南水北調(diào)中線水源保護(hù)區(qū)兩難困境與利益補(bǔ)償機(jī)制探討

摘 要：南水北調(diào)中線工程水源保護(hù)區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水源保護(hù)的兩難困境，為確保南水北調(diào)工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、使水源區(qū)和受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，依據(jù)補(bǔ)償原理應(yīng)向水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。主張建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府主導(dǎo)模式水源保護(hù)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，提出了建立利益補(bǔ)償機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：南水北調(diào)中線；水源保護(hù)區(qū)；利益補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：F124.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009－9107（2007）06－0044－05

The Dilemma for the Water Source Region of the Middle Route of SouthtoNorth

Water Transfer Project and the Establishment of Benefit Compensation Mechanism

XIA Dexiao，CHANG Yunkun

（School of Economics and Management，Northwest University，Xi’an 710069，China）

Abstract：There is a dilemma between the economic development and the protection of water source for the Middle Route of SouthtoNorth Water Transfer project.In order to achieve the goal of the project and harmonious development between the beneficial region and the water source region as well， the beneficial region of the project should make economic compensation to the water source region. In the socialist market economy， the central government should play a very important role in the compensation mechanism for the water source region of the SouthtoNorth Water Transfer Project.

Key words:the middle route of southtonorth water transfer project;the water source region；benefit compensation mechanism

隨著南水北調(diào)東線和中線工程的順利推進(jìn)，水源的涵養(yǎng)和保護(hù)及水源區(qū)與受水區(qū)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展日益引起人們的普遍關(guān)注，水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制的建立，正在成為人們的共識(shí)。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

南水北調(diào)工程是為了解決中國北方地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺和生態(tài)環(huán)境惡化，促進(jìn)水資源在全國整體優(yōu)化配置的一項(xiàng)大型調(diào)水工程，其中線工程調(diào)水線全長(zhǎng)1 246公里，丹江口水庫常年平均入庫水量為３８８億立方米，其中約２７０億立方米由發(fā)源于陜南的漢江、丹江及其上游支流供給，設(shè)計(jì)年調(diào)水量150億立方米。流域水源保護(hù)區(qū)由漢江、丹江兩江流域構(gòu)成，涉及陜西、湖北、河南、四川和重慶的４９個(gè)縣（區(qū)）市，面積9.52萬平方公里。丹江口庫區(qū)內(nèi)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，有26個(gè)為國家級(jí)貧困縣。雖然目前經(jīng)過流域人民的努力，流域的生態(tài)環(huán)境得以保持，兩江出境斷面水質(zhì)保持在地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)了涵養(yǎng)和送一江清水的目標(biāo)，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，水源保護(hù)受到了嚴(yán)重影響。同時(shí)，水源保護(hù)和涵養(yǎng)的要求，使水源地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了阻礙，人民生活的改善受到了影響甚至是陷入了更加貧困的境地。^[1]顯然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水源保護(hù)成為水源區(qū)的兩難選擇，處理好水源區(qū)的水源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、建立好水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制已是南水北調(diào)工程亟待解決的突出問題。

