城市開發(fā)風(fēng)險的可控性及其控制機(jī)制

摘 要：首先從控制論的角度分析可控系統(tǒng)和可控性的概念，并分析影響城市開發(fā)項目風(fēng)險可控性的客觀與主觀因素及其相互關(guān)系，然后從項目風(fēng)險自身可控性出發(fā)將與城市開發(fā)相關(guān)的風(fēng)險劃分為可控風(fēng)險和不可控風(fēng)險兩大范疇，進(jìn)而應(yīng)用風(fēng)險效用理論對風(fēng)險的可控性加以進(jìn)一步分析，最后從技術(shù)控制措施和社會控制方式兩個角度提出了城市開發(fā)項目風(fēng)險控制的基本思路。

關(guān)鍵詞：城市開發(fā)；風(fēng)險管理；可控性；風(fēng)險效用；技術(shù)控制；社會控制

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3060(2007)06-0019-08

一、城市開發(fā)風(fēng)險的可控性概念

城市開發(fā)項目，尤其是大型項目，所面臨的風(fēng)險是多種多樣的，給項目帶來了諸多的不確定因素，也向風(fēng)險管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。開發(fā)項目啟動后的第一步就應(yīng)明確在已知約束條件下能做和不能做的事情，區(qū)分項目的可控風(fēng)險與不可控風(fēng)險是進(jìn)行風(fēng)險管理的首要步驟。因此，對項目所面對的風(fēng)險進(jìn)行可控性分析，是有效控制風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)，對于提高后續(xù)風(fēng)險管理的可行性和易操作性有著突出意義。

1 可控性與可控系統(tǒng)

可控性(Controllability)是現(xiàn)代控制理論中的一個基礎(chǔ)性概念。在現(xiàn)實系統(tǒng)中，由于各種不可控環(huán)節(jié)的作用，完全可控僅是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實工程中不可能達(dá)到。但是找到不可控環(huán)節(jié)，克服它的影響，滿足工程控制的要求，是每一個工程項目所追求的基本目標(biāo)。

控制活動是施控者對受控者的一種能動活動，能夠使受控對象根據(jù)施控者的預(yù)定目標(biāo)而動作，并最終達(dá)到某一目標(biāo)。這種相對于某種經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在的、具有經(jīng)濟(jì)控制功能與行為的整體稱為控制系統(tǒng)。

美國數(shù)學(xué)家R.E，卡爾曼(Kalman)1960年提出控制系統(tǒng)的可控性概念。通俗地講，如果系統(tǒng)的每一個狀態(tài)變化都能被控制輸入U所影響，則系統(tǒng)是可控的；如果系統(tǒng)至少有一個狀態(tài)不受輸入U的影響，則系統(tǒng)是不可控的。對此，可用圖1、圖2直觀地說明?？煽匦詫τ诳刂频闹匾栽谟冢挥邢到y(tǒng)是可控的，才能達(dá)到控制目標(biāo)。廣義來講，可控系統(tǒng)(controllable system)指凡是人能改變其狀態(tài)的系統(tǒng)，都可稱為可控系統(tǒng)。按此定義，包含城市開發(fā)項目系統(tǒng)在內(nèi)的大多數(shù)人造系統(tǒng)都是可控系統(tǒng)。

在控制論中，控制手段即施控者所采取的作用于受控者的方法、措施和程序，分為內(nèi)部輸入和外部輸入，也可以從風(fēng)險管理的角度分為確定性輸入和不確定性輸入。對于城市開發(fā)項目，不確定的內(nèi)部輸入或外部輸入都可能會對項目產(chǎn)生風(fēng)險，從而使系統(tǒng)偏離既定目標(biāo)。

系統(tǒng)的可控性分為狀態(tài)可控性和輸出可控性。對于城市開發(fā)項目，由于其不確定因素眾多，并且其控制目標(biāo)相對于控制論角度的目標(biāo)較為模糊，控制過程和途徑也存在較大的隨機(jī)性，因此，在現(xiàn)實中對其可控性的要求主要集中在目標(biāo)的總體可控性與過程的適度可控性，以求將項目的總體風(fēng)險控制在一定的幅度之內(nèi)。

