臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援的政治因素分析

摘 要：對(duì)外經(jīng)援是臺(tái)灣參與國(guó)際事務(wù)的重要手法，服務(wù)于特定的政治及經(jīng)濟(jì)目的。自二十世紀(jì)五十年代以來(lái)，臺(tái)灣的對(duì)外經(jīng)援活動(dòng)已逐漸建立機(jī)制完備、制度化程度高的運(yùn)行體系，在政治上成為“務(wù)實(shí)外交”的工具，在經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)了臺(tái)灣的海外貿(mào)易，為海外私人投資項(xiàng)目培植了社會(huì)基礎(chǔ)。臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援經(jīng)過(guò)數(shù)十年積累，形成以雙邊經(jīng)援為主，以多邊經(jīng)援為輔，與對(duì)外投資相互補(bǔ)充，以化解政治壓力為目的等特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣；對(duì)外經(jīng)援；政治因素；務(wù)實(shí)外交

中圖分類(lèi)號(hào)：D827.58 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3060(2007)06-0081-06

在國(guó)際經(jīng)援體系中，中國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)扮演著一個(gè)非常特殊的角色。早在20世紀(jì)50年代，即臺(tái)灣自身尚嚴(yán)重依賴美援之時(shí)，出于維護(hù)“中華民國(guó)國(guó)際地位”的動(dòng)機(jī)，它就已參與到國(guó)際經(jīng)援行列中了。90年代以來(lái)，金錢(qián)或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)實(shí)力幾乎成了臺(tái)灣對(duì)外拓展所謂“國(guó)際生存空間”的最大利器，對(duì)外經(jīng)援更成為臺(tái)灣當(dāng)局推行“務(wù)實(shí)外交”，追求臺(tái)灣“獨(dú)立主權(quán)”的主要手段。本文將探討臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)外經(jīng)援的運(yùn)行機(jī)制、主要?jiǎng)訖C(jī)及基本特點(diǎn)。

一、“外交部”主導(dǎo)對(duì)外經(jīng)援體系的形成

20世紀(jì)50到60年代，臺(tái)灣對(duì)外援助的形式主要是基礎(chǔ)性的農(nóng)、漁、輕工業(yè)技術(shù)支持，援助資金主要來(lái)自在本土銷(xiāo)售外國(guó)剩余農(nóng)產(chǎn)品，在總量上看資金援助的份額很少。到1980年，臺(tái)灣在大約5。多個(gè)不同國(guó)家派遣了2000多名技術(shù)援助人員，大部分受援國(guó)是與臺(tái)灣有“外交關(guān)系”但經(jīng)濟(jì)極端落后的非洲與拉美國(guó)家。80年代末，臺(tái)灣積累了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，援外的資金基礎(chǔ)不斷加強(qiáng)。于是，臺(tái)灣對(duì)外援助的項(xiàng)目除了仍保持農(nóng)業(yè)尤其是技術(shù)援助外，增加了金融貸款、政府投資贈(zèng)款以及對(duì)多邊國(guó)際外援組織的捐贈(zèng)等內(nèi)容，這部分新增內(nèi)容在份額上不斷呈擴(kuò)大的趨勢(shì)，外援對(duì)象也從“邦交國(guó)”逐漸發(fā)展到非“邦交”國(guó)。

隨著對(duì)外援助能力和需要的不斷增長(zhǎng)，臺(tái)灣當(dāng)局逐漸建立起一套較完整的運(yùn)行機(jī)制，其外援行為更為制度化。援外案的決策與指揮主要由“外交部”和“經(jīng)濟(jì)部”共同負(fù)責(zé)。根據(jù)各個(gè)具體援外案的實(shí)際安排與需要，“教育部”、“國(guó)防部”軍醫(yī)局、行政院農(nóng)委會(huì)、衛(wèi)生署及各縣市政府等組織機(jī)構(gòu)也參與其中。援外預(yù)算或編列基金都從臺(tái)灣當(dāng)年的“外交經(jīng)費(fèi)”中支出，不單獨(dú)編列。