目前既有的對(duì)流域補(bǔ)償問題的研究主要集中在對(duì)于自然流域的生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)補(bǔ)償?shù)脑颉⒃瓌t和補(bǔ)償?shù)姆绞郊皟?nèi)容進(jìn)行了探討，對(duì)南水北調(diào)工程中的補(bǔ)償問題具有重要的借鑒意義。王豐平等主流主張認(rèn)為補(bǔ)償?shù)脑蛟谟诃h(huán)境保護(hù)的外部性、在于環(huán)境投資的公共產(chǎn)品性質(zhì)以及自然資源的資本品性質(zhì)等一般性原因，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是進(jìn)行流域的生態(tài)補(bǔ)償^[2]；在補(bǔ)償?shù)姆绞缴喜淌厍镏鲝堃允袌?chǎng)原則為主進(jìn)行水權(quán)交易以實(shí)現(xiàn)水源地的利益^[3]；陳瑞蓮以博弈論為理論基礎(chǔ)，主張通過民主協(xié)商機(jī)制解決流域內(nèi)的利益補(bǔ)償。^[4]對(duì)于南水北調(diào)工程進(jìn)行補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬?duì)較少，已有的研究主要是對(duì)南水北調(diào)某一流域或某一區(qū)域的補(bǔ)償問題。顧崗等論述了東線的補(bǔ)償問題^[5]；梁雄兵等對(duì)中線補(bǔ)償?shù)谋匾赃M(jìn)行了研究。^[6]總之，既有的研究對(duì)南水北調(diào)工程水源區(qū)保護(hù)補(bǔ)償原因的特殊性闡述不足，對(duì)水源地面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水源保護(hù)的兩難困境的現(xiàn)實(shí)狀況認(rèn)識(shí)不足，提出的補(bǔ)償方式與南水北調(diào)工程的特殊性、復(fù)雜性不適應(yīng)。本文以南水北調(diào)中線為例，立足中線工程取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立南水北調(diào)水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制問題做進(jìn)一步的探討。

二、南水北調(diào)中線工程水源保護(hù)區(qū)的兩難困境

水源區(qū)面臨的兩難困境是指：水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到環(huán)境保護(hù)政策的制約，而水源涵養(yǎng)和保護(hù)又受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。具體表現(xiàn)在：

（一）水源保護(hù)影響水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.為了保護(hù)水源而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在一定程度上影響了水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為南水北調(diào)中線工程的主要水源地，陜南地區(qū)具有豐富的礦產(chǎn)資源及發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的動(dòng)植物資源，但是水源保護(hù)政策使陜南現(xiàn)有的資源優(yōu)勢(shì)受限。由于水源保護(hù)，陜南地區(qū)總儲(chǔ)量１１５.０８億噸的礦產(chǎn)資源開發(fā)受限，僅漢中市測(cè)算，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將減少工業(yè)產(chǎn)值８.８９億元，利稅８ ３７４.６萬元，影響就業(yè)崗位２.２萬人，為了水源保護(hù)造成近3.3萬公頃造紙?jiān)淆堩毑莺?.7萬公頃藥用原料黃姜拋荒，加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨Щ?/p>

2.水源保護(hù)直接加重了當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)。丹江口庫區(qū)上中游水源涵養(yǎng)地沒有納入南水北調(diào)總體規(guī)劃和長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)范圍，水源保護(hù)的經(jīng)費(fèi)基本上是由當(dāng)?shù)刎?cái)政支出，加重了水源地財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）水源保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況制約著水源涵養(yǎng)和保護(hù)

1.經(jīng)濟(jì)落后使水源區(qū)水土流失治理緩慢。丹江口水庫水源地流失面積有６.７２萬平方公里，陜西有２.５萬平方公里仍需治理，其中漢、丹江流域有強(qiáng)度流失以上10 479平方公里亟需治理，治理費(fèi)用52.395億元，這對(duì)貧困落后的陜南是個(gè)天文數(shù)字。同時(shí)，大量水利水保基礎(chǔ)設(shè)施缺少維修，瀕于失去功能。水保投資少，治理經(jīng)費(fèi)每公頃90萬遠(yuǎn)低于750萬的治理標(biāo)準(zhǔn)，使水土流失威脅丹江口水庫。

2.經(jīng)費(fèi)短缺影響退耕還林的進(jìn)度。陜南境內(nèi)尚有25度以上坡耕地31.71萬公頃急需退耕，由于經(jīng)費(fèi)限制每年只能退耕2-2.7萬公頃，嚴(yán)重影響了水土保持質(zhì)量，末退耕的坡地成為河流泥沙的主要來源，成為水源保護(hù)的重大隱患。