2 項目風(fēng)險的可預(yù)測性

風(fēng)險具有不確定性一定程度上突出了個體風(fēng)險發(fā)生的偶然性與不確定性，但一味強(qiáng)調(diào)這種不確定性會動搖風(fēng)險管理的信心，限制和阻礙人們對風(fēng)險的挑戰(zhàn)。隨著人們認(rèn)識水平的提高、數(shù)據(jù)挖掘能力的增強(qiáng)、風(fēng)險處理技術(shù)的進(jìn)步等，大量風(fēng)險發(fā)生所具有的一定程度的必然性逐漸能夠為人們所掌握，這使得風(fēng)險表現(xiàn)出可預(yù)測性。從嚴(yán)格意義的因果關(guān)系來講，任何變化在其發(fā)生之前一段足夠的時間內(nèi)是有明顯跡象的，或者這些變化是按一定規(guī)律發(fā)生的，因此只要我們具備了足夠的知識和工具，就能更多、更深地預(yù)知未來，以致在必要時能進(jìn)行預(yù)測。風(fēng)險可預(yù)測性的意義在于奠定了風(fēng)險處理與控制的量化基礎(chǔ)與方法的運(yùn)用。

二、影響城市開發(fā)項目風(fēng)險可控性的客觀與主觀因素

風(fēng)險的可控性是客觀和主觀的統(tǒng)一體，也是客體和主體的統(tǒng)一體。當(dāng)城市開發(fā)項目面對一個特定風(fēng)險時，該風(fēng)險的可控程度可以認(rèn)為是以下兩個因素的函數(shù)：一是該風(fēng)險對項目的威脅程度，威脅程度越小，該風(fēng)險可控性越強(qiáng)；二是項目對該風(fēng)險的承受和控制能力，項目對所有風(fēng)險以及該風(fēng)險的承受和控制能力越強(qiáng)，該風(fēng)險的可控性越強(qiáng)。

圖3中，C曲線代表某項目對某一風(fēng)險的承受能力曲線；T曲線代表該風(fēng)險對該項目的威脅程度曲線，則該風(fēng)險對該項目的可控性K(X)＝C(x)－T(x)，也即與該項目對該風(fēng)險的承受能力正相關(guān)，與該風(fēng)險對該項目的威脅程度負(fù)相關(guān)。每條曲線下方所圍合的面積分別代表了該項目對該風(fēng)險的總的承受能力和該風(fēng)險對該項目的總的威脅程度。

從上圖中可以進(jìn)一步推論，要提高城市開發(fā)項目對風(fēng)險的控制能力，應(yīng)從兩方面人手：①客觀分析項目面對的每個風(fēng)險，采取有效措施降低風(fēng)險對項目的威脅程度，并積極承擔(dān)那些可以接受并能夠納入到本項目主動風(fēng)險管理與控制中的風(fēng)險；②通過各種措施，積極增加風(fēng)險的承受能力和控制能力。只有二者并重，才能使項目長期、平穩(wěn)運(yùn)行。

在圖3中，C曲線與T曲線的交叉點具有特殊的含義，代表了該項目對該風(fēng)險的可控性臨界點，會隨著兩條曲線的變化而變化。該交叉點右方的風(fēng)險是項目可控的，左方的風(fēng)險是不可控的，應(yīng)當(dāng)采取措施加以規(guī)避。由于項目所面臨的風(fēng)險具有不同的性質(zhì)和特征，其C曲線、T曲線以及可控性指標(biāo)也有所不同。

三、項目風(fēng)險自身的可控性

不同類型風(fēng)險的可控性程度有著明顯差異。從風(fēng)險的起因和后果兩方面來講，與城市開發(fā)相關(guān)的風(fēng)險可以總體分為可控風(fēng)險和不可控風(fēng)險兩大范疇，主要各包含表1所示類別。