在具體執(zhí)行中，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)主要是“國(guó)際技術(shù)合作委員會(huì)”、“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金會(huì)”和“國(guó)際人道災(zāi)難救助基金會(huì)”三個(gè)機(jī)構(gòu)，這三個(gè)組織基本建構(gòu)起了臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援的體系?！皣?guó)際技術(shù)合作委員會(huì)”最早創(chuàng)立，最初叫“行動(dòng)指導(dǎo)局”，成立于1961年，象征著臺(tái)灣的海外技術(shù)援助行動(dòng)的開(kāi)始，該委員會(huì)當(dāng)時(shí)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)非洲和拉丁美洲國(guó)家提供農(nóng)業(yè)技術(shù)援助，為了鞏固在聯(lián)合國(guó)的席位，拉住非洲國(guó)家，這個(gè)委員會(huì)曾提出過(guò)一個(gè)“先鋒計(jì)劃”，后來(lái)發(fā)展成為“中非技術(shù)合作計(jì)劃”，成為穩(wěn)定非洲“外交”的有力工具。到1991年止，臺(tái)灣在以非洲國(guó)家為主的共31個(gè)國(guó)家派駐有43個(gè)技術(shù)團(tuán)，其中包括32個(gè)農(nóng)技團(tuán)，6個(gè)漁技團(tuán)，2個(gè)手工藝團(tuán)，2個(gè)醫(yī)療團(tuán)，海外技術(shù)人員有421人。1995年臺(tái)灣又協(xié)助斯威士蘭搞水資源、旅游觀光的開(kāi)發(fā)；1996年，臺(tái)灣提供4000萬(wàn)美元給南非成立職業(yè)訓(xùn)練中心，并派專(zhuān)家進(jìn)行指導(dǎo)，給南非每年培養(yǎng)5000名各類(lèi)技術(shù)人員。

由于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和突破“外交困境”的急切需要，臺(tái)灣日益重視經(jīng)濟(jì)因素在“外交”事務(wù)中的作用，1988年11月，臺(tái)灣“經(jīng)濟(jì)部”成立了“海外經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金會(huì)”(海合會(huì))，海合會(huì)成立時(shí)的基金為2.2億美元，目標(biāo)定為新臺(tái)幣300億元，折合美元11億左右，成立僅三年，該基金會(huì)的編列基金已達(dá)3億多美元。很快，海合會(huì)發(fā)展成為臺(tái)灣對(duì)外援助的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)主要是：①協(xié)助友好開(kāi)發(fā)中國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)；②拓展與開(kāi)發(fā)中國(guó)家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系；③配合臺(tái)灣重返國(guó)家社會(huì)；④突破臺(tái)灣的“外交”困境。由這些援外目標(biāo)來(lái)看，臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援具有高度政治性與“外交性”。

為集中統(tǒng)一管理對(duì)外援助，并將對(duì)外經(jīng)援更好地協(xié)調(diào)到“務(wù)實(shí)外交”的目標(biāo)下，對(duì)外經(jīng)援的主導(dǎo)權(quán)由“經(jīng)濟(jì)部”轉(zhuǎn)到了“外交部”，1996年7月臺(tái)灣“外交部”以民間基金形式成立了專(zhuān)門(mén)援外的組織——“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金會(huì)”(國(guó)合會(huì))，次年“海合會(huì)”并人“國(guó)合會(huì)”，“國(guó)合會(huì)”成為“統(tǒng)一援外事權(quán)，統(tǒng)合援外資源”的最主要機(jī)構(gòu)，當(dāng)年基金數(shù)額便達(dá)20億美元。

