農(nóng)資增支綜合補貼），以降低糧食生產(chǎn)成本。這項補貼應(yīng)依據(jù)農(nóng)資價格指數(shù)和糧食價格指數(shù)的比較而確定。

第四，實施差異化和累進補貼政策。對于中西部糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)的糧食主產(chǎn)縣糧食補貼資金主要是國家補貼，按照“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，在一個糧食生產(chǎn)周期內(nèi)維持現(xiàn)有補貼方式基本不變，以體現(xiàn)政策的連續(xù)性。在東部主產(chǎn)縣和主銷區(qū)的補貼，應(yīng)由省級財政補貼為主，并考慮當?shù)丶Z食生產(chǎn)的機會成本，適當提高補貼標準。在此前提下，通過其它形式籌集的補貼基金和中央補貼增量資金，按計稅土地面積實行累積補貼政策，鼓勵糧食生產(chǎn)向種糧大戶集中，促進糧食生產(chǎn)的規(guī)模化，以更好體現(xiàn)糧食直接補貼的政策目標。

（二）構(gòu)建糧食補貼資金穩(wěn)定增長的長效機制

1．建立中央財政用于糧食直接補貼資金的穩(wěn)定增長機制。國家應(yīng)切實落實《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”的要求，新增財力向三農(nóng)傾斜。2006年中央財政用于“三農(nóng)”的資金規(guī)模達到3 397億元，農(nóng)業(yè)直接補貼的資金有所增長，但仍未達到《農(nóng)業(yè)法》的要求，“三農(nóng)”投入有很大的政策空間。因此，應(yīng)用法規(guī)條例，明確中央財政支出用于“三農(nóng)”和用于糧食補貼資金年度增長率不低于財政經(jīng)常性收入的增長率。

2．建立全社會扶農(nóng)促糧機制。保障糧食安全不僅需要政府的高度重視，也需要全社會成員的廣泛參與，構(gòu)建全社會的扶農(nóng)促糧機制，建立糧食補貼輔助基金會。例如，國有土地出讓金劃出一定比例充實糧食補貼基金。全國每年國有土地出讓金大約2 000多億元，10%用于糧食主產(chǎn)區(qū)糧食補貼，每年可增加糧食補貼基金的200億元。這一方面可以補償糧食生產(chǎn)的成本；另一方面可以有效抑制土地的過渡商業(yè)化開發(fā)，有效保護耕地，可謂一舉兩得。糧食安全與能源安全同樣重要，要引起全民的關(guān)注和消費者的大力支持。為了緩解能源緊張狀況，支援三峽電站等國家重大能源項目建設(shè)，2004－2005年居民用電每度加價6．5分，得到全社會的理解。現(xiàn)階段可以考慮從飲食業(yè)收入和城市居民補貼中提取一部分資金用于補充糧食補貼資金。

（三）構(gòu)建主產(chǎn)區(qū)向主銷區(qū)轉(zhuǎn)移種糧成本的利益協(xié)調(diào)機制

2006年中央1號文件提出了建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機制的要求，但糧食購銷的市場化改革后，如何建立糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的利益協(xié)調(diào)機制是一個值得研究的課題。可以考慮簽訂長期糧食訂單，主銷區(qū)用直補資金對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民進行補貼；也可以通過減免稅收、財政補貼等優(yōu)惠措施，鼓勵主銷區(qū)企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地或主產(chǎn)區(qū)糧食收購企業(yè)到主銷區(qū)建立貯備設(shè)施。通過這些途徑，建立糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)之間糧食和經(jīng)濟利益之間互惠互利的關(guān)系，構(gòu)建糧食主銷區(qū)向糧食主產(chǎn)區(qū)分攤糧食成本機制。

三、政策建議

通過以上分析，本文確立了以糧食安全為重點，兼顧農(nóng)民收入為現(xiàn)階段我國糧食補貼政策的目標選擇，并探討這一政策的實施機制。因此，有必要對現(xiàn)有的糧食政策及其相關(guān)制度調(diào)整。（一）確立以中央政府為糧食安全調(diào)控主體的宏觀調(diào)控體系

糧食安全的模式是區(qū)域分工協(xié)作，而不是各省自求平衡。當前糧食補貼政策的最重要目的是保障糧食安全。糧食屬于全國性公共產(chǎn)品，中央政府提供糧食安全保障，具有規(guī)模效應(yīng)大、補貼成本低、效率最高的特點。^[5]按照效率原則，中央政府對糧食補貼負主要責任，承擔大部分的補貼成本，并完善糧食省長負責制，各?。ㄊ?、區(qū)）自求糧食供需平衡的糧食安全宏觀調(diào)控體系，增加中央貯備糧的規(guī)模，建立糧食全國統(tǒng)一市場，構(gòu)建以中央政府為糧食安全調(diào)控主體的宏觀調(diào)控體系。

