行政道德建設芻議

摘 要：社會轉(zhuǎn)型時期我國行政道德建設在黨和政府的高度重視下，雖然取得了很大的成效，但行政人員行政道德失范現(xiàn)象依舊嚴重。行政道德失范既與行政主體自身素質(zhì)有關，也與市場經(jīng)濟的負面影響、行政體制和法規(guī)制度不完善等外部因素相聯(lián)。行政道德建設，不僅要在思想上充分認識其重要性，而且要加快行政體制改革，加快行政倫理立法，加強群眾監(jiān)督，加強思想教育，同時整頓與道德建設有關的社會秩序。

關鍵詞：行政道德；道德失范；道德建設

中圖分類號：D523文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0125－04

Discussion on the Administrative Morality Building

CHAO Tuanguang

（Yangling Vocational and Technical College，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：The administrative morality building has achieved a great deal during the social transferring period with the Party and government' s attention， but there are still some serious immoral behaviors. Such phenomenon is not only related with administrative body itself， butalso with the negative influence of the market economy， administrative system and legal system. So we must not only recognize the importance of the morality building in political theory， but also need to advance the administrative system reform and legislation， and strengthen the public supervision， morality education， at the mean time， we must rectify the social order relating to morality building.

Key words：administrative morality；immoral behavior；morality building

一、行政道德

行政道德即行政職業(yè)道德，是指國家行政工作人員在其行使公共權(quán)力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范。我國古代稱它為“官德” 。受國家行政工作職業(yè)的特殊地位、利益、權(quán)利、義務等影響，行政道德具有鮮明的政治性、一定的強制性和高層次的示范性。近些年來，在中國的公共行政研究中，行政道德的問題是人們普遍思考的問題，這是由于公共行政實踐中的官僚主義和腐敗問題把人們引向了公共行政道德化的思考。

行政道德作為一種特殊的職業(yè)道德，其內(nèi)容主要包括以下幾個方面：正確履行行政職能、職權(quán)，體現(xiàn)行政公平、公正、公開；正確處理上下級和干部群眾的關系，體現(xiàn)良好和諧的人際關系；正確對待權(quán)力、地位，勤政、廉政，體現(xiàn)廉潔高效的政府行為。換言之，行政道德主要體現(xiàn)在政府的一切行政行為以公正的方式協(xié)調(diào)好職業(yè)與事業(yè)、人與事、人與人、事與事的關系。任何政府機關及其工作人員，都不能有損民眾的利益，假公濟私，損公肥私，以權(quán)謀私。這些都是與行政道德相違背的，必須加以革除。

國家行政人員的工作處于整個社會生活的中心地位，掌管著國家行政權(quán)力和整個社會公共事務。這種特殊職業(yè)的道德，具有高于其他職業(yè)道德的特殊內(nèi)容，代表職業(yè)道德較高層次，體現(xiàn)職業(yè)道德發(fā)展的較高境界。行政道德在社會道德建設中的特殊地位，決定了其對全社會具有示范性特點。國家行政人員應在全社會和人民中間樹起一面職業(yè)道德的大旗。正如古人言：“上好禮則民莫敢不敬，上好義則民莫敢不服，上好信則民莫敢不用情。”^[1]

