基于社會資本理論的新農(nóng)村治理對策研究

摘 要：社會資本與農(nóng)村治理之間既相互促進(jìn)又相互制約。目前我國農(nóng)村治理問題的社會資本因素主要是消極社會資本的膨脹及積極社會資本的缺失。構(gòu)建現(xiàn)代意義上的社會資本是促進(jìn)農(nóng)村善治的有效途徑。文中基于政府及村民自治組織等社會資本主體提出了構(gòu)建積極社會資本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村和諧治理的對策，對社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有積極意義。

關(guān)鍵詞：社會資本；新農(nóng)村；政府；村民自治組織；和諧治理

中圖分類號：F303.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0001－04

Rural Governance of New Socialistic Countryside Based on Social Capital

LIU Jinming，CHEN Tong

（School of Management，Tianjin University，Tianjin 300072，China）

Abstract：There are complex interrelationships between social capital and rural governance:mutual promotion，maybe mutual restraint.Now social capital factors on China’s rural governance problems are mainly the expansion of the negative social capital and the lack of positive social capital. Constructing modern social capital is an effective way to achieve good governance in the rural area. In this paper， some countermeasures for constructing positive social capital are proposed to improve the harmonious governance of the new socialist countryside，based on the perspective of government and the autonomous organization of villagers.

Key words：social capital；new countryside；government;autonomous organization of villagers;harmonious governance

近年來，社會資本理論被廣泛地用來解釋社會發(fā)展、政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長，極富解釋力和預(yù)測力，并成為制定政治、經(jīng)濟(jì)、社會政策的重要理論工具。越來越多的證據(jù)說明社會資本對增長經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公平和緩解貧困等發(fā)展成果的積極作用。完善農(nóng)村治理機(jī)制是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。社會資本理論的出現(xiàn)，為研究農(nóng)村治理提供了一個全新的視角。

一、社會資本與農(nóng)村治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

最早將“社會資本”這一概念引入社會學(xué)領(lǐng)域的是法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄。此后，經(jīng)學(xué)者們不斷發(fā)展，社會資本已成為一個重要的社會學(xué)概念。目前學(xué)界較為認(rèn)同的則是羅伯特·帕特南的定義，即社會資本是社會組織的特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率。社會資本提高了投資于物質(zhì)資本和人力資本的收益。^[1]在他看來，一個依賴普遍性互惠的社會比一個沒有信任的社會更有效率，因?yàn)檫@種參與、信任和網(wǎng)絡(luò)為社會生活增添了潤滑劑，有利于協(xié)調(diào)和交流、提高聲譽(yù)，也有利于解決集體行動的困境，并且能夠積累和自我強(qiáng)化。顯然，社會資本在這里已不再被視為某個人所擁有的資源，而被看成一個群體、社區(qū)、甚至整個社會所擁有的財富。

社會資本是一個以信任、互惠、規(guī)范為核心的由社會成員構(gòu)成的有機(jī)團(tuán)結(jié)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。^[2]作為一種為促進(jìn)共同利益而采取的集體行動的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，社會資本對于個人、組織之間的生產(chǎn)和合作乃至整個社會的繁榮和進(jìn)步都具有重要意義。

農(nóng)村治理，就是農(nóng)村公共權(quán)威通過管理農(nóng)村社區(qū)以增進(jìn)社區(qū)公共利益的過程。^[3]維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的安定，增進(jìn)村民的公共利益以及促進(jìn)農(nóng)村的公共事業(yè)，是農(nóng)村治理的基本內(nèi)容。從權(quán)力運(yùn)行的向度講，農(nóng)村治理是一個上下左右互動的管理過程，它主要通過遵從、合作、協(xié)商、確立及認(rèn)同等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理，這既包括有權(quán)迫使村民服從正式制度和規(guī)則，也包括各種村民認(rèn)同的非正式制度安排。治理注重權(quán)力配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會的共同治理過程。治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治——使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。要達(dá)到善治的理想目標(biāo)，就需要政府與農(nóng)民之間進(jìn)行積極而富有成效的合作，合作成功的關(guān)鍵在于農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利。農(nóng)村治理理論實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)社會或政府與農(nóng)民之間的相互協(xié)作關(guān)系。