（二）改革糧食風險基金的籌集辦法

現(xiàn)行糧食補貼主要來源于糧食風險基金，而糧食風險基金按照分級籌集分級包干的原則，中央和省財政所承擔的比例為1︰1.5，缺口部分分攤比例為1︰1。從1998年實行糧食風險基金補貼包干辦法以來，地方財政尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)地方財政負擔較重。有資料顯示，地方財政每年負擔糧食方面的資金占當年財政收入的5%-6%。^[6]所以，應(yīng)改革糧食風險基金的籌集辦法，逐步減少地方政府（尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)）地方政府的配套比例。隨著中央財力的加強，逐步加大糧食風險基金的規(guī)模。

（三）強化向中西部糧食主產(chǎn)區(qū)、主產(chǎn)縣傾斜的政策強度

確保國家糧食安全，發(fā)展主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)是關(guān)鍵。河南、黑龍江等１３個糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地面積占全國６５％左右，年糧食產(chǎn)量占全國的70％以上。雖然近幾年來，中央加大了對促進主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的扶持力度，在項目、資金、政策等方面向主產(chǎn)區(qū)傾斜，其中糧食直接補貼資金，特別是對主產(chǎn)區(qū)的補貼金額達到糧食風險基金規(guī)模的一半以上。但是，與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)在國家糧食安全中的貢獻相比，特別是處于中部地區(qū)的糧食主產(chǎn)省因自身財力不足，仍存在補貼資金總量偏少的問題。糧食風險基金中用于糧食補貼的比例還應(yīng)進一步提高。但對于西部糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷基本平衡區(qū)，為了鼓勵發(fā)展糧食生產(chǎn)，提高糧食自給率，也要增加中央財政的農(nóng)業(yè)補貼力度。為了使向中西部糧食主產(chǎn)區(qū)、主產(chǎn)縣傾斜措施得以連續(xù)執(zhí)行，應(yīng)出臺相關(guān)的政策，從制度上予以保障。

（四）取消城市居民肉食、副食品、糧食等價格補貼

取消城市居民肉食、副食品、糧食等價格補貼用于糧食補貼基金。城市居民的這一補貼雖然屬于“普惠制”補貼，但補貼的對象往往是有正式工作的國家機關(guān)和事業(yè)單位的職工，企業(yè)下崗人員和1．2億農(nóng)民工，尤其是3 000萬城市貧困人口難以享受這一福利待遇，背離了這一補貼政策設(shè)計的初衷，應(yīng)予以取消。對于城市困難職工，應(yīng)從社會保障口徑解決，改為特定補貼對象的“特惠制”補貼。這一途徑可以每年節(jié)省100億元用于農(nóng)業(yè)直接補貼。

（五）建立農(nóng)民種糧收益綜合補貼政策

由于目前糧食各項直接補貼存在環(huán)節(jié)多、實施成本高的問題，因此有必要簡化合并惠農(nóng)補貼的類別，使計算依據(jù)相同的補貼合并為一種補貼。如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼，其計算依據(jù)相同，可以合并為一種糧農(nóng)綜合補貼，由一個科室具體負責等。通過對財政補貼的整合，可大大減少補貼的運行成本。在實踐的基礎(chǔ)上，整合各種補貼，建立農(nóng)民種糧收益綜合補貼制度。

（六）完善與糧食補貼相配套的相關(guān)政策措施

1.完善糧食最低收購價政策。我國小農(nóng)生產(chǎn)和糧食市場化程度低，因此，糧食補貼政策的調(diào)整中，不能簡單地把保護價收購改成對農(nóng)民的直接補貼。應(yīng)繼續(xù)完善這一政策，實行糧食最低價收購，保證糧農(nóng)10%－20%的盈利水平。

2.完善農(nóng)業(yè)保險制度。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，由政府開辦或由政府委托的保險公司開辦保險業(yè)務(wù)，在試點的基礎(chǔ)上，盡快對全國范圍內(nèi)規(guī)模面積以上的種糧大戶進行保險補貼。

3.完善糧食產(chǎn)業(yè)融資制度。發(fā)揮農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行政策性金融機構(gòu)的作用，對種糧大戶、糧食收購企業(yè)、糧食加工企業(yè)提供財政貼息貸款。

4.完善財政投入制度。增加政府用于符合“綠箱政策”的糧食質(zhì)量標準體系和檢測檢驗體系、農(nóng)田水利、糧食科技、自然災害救濟、環(huán)境保護等方面的投入。

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