立足于城市開發(fā)建設(shè)和規(guī)劃控制的角度，在以上納入可控風(fēng)險范疇的六類風(fēng)險中，可以根據(jù)控制方式的不同進(jìn)一步地劃分為技術(shù)可控風(fēng)險與管理可控風(fēng)險。相比較而言，技術(shù)可控風(fēng)險的可控程度和可量化程度更高，可以通過對項目技術(shù)指標(biāo)(如規(guī)劃設(shè)計指標(biāo))的控制達(dá)到風(fēng)險控制目標(biāo)；管理可控風(fēng)險的可控程度和可量化程度相對較低，有些只能做定性分析(如政策風(fēng)險、市場風(fēng)險等)，甚至較難控制或采取有效措施進(jìn)行管理。這一細(xì)分有助于對城市開發(fā)項目進(jìn)行進(jìn)一步的量化分析。

四、效用理論與風(fēng)險的可控性

同一風(fēng)險對于不同的城市開發(fā)項目和不同的項目管理組織，其可控性有著明顯的不同。同一數(shù)額的收益或損失對于項目中不同的人或組織，其承受能力或感受也不一樣。這都涉及到效用的概念。風(fēng)險效用指人們對該風(fēng)險的感受程度，其數(shù)值是一個相對值。人們對風(fēng)險信念、風(fēng)險后果也隨著風(fēng)險后果大小、環(huán)境變化而變化，這些變化可以用效用函數(shù)u(X)來表示。項目風(fēng)險管理中，效用曲線常被用來量化項目管理人員的風(fēng)險觀念。

圖4中的三種常用效用曲線，反映了人們對待風(fēng)險的不同態(tài)度。①曲線工稱為保守型效用曲線，這類項目風(fēng)險管理人員對收益的反映比較遲緩，而對損失比較敏感，是一種謹(jǐn)慎小心、規(guī)避風(fēng)險、不求大利的保守型決策者。②曲線Ⅲ稱為冒險型效用曲線，這類決策者對損失的反映比較遲緩，而對收益則比較敏感，是一種不怕風(fēng)險、謀求大利的進(jìn)取型決策者。③曲線Ⅱ稱為中間型效用曲線，這類決策者對能夠得到的收益期望值本身與效用大小看成是比例關(guān)系，是一種愿冒一定風(fēng)險，完全按期望值大小選擇行動方案的決策者。

在上文中，圖3中的C曲線反映的是項目整體對某一風(fēng)險的承受能力，而圖4中的三種曲線則是C曲線中項目管理人員風(fēng)險承受能力的主觀反映，是決定C曲線形狀的一個重要因素。應(yīng)努力使整個項目組織和機(jī)構(gòu)的效用曲線演變?yōu)榍€Ⅱ和Ⅲ，成為進(jìn)取型的風(fēng)險組織，增強(qiáng)對項目風(fēng)險的控制能力，積極面對風(fēng)險，這樣才能把握機(jī)遇并獲得更大收益。

五、城市開發(fā)風(fēng)險的技術(shù)控制措施

1 總體原則

(1)控制手段應(yīng)具有充分性。根據(jù)控制論原理，系統(tǒng)要具有可控性，必須選擇足夠多的控制手段，以確保對系統(tǒng)所有狀態(tài)產(chǎn)生影響。若控制手段不夠，造成某些狀態(tài)不能被控制手段所影響，就不能保證系統(tǒng)初始狀態(tài)向期望狀態(tài)轉(zhuǎn)移，達(dá)不到控制目標(biāo)。

(2)控制手段應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)性。風(fēng)險控制的目的不是為了限制開發(fā)活動，而是確保它們受到正確的引導(dǎo)，以減少不必要的損失。在保證系統(tǒng)可控的前提下，應(yīng)減少不必要的控制手段，以保證控制所帶來的收益大于其成本。

(3)控制手段應(yīng)充分反映項目內(nèi)外部環(huán)境的作用。項目風(fēng)險的控制環(huán)境指能影響和制約風(fēng)險控制目標(biāo)、內(nèi)容、程序、方法等各種內(nèi)外部因素的總和，應(yīng)給予高度關(guān)注。

(4)應(yīng)從決策階段就開始介入，對風(fēng)險的產(chǎn)生、成長、爆發(fā)以及風(fēng)險后果等進(jìn)行全面的控制與管理，提高風(fēng)險的可控性。