“國(guó)際人道災(zāi)難救助基金會(huì)”成立于1990年，宗旨是建立臺(tái)灣與受援國(guó)之間的“友好關(guān)系”，顯示臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以及“臺(tái)灣作為國(guó)際社會(huì)一份子”，積極參與國(guó)際災(zāi)難救助行為的能力。該基金會(huì)設(shè)立剛一年即為菲律賓、韓國(guó)、馬拉維等十一個(gè)“邦交”和“非邦交”國(guó)提供了250多萬(wàn)美元的援助。另外在海灣危機(jī)中，臺(tái)灣當(dāng)局也以該基金會(huì)的名義向戰(zhàn)爭(zhēng)受難國(guó)約旦提供2000萬(wàn)美元援助，向土耳其提供500萬(wàn)美元援助。1999年6月，李登輝越過(guò)“外交部”，召開(kāi)記者招待會(huì)，宣布將為科索沃難民提供3億美元的無(wú)償援助，用于難民救濟(jì)和戰(zhàn)后重建，引起了島內(nèi)和海外的很大反響。

援外行為的核心要素是經(jīng)援預(yù)算，它的規(guī)模與分配直接影響經(jīng)援效果。由于臺(tái)灣的經(jīng)援預(yù)算并非單獨(dú)編列，而是從臺(tái)灣的“外交經(jīng)費(fèi)”中撥出，因此援外經(jīng)費(fèi)并不確定，在GNP中所占的比例也很有限。每年臺(tái)灣的國(guó)際活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由三個(gè)部分組成，即撥給“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金會(huì)”、“國(guó)際技術(shù)合作委員會(huì)”和“外交部”的預(yù)算，其中“國(guó)合會(huì)”、“國(guó)技會(huì)”的預(yù)算理論上都是用于外援。1991年，“國(guó)合會(huì)”得到撥款4，800萬(wàn)美元，“國(guó)技會(huì)”得到200萬(wàn)美元，而“外交部”用于國(guó)際活動(dòng)的預(yù)算1.88億美元，其中也有小部分要用于外援和救災(zāi)援助。即使“外交部”的預(yù)算全都用于外援，那么再加上“國(guó)合會(huì)”、“國(guó)技會(huì)”的預(yù)算，臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援的資金總額為2.68億美元，約占臺(tái)灣國(guó)民生產(chǎn)總值的0.16％。1997年9月，“國(guó)合會(huì)”曾宣布，該組織原有116億元新臺(tái)幣的基金已快要用光，為應(yīng)付當(dāng)年危地馬拉等國(guó)援助項(xiàng)目，需要新編列184億撥款?，F(xiàn)在該機(jī)構(gòu)保持著150億新臺(tái)幣的經(jīng)費(fèi)，臺(tái)灣每年為“國(guó)合會(huì)”編列20億左右的預(yù)算。2005年，根據(jù)臺(tái)灣“行政院”送達(dá)“立法院”的年度總預(yù)算，僅公開(kāi)部分的臺(tái)灣當(dāng)局2006年捐助外國(guó)政府與團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)已達(dá)89億新臺(tái)幣。

二、臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援的政治考量

世界上并不存在無(wú)緣無(wú)故的援助或投資，對(duì)外援助的旗幟下并沒(méi)有更高的道德原則，任何一種國(guó)際行為的背后或明或暗地附帶著政治或經(jīng)濟(jì)利益的追求。美國(guó)學(xué)者摩根索認(rèn)為，無(wú)論什么形式的對(duì)外援助，本質(zhì)都是政治性的。表面上呈非政治性的人道主義援助和發(fā)展援助最終目的也是保持國(guó)際力量對(duì)比的現(xiàn)狀，也具有政治性。華爾茲更認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)援助實(shí)質(zhì)上就是給自己爭(zhēng)取盟友和朋友，與行賄沒(méi)有差異。臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援行為因其特殊的國(guó)際地位更有明顯的政治與經(jīng)濟(jì)因素。