3.水源污染治理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，污染有加劇的跡象。目前，漢江干流水質(zhì)總體符合地表水水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，水環(huán)境質(zhì)量總體良好。但由于漢江徑流量下降，降低了漢江的納污、自凈能力，水污染有加劇的跡象。^[7]至目前為止，地處水源涵養(yǎng)區(qū)的漢中市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平局限，其所轄的縣區(qū)無一有污水處理廠，致使大量生活和生產(chǎn)污染物直排漢江，嚴(yán)重威脅中線水源的調(diào)水質(zhì)量。為加強(qiáng)水源保護(hù)，漢中市計(jì)劃建設(shè)11個(gè)城市生活污水處理廠及城市垃圾處理場(chǎng)，共需投資15.09億元，實(shí)現(xiàn)城區(qū)排水管網(wǎng)雨污分流需投資1.5億元，這對(duì)2005年財(cái)政收入僅16.59億元的漢中財(cái)政來說不堪重負(fù)，安康市“十一五”環(huán)境治理資金需６４.７億，但缺口達(dá)４０％。因此，工業(yè)污染、生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染的治理滯后，嚴(yán)重影響南水北調(diào)的水源質(zhì)量。

總之，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，水源區(qū)的水源保護(hù)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展是互利互惠、和諧互補(bǔ)的，但目前面臨的則是水源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地，突破這一困境是南水北調(diào)工程和水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

三、兩難困境的突破：建立水源保護(hù)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制

所謂水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償問題，是指在南水北調(diào)工程中受水區(qū)作為受益者應(yīng)該向水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)脑騽t在于水源保護(hù)政策可能使水源區(qū)的發(fā)展利益相對(duì)受損，或?yàn)榱怂幢Ｗo(hù)而使水源地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了更高的成本。一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是否存在著區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策實(shí)施所引起的效率改進(jìn)和利益分配。為了簡(jiǎn)化問題，我們假定某國經(jīng)濟(jì)由A、B兩區(qū)組成。如果一項(xiàng)發(fā)展政策的實(shí)施使A區(qū)受益而使B區(qū)的利益不受損失，那么就存在帕累托效率改進(jìn)。顯然，帕累托效率改進(jìn)在提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)也改變了原有的地區(qū)利益分配格局，但是，由于此項(xiàng)發(fā)展政策并沒有使B區(qū)的利益受損，因此在理論上和實(shí)踐中都不存在區(qū)域之間的利益補(bǔ)償問題。另一種情況是，如果一項(xiàng)發(fā)展政策的實(shí)施使A區(qū)受益的同時(shí)使B區(qū)的利益受損，但只要A區(qū)的利益所得大于B區(qū)的利益損失時(shí)，那么就存在卡爾多－?？怂剐矢倪M(jìn)?？柖?希克斯效率改進(jìn)有三層含義：(1)效率改進(jìn)是以全社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)的；(2)某一地區(qū)的利益所得是以另一地區(qū)的利益損失為代價(jià)的；(3)政策受益區(qū)應(yīng)該向利益受損區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此即“補(bǔ)償原理”，是建立水源保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制的理論依據(jù)。

從南水北調(diào)的實(shí)際來看建立補(bǔ)償機(jī)制具有特殊必要性：

第一，建立水源保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。通過建立補(bǔ)償機(jī)制，可解決南水北調(diào)工程中受益區(qū)和受損區(qū)的分離、平衡投資與收益的區(qū)域不對(duì)稱的狀況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)償原理在許多領(lǐng)域都存在，利益補(bǔ)償范圍可以涵蓋全部生產(chǎn)要素的調(diào)配和使用，如東部的企業(yè)在西部投資時(shí)使用土地要付地租，同樣作為國有資產(chǎn)的水資源，應(yīng)同樣承認(rèn)其商品屬性，在其受益者和提供者不一致的情況下，建立水源區(qū)保護(hù)機(jī)制按照補(bǔ)償原理也是合理的。南水北調(diào)工程的投資主體是國家，其資金來源則是屬于全民的國家財(cái)政，工程本身應(yīng)是公共產(chǎn)品，而其直接受益者是部分省區(qū)。對(duì)水源進(jìn)行保護(hù)性投資的上游地區(qū)，并不是其行為的受益者，由于水資源的特殊的流動(dòng)性和上下游的關(guān)聯(lián)性，沒有投入的下游區(qū)域成為了“免費(fèi)搭車者”，因此，為消除外部性效應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制的建立就是解決投資收益不平等的理性選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅南水北調(diào)中線工程建成以后，受水區(qū)每年的經(jīng)濟(jì)效益在300億元 ，但作為中線水源涵養(yǎng)區(qū)卻不能從中受益反而要支付治污直接成本和巨大的機(jī)會(huì)成本。另外，改革開放以來實(shí)行的“一部分地區(qū)先富裕起來”的區(qū)域傾斜發(fā)展政策在促進(jìn)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增強(qiáng)我國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)犧牲了西部的發(fā)展利益，向東部和大城市傾斜的投資政策等使西部利益相對(duì)或絕對(duì)受損的政策也應(yīng)當(dāng)?shù)靡匝a(bǔ)償。