2 加強(qiáng)內(nèi)部控制

(1)內(nèi)部控制的概念

一般說來，企業(yè)風(fēng)險管理框架是在內(nèi)部控制整體架構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，是對內(nèi)部控制內(nèi)涵及外延的拓展。2003年美國反財務(wù)舞弊委員會的發(fā)起組織委員會COSO出臺的最新報告——《企業(yè)風(fēng)險管理框架》認(rèn)為：企業(yè)風(fēng)險管理是一個過程，應(yīng)用于戰(zhàn)略制定及企業(yè)各個層次的活動，旨在識別可能影響企業(yè)的各種潛在事件，并按照企業(yè)的風(fēng)險偏好管理風(fēng)險，為企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)提供合理的保證。COSO同時提出了內(nèi)部控制包括八個組成要素，即：內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事件識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險對策、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督。從其定義和組成要素可以看出，內(nèi)部控制與風(fēng)險管理、風(fēng)險控制是密切相關(guān)的。對于城市開發(fā)項目而言，要增強(qiáng)對風(fēng)險的控制力，首先要從強(qiáng)化內(nèi)部控制人手，這同時也將有助于提高對外部風(fēng)險的控制能力。在某種程度上，內(nèi)部控制甚至比外部控制更重要。

風(fēng)險管理與內(nèi)部控制二者既有區(qū)別又有聯(lián)系。在實際應(yīng)用過程中，需要重點考慮的是范圍與管制的強(qiáng)度，范圍越大，管制的要求就會越弱。在城市開發(fā)項目內(nèi)部的不同層次，風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的主導(dǎo)性相對次序也可能不同。例如，從項目的戰(zhàn)略風(fēng)險依次到經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險，風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的相對重要性應(yīng)各有不同。在戰(zhàn)略風(fēng)險方面，風(fēng)險管理應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，內(nèi)部控制起到配合作用。這一角色逐步逆轉(zhuǎn)，到財務(wù)風(fēng)險層次，應(yīng)該是內(nèi)部控制發(fā)揮主導(dǎo)作用，風(fēng)險管理起配合作用。

(2)加強(qiáng)內(nèi)控體系的措施

城市開發(fā)項目內(nèi)部控制系統(tǒng)存在的目的在于對威脅其開發(fā)目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行管理。內(nèi)部控制能否發(fā)揮作用，必須考慮項目面臨的風(fēng)險的性質(zhì)、范圍、風(fēng)險可量化程度、控制成本與管理相關(guān)風(fēng)險可獲得收益的對比。應(yīng)建立內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系，同時堅持全面性和系統(tǒng)性的原則，使內(nèi)部控制制度滲透到項目各個操作環(huán)節(jié)，進(jìn)行事前、事中、事后全過程控制。

加強(qiáng)管控能力和應(yīng)急能力，實行內(nèi)部控制自評(CSA)。內(nèi)部控制自評是綜合地管理和控制風(fēng)險的有力工具，能夠反映出當(dāng)前管理控制中存在的問題，使管理層對項目內(nèi)部控制情況有全面了解。

強(qiáng)化對關(guān)鍵風(fēng)險因素的控制。帕累托“80/20”原理表明了“關(guān)鍵的少數(shù)與次要的多數(shù)”這一關(guān)系，即應(yīng)為80％的問題找出關(guān)鍵的影響因素。影響因素一般可分為三類：A類包含大約20％的因素，但它導(dǎo)致了75～80％的問題，稱為主要因素；B類包含了大約20％的因素，但它導(dǎo)致了15～20％的問題，稱為次要因素；其余的因素為C類，稱為一般因素，這就是所謂的ABC分析法。該分析法顯示了風(fēng)險的相對重要性，也使得項目風(fēng)險控制變得相對簡單和易于理解，有利于針對關(guān)鍵性的風(fēng)險因素，采取有力的應(yīng)對措施。城市開發(fā)項目的所有風(fēng)險中只有一小部分對項目威脅最大，因此應(yīng)對這些風(fēng)險加以格外重視。