從來源看，社會資本和農(nóng)村治理都是由一定社會范圍及物質(zhì)生產(chǎn)條件下所形成的人與人關(guān)系中衍生而出，兩者存在著天然的密切關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同社會主體之間的和諧是其共同目標(biāo)。

社會資本作為建立在信任基礎(chǔ)上的互惠性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，與農(nóng)村治理之間相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充。一方面，社會資本對于形成有效的、以基層民主為核心的農(nóng)村治理不可或缺，是實(shí)現(xiàn)良好治理的必需條件。首先，良好社會資本的存在是構(gòu)建農(nóng)村治理模式的基本前提。只有農(nóng)民普遍具有團(tuán)結(jié)、合作和信任的公共精神，具有高度的主體、權(quán)利和參與意識，農(nóng)民才能作為現(xiàn)代意義的公民，才能作為治理的主體參與到公共事務(wù)的管理上去。其次，社會資本存量的提高亦可以促使制度環(huán)境更加公平，加速基層政權(quán)的良性重構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村良好治理和管理民主局面的實(shí)現(xiàn)。再次，農(nóng)村居民參與的網(wǎng)絡(luò)、組織可以加強(qiáng)農(nóng)民自治性管理，有助于在參與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)實(shí)現(xiàn)管理民主，把農(nóng)民“組織起來”，幫助農(nóng)民解決共性問題。同時這些網(wǎng)絡(luò)又能為村民與政府及企業(yè)之間的溝通提供一個平臺。第四，農(nóng)村社會資本提升可以使合作能力不斷加強(qiáng)、合作成本不斷降低，有利于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的提高，使農(nóng)村治理賴以開展的生產(chǎn)性條件得到充分保障。最后，社會資本可以促進(jìn)農(nóng)民良性互動和自愿合作，其所倡導(dǎo)的互信與合作對于社會主義新農(nóng)村的“鄉(xiāng)風(fēng)文明”建設(shè)有著特殊意義。另一方面，良好的農(nóng)村治理能夠促進(jìn)社會資本的形成和發(fā)展。在社會自身發(fā)育較為緩慢的共同體中，體現(xiàn)治理理念和民主觀念的制度、法律、政策等正式的規(guī)則對社會資本的形成起到催生和促進(jìn)作用，并產(chǎn)生良性循環(huán)。^[4]在治理框架下，可以確保村民與其他農(nóng)村社會主體的權(quán)利，建構(gòu)平等參與的法理基礎(chǔ)，有利于社會信任、合作和共識的普遍建立，促進(jìn)社會資本的發(fā)展。良好治理能夠?yàn)檗r(nóng)民提供社會安全保障，進(jìn)一步推動更高水平的信任和共識的建立。信任的加強(qiáng)能不斷擴(kuò)展合作空間，社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系也可從封閉走向開放，有助于更高層次社會資本的形成。

需要注意的是，社會資本與農(nóng)村治理之間也存在著部分相互制約的負(fù)相關(guān)關(guān)系。局限于某種范圍內(nèi)的社會資本會阻礙農(nóng)村社區(qū)的有效治理，降低治理績效。這種有礙農(nóng)村社會治理的局部社會資本可稱之為消極的社會資本。相對地，前述有利于社會治理的現(xiàn)代意義的社會資本則稱之為積極的社會資本。中國農(nóng)村社會的“差序格局”使得家庭或家族內(nèi)部的社會資本程度很高，以外的社會資本則相對比較缺乏，從而形成兩種層面上的道德標(biāo)準(zhǔn)——對各種公共權(quán)威承擔(dān)的義務(wù)要弱于對親屬承擔(dān)的義務(wù)。農(nóng)村社會中錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重影響著農(nóng)村法定權(quán)威的產(chǎn)生，影響著農(nóng)村權(quán)威對村務(wù)的管理過程，常常導(dǎo)致利益分配不公、正常秩序破壞和法定規(guī)則失效，社會資本的消極作用將不利于實(shí)現(xiàn)真正的善治，而不良的農(nóng)村治理很可能造成農(nóng)村社會資本進(jìn)一步局限于更小范圍內(nèi)，使社會資本不斷萎縮。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村治理中社會資本的缺陷分析