第二，建立利益補(bǔ)償機(jī)制是水源區(qū)的環(huán)境保護(hù)成本增長(zhǎng)的要求。南水北調(diào)東線的水源區(qū)的江蘇北部、中線工程水源保護(hù)區(qū)的川、陜、鄂交界的秦巴山區(qū)大都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而受水區(qū)則是北京等相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域。眾所周知，由于自然、歷史以及改革開放政策等多方面原因，東西部之間的經(jīng)濟(jì)差距日益擴(kuò)大，西部地區(qū)不僅在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入水平上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，而且在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率和地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面在全國統(tǒng)一大市場(chǎng)中都處于十分不利的地位。因此，其地方財(cái)政收入和財(cái)政能力相對(duì)低下，防污治污能力較差。因此，對(duì)水源地承擔(dān)的治污直接成本給予補(bǔ)償十分必要的。

第三，建立利益補(bǔ)償機(jī)制是水源保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升的迫切要求。水資源保護(hù)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的限制，增大了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的間接成本和機(jī)會(huì)成本，需要進(jìn)行補(bǔ)償。改革開放以來，在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展政策的指引下，水源地的大部分地區(qū)走上了以資源開發(fā)為主的發(fā)展道路，大規(guī)模的資源開發(fā)一方面為東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展提供了廉價(jià)的能源、原材料支撐，另一方面也導(dǎo)致了西部地區(qū)污染嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境日趨惡化，有些地區(qū)已成為生態(tài)極度貧困區(qū)域。為了從根本上保護(hù)水源，水源地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須走經(jīng)濟(jì)與河流和諧相處的道路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的唯一選擇，而這需要克服資金、技術(shù)和人才的“瓶頸”。僅漢中市為水源保護(hù)需付出的間接成本接近８億元：一是為減少工業(yè)污染，發(fā)展有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和水質(zhì)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需淘汰關(guān)停企業(yè)28個(gè)，年減少產(chǎn)值4．25億元、利稅2 354．35萬元、重新安置就業(yè)近1萬人，費(fèi)用大約在3億元左右。二是改造工業(yè)企業(yè)污染物排放大戶的污染處理設(shè)施，提高污染控制和達(dá)標(biāo)排放水平，減少污染排放總量。僅5戶氮肥企業(yè)，就需投入資金約8 000萬元。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)行綠色產(chǎn)業(yè)政策還要付出巨大的發(fā)展成本，在資金、技術(shù)和人才方面也將有更大的缺口。這些成本的支付僅僅分?jǐn)傇谒幢Ｗo(hù)區(qū)是不公正的，因此，建立受益區(qū)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)在必行。

第四，水源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是建立節(jié)水型社會(huì)的需要。我國北方缺水是事實(shí)，但缺水的主要原因是水資源的不合理利用和對(duì)水資源的破壞和浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)用水是大水漫灌、工業(yè)用水重復(fù)利用率低，西北地區(qū)人均年用水量為850m3，是全國人均用水量的一倍，農(nóng)業(yè)用水的有效利用率只是發(fā)達(dá)國家的一半。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，如果農(nóng)業(yè)用水的利用率提高１０％，則其節(jié)水量將超過南水北調(diào)東線和中線的總調(diào)水量。^[8]因此，通過建立南水北調(diào)水源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源管理方式轉(zhuǎn)變，對(duì)水源受益者建立節(jié)約水資源的激勵(lì)和約束機(jī)制，避免出現(xiàn)大調(diào)水、大浪費(fèi)的現(xiàn)象，才能真正實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)工程的目的。