二、行政道德失范及其原因分析

（一） 當前國家行政人員隊伍的行政道德現(xiàn)狀

當前國家行政人員隊伍的行政道德現(xiàn)狀，從總體上看其主流是好的。但是，還應當看到，市場經(jīng)濟是一種利益經(jīng)濟，利己主義、拜金主義和享樂主義思想也會滋長和泛濫。再加上部分國家行政人員道德觀念淡薄，自身缺乏道德自制力，他們將商品交換原則引入國家行政管理活動中，否定為人民服務的高尚道德原則規(guī)范，一味追求個人物質(zhì)利益，最終腐敗墮落。改革開放以來，我國的行政道德失范現(xiàn)象大量出現(xiàn)，行政腐敗問題日漸突出。行政道德失范從本質(zhì)上講是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象。^[2]行政作為一種公共權(quán)力，它所涉及的對象是公共事務，其所追求的是社會公共利益，但在權(quán)力運行的過程中，行政工作人員往往會置行政道德和行政法律規(guī)范于不顧，濫用權(quán)力假公濟私，從而導致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。常見的行政道德失范的現(xiàn)象主要有：政治類失范、組織人事類失范、經(jīng)濟類失范以及失職類、侵犯公民權(quán)利類、違反社會公德類和違反社會管理秩序類等，其中經(jīng)濟類失范和違反社會公德類較多，如權(quán)力尋租、貪污腐化、公款公賄等。行政道德失范對社會造成的危害是顯而易見的，具體表現(xiàn)為：（1）直接危及政治穩(wěn)定。損害政府形象，降低政府威信，必然導致民眾支持率下降，民眾對政府及其官員的嚴重不滿甚至可能引起社會動亂。（2）直接損害民主法治。官員道德敗壞，必然喪失民眾的信任，喪失法律在民眾心目中的權(quán)威性，喪失民眾對民主化政治改革的信心。（3）直接阻礙經(jīng)濟發(fā)展。利用公共權(quán)力捕撈私利，必然造成公共財力物力的流失，如吃回扣，就是從公共利益中掠奪資源。（4）直接敗壞社會風氣。官員道德滑坡，必然嚴重毒化社會風氣。公務人員乃社會精英階層，如果任意損害公共利益或他人利益，必然導致整個社會的行為失范，喪失整個社會的凝聚力。如果任其發(fā)展，后果將不堪設想。

（二）行政道德失范的原因

1.行政體制自身的問題。我國的行政體制是在高度計劃經(jīng)濟體制下形成的，其體制自身存在著許多弊端，諸如政企不分，政府職能泛化；機構(gòu)疊床駕屋，編制缺少立法；用人制度不公開，人浮于事，因人設事，人滿為患；行政權(quán)力過分集中，行政決策缺乏科學論證；管理目標不明確，行政效率低下；行政無“程序”，行政監(jiān)督無“法”無“章”等等。改革開放以后，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，這種轉(zhuǎn)變必然要求包括行政體制在內(nèi)的政治體制作出相應的調(diào)整和變革。然而由于歷史和現(xiàn)實的原因，在我國，包括行政體制在內(nèi)的政治體制改革卻相對滯后，改革不配套，政策不完善，在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)急劇變化的背景下，社會管理機制出現(xiàn)了大量的制度性、政策性漏洞。這樣就使得一些組織和個人得以“鉆改革的空子”，為行政權(quán)力設租，進行“權(quán)力尋租”活動，導致行政腐敗。這是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中最常見的行政道德失范現(xiàn)象。

2.對行政主體正當?shù)奈镔|(zhì)利益補償不足。改革開放以來，我國的經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，人民的生活水平大大提高。而我國公務員的工資收入?yún)s還維持在比較低的水平，不僅不能與發(fā)達國家和地區(qū)的政府官員相比，而且就以我國目前的物價水平來說，也僅處于稍高于溫飽狀態(tài)的水平。而在高通貨膨脹的年份，其實際收入還要下降。追求比吃飽和穿暖更高的物質(zhì)生活水平，畢竟是和平時期每個人的客觀需要，正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關?！彼?，隨著整個社會物質(zhì)生活水平的提高，仍把公務員的工資維持在較低的水平，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，鋌而走險，走上以權(quán)力為手段和換取工資以外收益的道路，導致行政道德的失范。