現(xiàn)階段，我國社會步入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，部分農(nóng)村治理問題逐漸凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：法律、制度建設(shè)滯后，法治意識不強(qiáng)；村民自治程度不高，政府干預(yù)過多；絕大多數(shù)村民缺乏民主意識，缺乏參政熱情和參政能力，對村民自治的態(tài)度相當(dāng)消極；村民與法定公共權(quán)威之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，農(nóng)村群體性事件時有發(fā)生。農(nóng)村社會治理過程暴露出的問題在一定程度上是農(nóng)村積極社會資本趨弱的結(jié)果。由于中國傳統(tǒng)文化的特殊性，當(dāng)前農(nóng)村社會資本形態(tài)具有過渡性質(zhì)，與治理所訴求的體現(xiàn)于公共精神、公民意識和民間組織等維度上的現(xiàn)代意義上的社會資本相比，存在許多不足。

傳統(tǒng)意義上的社會資本所依托的社會關(guān)系本質(zhì)上是血緣、地緣關(guān)系的擴(kuò)展和延伸，很大程度上具有可繼承性，縱向和局部密集特點(diǎn)十分顯著，難以形成相互之間的認(rèn)同和接納。這無疑難以適應(yīng)以遵從、合作、協(xié)商為主旨的現(xiàn)代治理框架。對人際關(guān)系過度強(qiáng)調(diào)的傳統(tǒng)和個人在建構(gòu)自己的社會資本時權(quán)力的廣泛介入，不僅造成了制度的軟化，而且為政治權(quán)力的全面擴(kuò)張和滲透提供了機(jī)會，阻礙了社會的發(fā)展，使政治權(quán)力和人際關(guān)系儼然成了資源配置的主要力量。^[5]傳統(tǒng)社會資本的消極功能正阻礙著農(nóng)村治理的順利實(shí)現(xiàn)。

隨著知識、市場等現(xiàn)代意識的滲透，尤其是信息技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，農(nóng)民傳統(tǒng)的行為方式、思維模式、價值理念正發(fā)生巨大變化，原本單純的社會交往方式和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)生裂變，人與人之間的隔閡加深，現(xiàn)代農(nóng)村社會資本危機(jī)加劇。轉(zhuǎn)型期所特有的社會資本失范現(xiàn)象主要表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系淡化、道德水平滑坡、傳統(tǒng)規(guī)范失效、互信水平降低、合作能力弱化等。

首先，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)淡化，自治能力下降。隨著生產(chǎn)力水平提高、個人財富的增長，單個農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力有所增強(qiáng)，而集體資源分配能力陡降甚至失效，動員能力大大減弱，社會網(wǎng)絡(luò)逐步松懈。市場經(jīng)濟(jì)使農(nóng)民身份發(fā)生了變化，人與人之間的關(guān)系不斷調(diào)整、重組，彼此社會距離逐步拉大。生產(chǎn)力的發(fā)展促使原來的一些在地緣、血緣基礎(chǔ)上的互助網(wǎng)絡(luò)逐步解體，人們之間的網(wǎng)絡(luò)正在疏松、斷裂。^[6]隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，農(nóng)村單一的道德觀念開始分化、重組，是非、善惡、美丑觀模糊化，社會正義感淡化，道德水平有所下降。其次，互信水平下降，相互合作能力弱化，是農(nóng)村社會資本流失的又一個側(cè)面。農(nóng)村原有的關(guān)于相互幫助合作的潛在規(guī)范，包括道德輿論約束，正逐漸失去效力。村民不再看重未來的長遠(yuǎn)收益，行為嚴(yán)重短期化，村民之間的交往非常講究實(shí)利，親人之間、鄰里之間、村民之間的合作互助行為大大減少，社區(qū)的凝聚力有所降低，甚至關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施合作亦是困難重重。