就政治上的考慮而言，一方面，對(duì)外經(jīng)援在一定意義上可以滿足臺(tái)灣人“出頭天”的心理需要，運(yùn)用得當(dāng)將較易得到島內(nèi)輿論的呼應(yīng)，增強(qiáng)民眾的自豪感。臺(tái)灣官方一直聲稱(chēng)，臺(tái)灣不能“忽略與經(jīng)濟(jì)實(shí)力相稱(chēng)的國(guó)際責(zé)任”，臺(tái)灣具有“回饋國(guó)際社會(huì)”的經(jīng)濟(jì)潛能，渴望樹(shù)立起一種“非坐享其成者”，“一個(gè)愿意參與國(guó)際事務(wù)并愿意在需要時(shí)隨時(shí)提供幫助的國(guó)家的形象”。在當(dāng)局看來(lái)，提供外援可以一方面表示臺(tái)灣渴望融入國(guó)際體系，愿意分擔(dān)國(guó)際責(zé)任，另一方面也可以表明臺(tái)灣有能力幫助他人，因此，臺(tái)灣當(dāng)局認(rèn)為對(duì)外經(jīng)援如果能充分制度化、透明化，計(jì)劃得當(dāng)，收益顯著，是對(duì)民心的極大鼓勵(lì)，更可以增強(qiáng)臺(tái)灣政權(quán)的“合法性”與穩(wěn)定性。2001年6月，臺(tái)灣《中國(guó)時(shí)報(bào)》民意調(diào)查組針對(duì)臺(tái)“金援外交”問(wèn)題進(jìn)行了民調(diào)，結(jié)果顯示60％的受訪者對(duì)陳水扁的近期出訪滿意，20％的人不以為然；63％不認(rèn)同金錢(qián)可以穩(wěn)固“友誼”和維持長(zhǎng)久“外交”關(guān)系，21％則覺(jué)得臺(tái)灣的“外交”處境困難，以“經(jīng)援”爭(zhēng)取友邦是可以接受的。63％認(rèn)為陳水扁的中南美洲之行對(duì)提升臺(tái)灣在國(guó)際舞臺(tái)的能見(jiàn)度大有助益，28％覺(jué)得效果不佳。

另一方面，更重要的是，90年代以來(lái)，臺(tái)灣對(duì)外援助已由過(guò)去的“醫(yī)療團(tuán)”、“農(nóng)耕隊(duì)”、“工程隊(duì)”等項(xiàng)目形式演變成直接的金錢(qián)援助。對(duì)外經(jīng)援發(fā)展成為金錢(qián)賄賂外交，這顯然是臺(tái)灣當(dāng)局的“臺(tái)獨(dú)”需要和某些小國(guó)政客的貪欲自然結(jié)合的產(chǎn)物。

1991年臺(tái)灣捐贈(zèng)“歐洲重建與發(fā)展銀行”一千萬(wàn)美元，該銀行總裁在當(dāng)年訪臺(tái)時(shí)，就給予了臺(tái)灣觀察員的身份。同年，臺(tái)灣還給“中美經(jīng)濟(jì)重整銀行”捐贈(zèng)了一億五千萬(wàn)美元，之后，臺(tái)灣就成為了該銀行的正式會(huì)員，“中華民國(guó)”的“國(guó)號(hào)”還可以自由使用。1999年1月，臺(tái)灣同意在未來(lái)十年內(nèi)給馬其頓提供16億美元的援助和投資，很快馬其頓就宣布承認(rèn)臺(tái)灣當(dāng)局，并支持其加入包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際組織。2004年2月，據(jù)美國(guó)《巴爾的摩太陽(yáng)報(bào)》報(bào)導(dǎo)，臺(tái)灣在基里巴斯總統(tǒng)大選中企圖以現(xiàn)金資助候選人，并最終以每年800萬(wàn)美元的援助與這個(gè)人口只有8萬(wàn)人的國(guó)家建立了“邦交”。

為了使經(jīng)援取得最佳的政治效果，臺(tái)灣當(dāng)局在選擇援助對(duì)象上設(shè)定了一些條件。根據(jù)2000年臺(tái)灣“外交部”的《國(guó)際合作法草案》，臺(tái)灣援外的優(yōu)先次序是“邦交國(guó)”、具有“建交”潛力的友好發(fā)展中國(guó)家及具有發(fā)展?jié)摿Φ挠押冒l(fā)展中國(guó)家。其中，對(duì)“邦交國(guó)”的援助基本目的是“固邦”，按照其國(guó)際影響力大小排列次序，提供數(shù)量不一的援助。對(duì)于“非邦交”國(guó)，根據(jù)其自身經(jīng)濟(jì)狀況和在“外交”上可能為臺(tái)灣提供的幫助而確定援助次序。