3.缺乏強有力的社會監(jiān)督和制約機制。孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“人一旦有了權(quán)力，就濫用權(quán)力，使用權(quán)力直到盡頭。”權(quán)力的這種無限擴張的傾向決定了對其監(jiān)督和制約的必要性。新中國成立以后，黨和政府就非常注意對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，開展了許多運動，也取得了一定的成效。但是由于我國高度集權(quán)式的行政體制，使實際運行狀態(tài)中的行政監(jiān)督事實上僅限于上級對下級的監(jiān)督，而上級對下級的一對多的關系，又使這種監(jiān)督難以得到有效的實施。改革開放以后，我國的社會主義民主與法制建設和社會管理層面的各種規(guī)章制度建設都取得了很大的發(fā)展和進步，對權(quán)力的社會監(jiān)督和制約機制也隨之逐步建立和完善起來。但與迅速發(fā)展的客觀現(xiàn)實相比，畢竟還存在著許多“真空”地帶。同時，由于傳統(tǒng)文化的影響，權(quán)大于法、情大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴的問題也還未得到有效的解決，一些腐敗現(xiàn)象難以得到及時懲處，一些已出臺的法律和規(guī)章制度在某些現(xiàn)實條件下難以真正發(fā)生實效，使得行政道德失范現(xiàn)象不能得到及時有效地遏制。這里都在一定程度上加劇了道德失范的進程。

三、行政道德失范治理對策

黨的十二屆六中全會所作的《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》中指出：“在我們社會的各行各業(yè)都要大力加強職業(yè)道德建設。首先是黨和國家機關干部要公正廉潔，忠誠積極，全心全意為人民服務，反對官僚主義、弄虛作假，利用職權(quán)謀私利?！?sup>[3]行政道德建設被提到職業(yè)道德建設的首位。行政腐敗和行政道德失范，也是當今國際社會共同關注的問題。江澤民同志在第七屆國際反貪大會開幕式的講話中就曾指出：“權(quán)力腐敗作為一種社會現(xiàn)象無論是在發(fā)展中國家，還是在發(fā)達國家里，無論是在哪種社會制度下，都不同程度地存在，嚴重地危害著社會和人民。”^[4]中國正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)急劇變革的時期，各種社會問題，包括行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象也不可避免地會發(fā)生。對此，我們一方面要充分認識到問題的嚴重性，另一方面要對之采取切實的措施加以治理。那么，在市場經(jīng)濟條件下，加強行政道德建設，治理行政道德失范應從以下方面入手：

1.加快行政體制改革。在論及制度的優(yōu)劣性問題時，鄧小平同志曾經(jīng)說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！币虼?，治理行政腐敗與行政道德失范的根本出路就是加快行政體制改革，規(guī)范政府的行為。

市場經(jīng)濟是市場在資源配置中起基礎作用的經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要作用是進行宏觀調(diào)控，對市場進行監(jiān)督和制約，克服市場天然存在的一些“固疾”，如盲目性、無政府性、無計劃性、非公平競爭及行業(yè)壟斷等，保證市場健康、有序地運行。進行行政體制改革，首先就是轉(zhuǎn)變政府的職能，使之從經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)向秩序政府。政府不再直接參與經(jīng)濟活動，其主要作用是維持社會秩序，保證市場正常運轉(zhuǎn)；其次是要確立有限政府的觀念，即承認政府的權(quán)力是有限的而不是無限的。切實把政府的行為限定在一定的范圍內(nèi)，克服過去那種黨政不分，政企不分、政法不分、政商不分、政社不分的狀態(tài)，使政府在它應該發(fā)揮作用的范圍內(nèi)充分發(fā)揮其作用。如此，才能規(guī)范政府的行為，減少“權(quán)力真空”，杜絕漏洞，從根本上、制度上防止行政腐敗的發(fā)生。

2.建立、健全監(jiān)督制約機制，依法行政，以法治德。世界上許多市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家和地區(qū)，如美國、英國、瑞士、新加坡、香港等都將行政道德法律化，依靠法律的強制性、懲罰性來維護行政道德的純潔性，取得了很好的效果。他山之石，可以攻玉。我們應當學習、借鑒其中的一些做法，結(jié)合我國當前行政腐敗和行政道德失范的現(xiàn)實，有針對性地制定《行政道德法》，以法為教，對行政人員的行為進行規(guī)范。同時，建立、健全監(jiān)督制約機制。目前，我國的行政監(jiān)督機制主要限于各級人大、紀委、政協(xié)等，這還遠遠不夠。我們要充分發(fā)揚民主，加強社會輿論和普通公民對行政權(quán)力的監(jiān)督，建立起多層次，多方面的監(jiān)督體系，多管齊下，才能及早發(fā)現(xiàn)并制止權(quán)力濫用現(xiàn)象^[5]。另外，還要嚴肅黨紀、政紀和法治，依法嚴懲一切行政腐敗行為，使監(jiān)督收到實效，保證《行政道德法》切實得到維護。