再次，農(nóng)村權(quán)力道德腐敗也起到推波助瀾的作用，更加促使了人與人之間的不信任?；鶎用裰饕褜?shí)行多年，許多農(nóng)民仍然感覺不到民主的幸福感，選舉結(jié)束后民主也就結(jié)束了。對于他們認(rèn)真或不認(rèn)真選出的“村官”，他們都基本不能制約和監(jiān)督。權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)倒置，村干部在缺乏制度建設(shè)和制度保障的前提下，辦事隨意程度很大，造成實(shí)質(zhì)上的權(quán)力失控，作風(fēng)不正的現(xiàn)象也比較普遍。村干部的“不作為、不能作為、亂作為”嚴(yán)重威脅到基層組織的影響力。同時，農(nóng)村意識形態(tài)領(lǐng)域的形勢不容樂觀。不少地方封建迷信、邪教組織、西方思潮等有所抬頭，這些勢力所形成的消極社會資本對農(nóng)村社會的健康發(fā)展有著很大的負(fù)面影響。

消極社會資本的膨脹及積極社會資本的衰落和缺失是一個危險的信號，不僅危及社會主義新農(nóng)村的有效治理，而且危及到農(nóng)村的繁榮和可持續(xù)發(fā)展。從我國農(nóng)村目前情況看，向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變的過程，實(shí)質(zhì)上是政府與農(nóng)村社區(qū)之間的博弈以及政府內(nèi)部和農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部各自的積極力量與消極力量之間的博弈過程。^[7]為引導(dǎo)博弈結(jié)果走向現(xiàn)代治理的積極方向，就需要為這兩種博弈創(chuàng)造許多條件，現(xiàn)代意義上社會資本的構(gòu)建則是根本。

三、構(gòu)建積極社會資本、促進(jìn)農(nóng)村和諧治理的路徑選擇

鑒于我國農(nóng)村社會的特殊性，實(shí)現(xiàn)社會資本與農(nóng)村治理的良性互動，一條重要的途徑就是大力構(gòu)建現(xiàn)代意義上的積極社會資本。當(dāng)前農(nóng)村社會情況復(fù)雜，政府在社會資本構(gòu)建中的作用十分重要。“國家不僅能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會資本，也能夠通過阻止一些事情來減少社會資本儲備的消耗?！?sup>[8]從政府及村民自治組織角度看，構(gòu)建應(yīng)從兩方面入手：一是轉(zhuǎn)變政府職能，通過制度創(chuàng)新提升積極的社會資本，實(shí)現(xiàn)新型治理方式；二是對傳統(tǒng)的社會資本存量進(jìn)行改造，發(fā)掘傳統(tǒng)社會資本的積極效用，促進(jìn)傳統(tǒng)社會資本進(jìn)行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換。

（一）實(shí)施制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村新型治理方式

構(gòu)建現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會資本，政府是關(guān)鍵。首先，要通過法律、制度、機(jī)構(gòu)的建立與健全以及政府工作人員作風(fēng)的改進(jìn)，全面塑造和提升政府形象，實(shí)現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，以服務(wù)者和引導(dǎo)者的身份做好教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本保障工作，從而形成更加有效的村民自治環(huán)境。其次，把廣大村民參政納人治理目標(biāo)，構(gòu)建基層政府與農(nóng)村社會的新型合作關(guān)系是實(shí)行農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。農(nóng)民只有直接參與農(nóng)村社會的管理，才能更關(guān)心政治、增強(qiáng)對政治的信賴感，才能深刻理解并積極構(gòu)建社會資本。政府應(yīng)該充分發(fā)揮其教育功能，提高農(nóng)民的政治參與意識，培養(yǎng)新農(nóng)民的公民精神，進(jìn)一步完善村民自治制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會民主化管理，這是時代的要求，也是新農(nóng)村基層民主發(fā)展的必然趨勢。^[9]在實(shí)踐中，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村的民主訓(xùn)練，采取由點(diǎn)及面的方式逐步推進(jìn)村民參與農(nóng)村公共事務(wù)管理，創(chuàng)新規(guī)章制度促使農(nóng)村管理透明化、民主化。最后，社會規(guī)范和體制是重要的社會資本，政府是社會規(guī)范的主要制定者和執(zhí)行者，也是社會體制的構(gòu)建者和維護(hù)者。作為領(lǐng)導(dǎo)者，政府要以自身誠信為基礎(chǔ)，加強(qiáng)農(nóng)村社會信任機(jī)制的建設(shè)，營造良好的誠信環(huán)境，逐步建設(shè)農(nóng)村社會的誠信體系。