3 風(fēng)險的量化分析

按照可進(jìn)行量化分析的程度差異，城市開發(fā)項目風(fēng)險可分為三類：①可以建立概率分布的風(fēng)險；②難以建立準(zhǔn)確的概率分布但尚可以量化衡量的風(fēng)險；③難以進(jìn)行量化分析的風(fēng)險。分別可以采用以下三種分析工具進(jìn)行處理。

(1)概率分布分析

概率分析是運(yùn)用概率論和數(shù)理統(tǒng)計方法來預(yù)測各種不確定性因素的定量分析方法。該方法要求充分利用已獲得的各種信息進(jìn)行估測和計算，若信息不夠充分則需根據(jù)主觀判斷和近似的辦法來確定概率分布。確定風(fēng)險事件概率分布一般有三種方法：根據(jù)歷史資料確定概率分布、利用理論概率分布和主觀概率法。一般來講，風(fēng)險事件的概率分布應(yīng)根據(jù)歷史資料確定，但由于現(xiàn)實操作中常沒有足夠資料來描述每個可能結(jié)果，因此根據(jù)實際損失頻數(shù)來建立損失分布是不太可能的。如果已知損失分布的情形，則只需1～2個參數(shù)即可建立相應(yīng)的分布，而參數(shù)可從樣本資料中進(jìn)行估計。因此，可運(yùn)用一些常用的理論分布來建立實際損失的概率分布。

風(fēng)險分析中常用的概率分布有等概率分布、泊松分布、二項分布、正態(tài)分布、對數(shù)正態(tài)分布、帕累托分布等，具體采用何種分布應(yīng)根據(jù)決策問題的性質(zhì)而定。①正態(tài)分布。是一種重要的連續(xù)分布，在風(fēng)險估計中使用最多，大量自然和社會現(xiàn)象的隨機(jī)變量如損失金額等都服從或近似服從正態(tài)分布。當(dāng)獲得的信息量不夠充分時，常將風(fēng)險因素的概率分布用正態(tài)分布代替。②對數(shù)正態(tài)分布。也是一種連續(xù)分布，適用于描述個別損失單位的損失幅度，常用于描述那些數(shù)值很小但量很大，或者數(shù)值大但量很小的現(xiàn)象。③二項式分布。是一種重要的離散型分布，適用于獨(dú)立重復(fù)n次觀察，每次觀察只出現(xiàn)兩種結(jié)果的情形(貝努利實驗)。④泊松分布。也是一種重要的離散分布，在觀察次數(shù)n很大時，可用泊松分布作二項分布的近似，常用于描述大量同質(zhì)風(fēng)險單位在單位時間內(nèi)損失次數(shù)的分布。

(2)數(shù)學(xué)期望值與方差

在實踐中要確定隨機(jī)變量的分布函數(shù)往往不是一件容易的事情。同時，在許多問題中，并沒有必要全面考察隨機(jī)變量的變化情況，而只需知道隨機(jī)變量的某些特征，因而并不需要求出它的分布函數(shù)。與隨機(jī)變量有關(guān)的最常用的是數(shù)學(xué)期望值與方差，這兩個數(shù)值雖然不能完整地描述隨機(jī)變量，但也能描述隨機(jī)變量在某些方面的重要特征，因而在理論和實踐上都具有重要意義。

(3)小概率事件處理

城市開發(fā)項目的重大損失往往來源于不常發(fā)生的小概率事件。在這樣缺少數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上很難用傳統(tǒng)的方法來建立模型。如果一個開發(fā)者沒有經(jīng)歷過這樣大的損失，將無法度量這樣的風(fēng)險，按概率分布、數(shù)學(xué)期望值以及方差等進(jìn)行風(fēng)險值的分析都很難與現(xiàn)實情況相符合。對此，主要通過增強(qiáng)開發(fā)項目的資源儲備和結(jié)構(gòu)彈性等以及建立危機(jī)管理機(jī)制等來應(yīng)對。