3.對行政主體進行正當?shù)奈镔|(zhì)利益補償。雖然腐敗不是由貧而是由貪引起的，我們也并不贊成“高薪養(yǎng)廉”說，但是在市場經(jīng)濟條件下，給予行政主體正當?shù)奈镔|(zhì)利益補償，將其工資收入提高到社會中等偏高的水平并與通貨膨脹率掛鉤還是應該的。要想遏制行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象，使行政主體不以權(quán)謀私，就要求行政主體除工資收入和法定津貼外，不能再有其他的收入，而這種要求在社會整體經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平迅速提高、高收入隊伍不斷擴大的情況下，實際上很難做到。即使我們依靠其他手段能維持行政主體的廉潔，但低收入也難以把社會上最優(yōu)秀的人才吸引到行政部門來。而那些雖然廉潔但低素質(zhì)的行政人員同樣不是我們所希望的，也是不受人民歡迎的。所以，加強對行政主體正當?shù)奈镔|(zhì)利益補償，也是解決行政腐敗的有效途徑之一。

4.充分發(fā)揮行政人員的道德主體自律性，是加強行政道德建設的關鍵。^[6]行政人員的道德主體自律性主要體現(xiàn)在三個方面：（1）認識上的自覺。即行政人員對行政倫理規(guī)范的遵循，并不是對外在要求的盲目信奉和被迫執(zhí)行，而是建立在對道德必然性深刻認識基礎上的理性自覺。（2）情感上的自愿。自愿的情感在行政倫理良性運行中的作用，主要體現(xiàn)在行政人員把按自己所選擇的道德價值目標去行動視作一種樂趣——需要和自我價值的實現(xiàn)，因此行政倫理能與道德認識一起融合成堅定的道德信念，成為其道德行為的動力。（3）行為上的自主和自擇。這包括兩方面的涵義：一是把一般性的倫理規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體指令的自主性。例如，一個領導者如何把比較抽象一般的道德規(guī)范，貫徹于各種各樣的具體行為中，這就取決于該道德主體的自主性；二是在不同的甚至相反的倫理規(guī)范中做出選擇的自擇性，即在復雜的道德生活中，公務員能夠根據(jù)主客體的價值關系，正確判定道德規(guī)范的等級，勇于選取最值得選取的道德價值，遵循最值得遵循的倫理準則。

5.提高行政人員自身的素質(zhì)。從某種意義上講，加強道德修養(yǎng)，提高行政人員自身的素質(zhì)才是解決行政腐敗的根本。不論是進行行政體制改革，加強監(jiān)督制約機制，還是進行正當?shù)奈镔|(zhì)利益補償，都只是解決了“不能貪，不敢貪、不需要貪”的問題，都是從外部、他律的角度解決問題的，而只有加強道德修養(yǎng)，提高行政主體自身的素質(zhì)，才能真正解決“不想貪”的問題，才是從根源上杜絕行政失范的問題。

市場經(jīng)濟條件下的行政道德建設的核心，是加強全心全意為人民服務的思想道德教育。為人民服務是我黨的宗旨，是社會主義道德的集中體現(xiàn)。黨的十四屆六中全會決議指出： “越是實行各項經(jīng)濟改革和對外開放政策，共產(chǎn)黨員尤其是黨員領導干部越要堅定共產(chǎn)主義信念，身體力行共產(chǎn)主義道德，大公無私，清正廉潔，服從大局，艱苦奮斗，全心全意為人民服務?！敝挥邪讶娜鉃槿嗣穹者@個最根本的道德原則深入到人的內(nèi)心，才能使行政主體經(jīng)受住各種考驗，堅持做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，在任何利誘和挑戰(zhàn)面前都不喪失理性、人格，維護行政道德的純潔性，也才能從根源上徹底消除行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象。

參考文獻：

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