培育和發(fā)展農(nóng)村“第三部門”是構(gòu)建農(nóng)村社會資本，促進(jìn)和諧治理的一個重要著力點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)看，我國農(nóng)村“第三部門”主要指民間合作組織。發(fā)展農(nóng)村民間組織，有利于拓寬農(nóng)民利益表達(dá)渠道，提升政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間的合作空間及合作績效。^[10]畢竟，減少強(qiáng)制，增加合作，是改善農(nóng)村治理的實(shí)質(zhì)所在。培育和發(fā)展“第三部門”，首先要加強(qiáng)法制建設(shè)，對農(nóng)村“第三部門”做出明確的法律規(guī)定，引導(dǎo)和規(guī)范“第三部門”的發(fā)展，并為其存在和生長提供穩(wěn)定、充足的空間，從而強(qiáng)化自主自律意識和民主法制精神，形成符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會資本。其次，對“第三部門”逐步建立寬松有效的管理方式，大力鼓勵支持各種形式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展。

對于村民自治組織，在農(nóng)村治理中應(yīng)引入“法治”原則，增強(qiáng)干部和村民的法治意識，堅持依法治理村務(wù)。同時，應(yīng)注意加大制度創(chuàng)新的力度，從制度規(guī)范的角度對農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，合理規(guī)范農(nóng)村基層組織尤其是村委會和黨支部的權(quán)限劃分，形成新型的治理方式。浙江新昌縣董村的鄉(xiāng)村典章制度^[11]就是一個例證。值得注意的是，農(nóng)村社區(qū)精英是合作的核心和行動的中堅，充當(dāng)了農(nóng)村社會資本的發(fā)生核心。村民自治組織，甚至基層政府，應(yīng)該有計劃、有步驟地組織對農(nóng)村社區(qū)精英的培訓(xùn)，開闊思路，激發(fā)其參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的積極性，鼓勵其擔(dān)任村里的公共領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，引導(dǎo)其自發(fā)地為農(nóng)村社區(qū)良好治理做出貢獻(xiàn)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的關(guān)鍵所在。

（二）改造傳統(tǒng)社會資本，促進(jìn)農(nóng)村和諧治理

在農(nóng)村公共事務(wù)管理和農(nóng)村社會生活方式、文化價值理念等方面尋求改變，加速形成適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的新農(nóng)村文化，是改造傳統(tǒng)社會資本存量、提升農(nóng)村社會資本的有效方法。建構(gòu)社會資本是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，需要政府、村民自治組織、第三部門、農(nóng)民自身共同努力。首先政府應(yīng)利用教育和媒體等手段大力增加社會規(guī)范、現(xiàn)代價值觀念的供給，教育和引導(dǎo)人們理解和運(yùn)用信任、公正、合作、博愛等理念。農(nóng)村傳統(tǒng)道德中有很多優(yōu)秀文化對維持社會秩序，建立和諧農(nóng)村具有重要的意義，理應(yīng)挖掘成為構(gòu)建社會主義新農(nóng)村社會資本的一部分。其次，通過政府供給、民間組織及市場運(yùn)作等方式進(jìn)行先進(jìn)文化的多元建設(shè)，為農(nóng)民提供一種信任、平等、合作、和諧的文化空氣。另外，農(nóng)民自身素質(zhì)的提高是構(gòu)成個體社會資本的重要元素，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村良好治理的根本條件。嘗試組織新農(nóng)民培訓(xùn)活動，以提高農(nóng)民素質(zhì)為導(dǎo)向，充分尊重農(nóng)民，幫助農(nóng)民擴(kuò)大與外界的交流，鼓勵其解放思想，采取開放的態(tài)度，有意識地適應(yīng)、接受和學(xué)習(xí)外界先進(jìn)思想、新鮮事物和新的行為方式；同時應(yīng)破除陋習(xí)惡俗，倡導(dǎo)民主法治，鼓勵勞動致富，營造互助友愛的氛圍，增強(qiáng)村民之間的信任感，加強(qiáng)農(nóng)村凝聚力和向心力。建設(shè)農(nóng)村文化學(xué)習(xí)、娛樂設(shè)施，組織形式多樣的文化活動，并使某些活動經(jīng)?；椭贫然S富農(nóng)民的業(yè)余精神生活，不失為可操作的途徑之一。

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