4 不同風(fēng)險的歸組化解

城市開發(fā)項目風(fēng)險的可控性分為兩個層面：一是項目所面對的某單一風(fēng)險的可控性；二是由項目所面對的眾多風(fēng)險組成的項目總體風(fēng)險的可控性。當(dāng)在實際的風(fēng)險管理中將眾多風(fēng)險放在一起加以管理時，由于群體包容性的增加，不同風(fēng)險的損失和利益之間多半會趨向于相互抵消，單一風(fēng)險的不確定性也趨向于一起消失。當(dāng)把難以預(yù)測的具有相似性的風(fēng)險因素組織在一起時，也顯示出具有某種規(guī)律的趨向。通過這種方法，可以將風(fēng)險或不確定性轉(zhuǎn)換成可度量的風(fēng)險或?qū)⑺?，美國學(xué)者弗蘭克，H.奈特稱之為“歸組”(grouping)，并認(rèn)為該方法在減少不確定性的種種措施中是最為重要的一種。

5 切斷風(fēng)險生成鏈

項目風(fēng)險事故的發(fā)生往往是一連串事件連續(xù)失敗的結(jié)果，若這些環(huán)節(jié)事件中有一個不失敗，則事故就不會發(fā)生。同時，風(fēng)險的可控性與該風(fēng)險的成長階段有關(guān)，發(fā)育越完善的風(fēng)險越難以控制。因此要盡早介入風(fēng)險管理，切斷風(fēng)險生成鏈。

美國公路安全保險協(xié)會會長小威廉，哈頓(William Haddon，Jr)提出了10種通過能量釋放的策略來抑止產(chǎn)生事故的條件或者加強(qiáng)阻礙事故生成的條件，從而進(jìn)行風(fēng)險控制的“能量釋放理論”。①根據(jù)風(fēng)險因素特性，采取措施使其發(fā)生概率降至接近于零，從而預(yù)防風(fēng)險因素的產(chǎn)生；②減少已存在的風(fēng)險因素；③防止已存在的風(fēng)險因素釋放能量；④改善風(fēng)險因素的空間分布從而限制其釋放能量的速度；⑤在時間和空間上，借助人為設(shè)置的物質(zhì)障礙把風(fēng)險因素與可能遭受損害的人、財、物隔離；⑥改變風(fēng)險因素的基本性質(zhì)；⑦對實施項目的人員進(jìn)行風(fēng)險教育，制訂嚴(yán)格的操作規(guī)程；⑧進(jìn)行安全監(jiān)控并及時作出響應(yīng)；⑨改變危險源的性質(zhì)，減少暴露，降低意外事故發(fā)生的可能性；⑩以降低失效事件發(fā)生的頻率和損失幅度為主進(jìn)行損失預(yù)防。

此外，應(yīng)當(dāng)十分注意風(fēng)險的轉(zhuǎn)化條件和觸發(fā)條件，因為只有具備這些條件，風(fēng)險事件才會真正發(fā)生而造成損失。對風(fēng)險轉(zhuǎn)化條件和觸發(fā)條件的有力控制是應(yīng)對風(fēng)險的重要切入點。

六、城市開發(fā)風(fēng)險的社會控制

按照社會建構(gòu)論的觀點，城市開發(fā)與其社會后果是統(tǒng)一的，也即城市開發(fā)的正負(fù)面影響均內(nèi)在于城市開發(fā)自身。因此，風(fēng)險性并不是外在于城市開發(fā)的特征，而是城市開發(fā)的內(nèi)在屬性之一。雖然采用更為科學(xué)、合理、系統(tǒng)的開發(fā)管理措施能夠在一定程度上大大降低開發(fā)中的風(fēng)險，但正如德國社會學(xué)家U.施曼克所指出的，經(jīng)過修正的技術(shù)本身仍然是風(fēng)險的生產(chǎn)者，技術(shù)水平的升級不僅不會消除風(fēng)險，反而會帶來風(fēng)險水平的相應(yīng)升級。因此，要實現(xiàn)對城市開發(fā)項目中各類風(fēng)險的有效控制，還需要從技術(shù)措施之外尋找補(bǔ)充“答案”，從社會控制的角度來妥善解決技術(shù)措施之外的認(rèn)知、利益與協(xié)調(diào)等問題。