要從根本上保護(hù)水源，就必須在水源區(qū)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展放在首位，把發(fā)展水源涵養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相結(jié)合的綠色產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性措施，走具有水源地特色的發(fā)展道路，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。但在近期內(nèi)，要解決水源地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境兩難處境，其突破口就在于建立南水北調(diào)水源保護(hù)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。

四、水源保護(hù)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制模式選擇

根據(jù)“補(bǔ)償原理”，政策受益方應(yīng)向利益損失方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是，要使?jié)撛诘难a(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際補(bǔ)償，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下還取決于兩個(gè)條件：一是承認(rèn)利益損失方提出補(bǔ)償要求的合理性，如果不承認(rèn)利益損失方的補(bǔ)償要求，或受損方不明確提出補(bǔ)償要求，那么補(bǔ)償問題就無從談起。第二是政策受益方和利益受損方各自在“補(bǔ)償”談判中所處的地位和談判力量。如果政策受益方在談判中處于主導(dǎo)地位并具有較強(qiáng)的談判力量，實(shí)際補(bǔ)償就難以實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于建立何種模式的水源區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，目前我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界依照解決外部性問題的思路，提出的主張有三種 ：一是以科斯定理為依據(jù)的市場(chǎng)導(dǎo)向方式，通過產(chǎn)權(quán)交易模式來完成水資源分配和水源保護(hù)。其實(shí)質(zhì)是用市場(chǎng)機(jī)制解決跨省區(qū)的水源分配和利益關(guān)系，其前提是科學(xué)合理的水資源產(chǎn)權(quán)的劃分。但是筆者以為，由于南水北調(diào)流域長(zhǎng)，涉及省區(qū)眾多，加之水資源的流動(dòng)性，使產(chǎn)權(quán)劃分極其復(fù)雜，此方案難以在南水北調(diào)工程中實(shí)行。二是以博弈論為基礎(chǔ)的民主協(xié)商方式，通過流域內(nèi)眾多利益相關(guān)者理性的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的利益博弈，逐步實(shí)現(xiàn)水源保護(hù)和水資源的科學(xué)利用。筆者以為，在我國水資源以公有制為主體的國情下，各利益主體代表者的經(jīng)濟(jì)理性只能是有限理性，甚至交易主體在很大程度上具有機(jī)會(huì)主義傾向，因此不能保證代理人的行為符合委托人的利益，即不一定能實(shí)現(xiàn)水源保護(hù)區(qū)的整體利益。三是以庇古稅原理為基礎(chǔ)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)稅和水資源使用費(fèi)制度，建立政府主導(dǎo)的水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制。筆者以為要使?jié)撛诘难a(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際補(bǔ)償，建立政府主導(dǎo)的水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制是適合南水北調(diào)工程的選擇。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，與計(jì)劃體制相比，地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益日益重要，它不僅影響著一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展方向，而且還直接影響到所在地區(qū)人民群眾的收入水平和生活質(zhì)量的提高。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各地區(qū)出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，客觀存在本地區(qū)利益最大化傾向，如果水源地不提出補(bǔ)償要求，僅僅靠受益區(qū)建立在道義基礎(chǔ)上的支援和幫助，水源區(qū)應(yīng)該得到的利益補(bǔ)償就難以足額實(shí)現(xiàn)。在我國的具體情況下，受益區(qū)向水源區(qū)的利益補(bǔ)償不可能通過區(qū)際之間的談判解決，原因有三：一是流域內(nèi)的利益補(bǔ)償問題涉及到眾多省區(qū)、各省區(qū)又都有各自的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于利益損失和利益補(bǔ)償分擔(dān)的計(jì)算和討價(jià)還價(jià)使談判很難達(dá)成一致意見；二是反復(fù)談判導(dǎo)致談判成本太高；三是水源保護(hù)區(qū)大多是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所以在補(bǔ)償談判中將處于弱勢(shì)地位。顯然，受益區(qū)向水源區(qū)的利益補(bǔ)償不能通過區(qū)際之間的談判解決，也不能以純市場(chǎng)方式解決、而只能通過以中央政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。