1 充分考慮主觀認(rèn)知因素

“風(fēng)險社會”和“世界風(fēng)險社會”的來臨給傳統(tǒng)的風(fēng)險治理機(jī)制帶來了新的挑戰(zhàn)。由于現(xiàn)代風(fēng)險在本質(zhì)上和特征上與傳統(tǒng)風(fēng)險有根本差異，因此必須建立符合風(fēng)險社會要求的新的風(fēng)險治理機(jī)制。傳統(tǒng)的風(fēng)險治理機(jī)制的重點在于對客觀風(fēng)險和災(zāi)難的防范、預(yù)警和事后處理，對主觀層面的問題較少涉及。在建立現(xiàn)代風(fēng)險治理機(jī)制時，必須充分考慮人們的主觀“風(fēng)險認(rèn)知”因素，對于后者的研究是良好決策的前提。

2 風(fēng)險控制的公眾參與

在傳統(tǒng)的風(fēng)險治理體制中，專家系統(tǒng)常常處于核心地位。由于現(xiàn)代風(fēng)險的復(fù)雜性已經(jīng)超出了任何單一專家系統(tǒng)可以解釋和控制的范圍，專家往往也難以對新的風(fēng)險做出準(zhǔn)確預(yù)測。此外，由于現(xiàn)代技術(shù)所導(dǎo)致的風(fēng)險已經(jīng)擴(kuò)散到社會的各個方面，其影響已波及每一個社會成員，公眾對了解可能影響其利益的開發(fā)活動有著強(qiáng)烈的愿望，因此在風(fēng)險控制和管理中公眾的參與是不可或缺的。這不僅要求在相關(guān)政策制訂過程中需要社會公眾信息的反饋，在實際風(fēng)險管理和控制過程中也需要建立公眾利益能夠得以表達(dá)的有效途徑。此外，應(yīng)充分發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)、新聞媒體和各種非政府組織(NGOs)等與特定城市開發(fā)項目并無直接相關(guān)利益的群體對開發(fā)活動的積極干預(yù)作用，在政府、開發(fā)商、相關(guān)居民和非直接利益相關(guān)群體之間建立面向共同的風(fēng)險管理和干預(yù)的資源、信息交流與互補(bǔ)的平臺，減少項目風(fēng)險決策和實施中的失誤，從而更好地推動項目的低風(fēng)險、高效率運(yùn)行。

3 利益協(xié)調(diào)與平衡

城市開發(fā)項目，尤其是大型的開發(fā)項目，涉及到大量的公眾和利益群體，因此在一定程度上說具有很強(qiáng)的“公共性”特征。要把城市開發(fā)可能造成的風(fēng)險和損失降到最低限度，政府就必須在正確的立場下進(jìn)行積極的調(diào)控與平衡，但即使如此也并不能在任何時候使所有的利益群體都得到滿足。在許多情況下，利益主體往往從各自的立場出發(fā)表達(dá)和爭取自己的利益，公共利益不會成為倫理思考的出發(fā)點，尤其是各種既得利益者和可得利益者。這種個體利益與社會整體利益的分裂和對立在不同層次上均有所表現(xiàn)。因此，僅僅依靠人類的“工具理性”來防范和控制風(fēng)險往往在現(xiàn)實開發(fā)活動中遇到很大的困難和阻力。因此，在城市開發(fā)項目的風(fēng)險決策與管理過程中，必須充分考慮各個相關(guān)利益群體的平衡以及在項目實際運(yùn)作中的可行性，制定基于利益平衡的切實可行的實施策略。

4 增強(qiáng)對未來的控制力和預(yù)測能力

“世界風(fēng)險社會”的概念使我們認(rèn)識到人為的風(fēng)險只有有限的可控性。提高對項目風(fēng)險和不確定性的控制能力的最徹底的方法，即獲得更多知識以增強(qiáng)對未來的預(yù)測能力。因為知識的主要實際意義就是控制，隨著文明的總體進(jìn)步、技術(shù)的改良及知識的增長，人們對項目風(fēng)險的了解和控制能力會越來越強(qiáng)。

(責(zé)任編輯：陳曉東)