五、建立利益補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

南水北調(diào)水源保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制是指在整個(gè)工程建設(shè)和運(yùn)行中對(duì)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。其補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是水源保護(hù)成本補(bǔ)償、水資源收益的補(bǔ)償和發(fā)展的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，同時(shí)由于南水北調(diào)的受益者分別是國家、地方政府和消費(fèi)者（企業(yè)和個(gè)人），其補(bǔ)償形式分別是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償稅收轉(zhuǎn)移和水資源使用費(fèi)支付。要確保水源保護(hù)工作落實(shí)，必須建立完善的水源保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)本著公平、互利、和諧發(fā)展和“誰保護(hù)、誰受益”、“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，從以下幾個(gè)方面逐步完善水源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制：

第一、完善南水北調(diào)工程體系。把水源涵養(yǎng)和污染防控列在工程體系的首位，將水源保護(hù)成本列入南水北調(diào)的工程預(yù)算。遵循先治理后調(diào)水的原則，否則，南水北調(diào)工程可能面臨水源枯竭、無水可調(diào)的尷尬局面。

第二，強(qiáng)化南水北調(diào)工程協(xié)調(diào)管理機(jī)制。健全由中央政府主導(dǎo)的、流域內(nèi)地方政府為主體的南水北調(diào)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建立水資源分配和利益補(bǔ)償?shù)亩ㄆ诖枭毯驼勁袡C(jī)制，在協(xié)商基礎(chǔ)上對(duì)用水、環(huán)保等做出決定，通過長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)博弈，強(qiáng)化區(qū)際間激勵(lì)和約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工程的總體目標(biāo)。

第三，建立南水北調(diào)水源保護(hù)的補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制。在綠色GDP核算的基礎(chǔ)上，以區(qū)域水功能分區(qū)、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水源保護(hù)成本為依據(jù)來測(cè)定和計(jì)算對(duì)水源地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)水源地進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括：一是水源地治理流域生態(tài)的直接成本；二是水源地治理流域生態(tài)的機(jī)會(huì)成本，補(bǔ)償水源地因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的收入減少，特別是因發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)會(huì)受到一定限制而導(dǎo)致的收入減少。

第四，建立南水北調(diào)水源保護(hù)補(bǔ)償基金及其營(yíng)運(yùn)機(jī)制。補(bǔ)償基金營(yíng)運(yùn)機(jī)制包括基金的籌集、轉(zhuǎn)移支付方式、資金的使用等內(nèi)容。盡快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅和水資源使用費(fèi)，根據(jù)受水量的規(guī)模來確定交納基金的數(shù)量，基金的管理應(yīng)在中央的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，由水源保護(hù)區(qū)的代表組成水源保護(hù)區(qū)補(bǔ)償基金管理委員會(huì)，并確?；鹩糜诹饔蛏鷳B(tài)環(huán)境治理尤其是水源涵養(yǎng)區(qū)的環(huán)境保護(hù)、水資源的開發(fā)和利用、退耕還林的補(bǔ)償和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

第五，堅(jiān)持“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，完善水資源定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)水資源管理方式的轉(zhuǎn)變。盡快在全流域甚至全國實(shí)行階梯水價(jià)，按用水量分階段制定水資源價(jià)格，對(duì)生活、生產(chǎn)必須的用水和超量用水實(shí)行區(qū)別價(jià)格，既可節(jié)約用水量又可以減少排污量， 切實(shí)把節(jié)水和調(diào)水統(tǒng)一起來，做到既開源又節(jié)流。

第六，建立南水北調(diào)流域區(qū)際經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。在南水北調(diào)中建立以“水”為媒的受水區(qū)與水源區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展機(jī)制，把水源區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)與受水區(qū)的人才與技術(shù)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，真正做到“同飲一江水，和諧共發(fā)展”。

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