由于非“邦交”國(guó)對(duì)于臺(tái)灣拓展“外交”空間有特別重大的意義，因此，臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)“非邦交”國(guó)的援助特別考慮了政治利益交換的可能性。臺(tái)灣當(dāng)局曾計(jì)劃了一個(gè)分三級(jí)與非“邦交”的受援國(guó)對(duì)等交換的方案，以確保援助的效果。第一級(jí)為負(fù)債較輕的非“邦交”國(guó)家，臺(tái)灣當(dāng)局可負(fù)擔(dān)其全部或大部分外債的清償，條件是必須與臺(tái)灣恢復(fù)“邦交”；第二級(jí)是負(fù)債很重的國(guó)家，臺(tái)灣當(dāng)局負(fù)擔(dān)其部分債務(wù)或加強(qiáng)在該國(guó)的投資，交換條件是對(duì)方必須在國(guó)際組織中協(xié)助臺(tái)灣獲得會(huì)籍，或讓臺(tái)灣在該國(guó)設(shè)立商務(wù)代表處；第三級(jí)是對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局一向“不友好”的國(guó)家，一般不列為經(jīng)援對(duì)象，除非明顯改變對(duì)臺(tái)灣的態(tài)度?！?/p>

臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援在壓倒一切的政治動(dòng)機(jī)之下，也考慮了一定的經(jīng)濟(jì)互利性，尤其是對(duì)那些有一定發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)空間的非“邦交國(guó)”。關(guān)注經(jīng)濟(jì)收益主要出于兩方面的壓力。一方面是經(jīng)濟(jì)部門(mén)的壓力。臺(tái)灣外援的計(jì)劃與預(yù)算是由“外交部”管理和執(zhí)行，但決策上是由“外交部”和“經(jīng)濟(jì)部”共同負(fù)責(zé)，并受其他一些機(jī)構(gòu)和部門(mén)的制約?！敖?jīng)濟(jì)部”強(qiáng)調(diào)資金充分有效的利用，認(rèn)為對(duì)外經(jīng)援或投資不得不考慮一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，希望通過(guò)對(duì)外經(jīng)援減輕由于臺(tái)幣增值，勞動(dòng)力短缺，工資上漲，環(huán)保要求日益高漲而帶來(lái)的壓力，降低過(guò)多的外匯儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)，平抑近年來(lái)的對(duì)外貿(mào)易不平衡。另一方面，臺(tái)灣民間也要求當(dāng)局援外行為要呼應(yīng)臺(tái)灣向海外投資的需要。臺(tái)灣擁有巨額外匯儲(chǔ)備，島內(nèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)外投資的需要和能力不斷增長(zhǎng)，許多私人投資者希望在官方外援營(yíng)造的有利環(huán)境中，獲得較好的待遇與投資保障。為此，島內(nèi)的一些利益集團(tuán)和投資者紛紛要求增強(qiáng)臺(tái)灣外援的商業(yè)性質(zhì)、刺激雙邊的貿(mào)易往來(lái)，爭(zhēng)取一些互利性的投資項(xiàng)目。

實(shí)際上是來(lái)自政治及經(jīng)濟(jì)的這兩種壓力作用之下，90年代以來(lái)，臺(tái)灣外援的流向在主流不變的情況下，開(kāi)始有了微妙的變化，增加了一些有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、與臺(tái)灣能保持互利經(jīng)貿(mào)關(guān)系的國(guó)家與地區(qū)，如東南亞地區(qū)、波羅的海國(guó)家和前蘇聯(lián)各個(gè)共和國(guó)。

例如東南亞在臺(tái)灣外援計(jì)劃中一直是重點(diǎn)考慮的地區(qū)。東南亞與臺(tái)灣在地理上的接近和該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，使其深受臺(tái)灣當(dāng)局重視。然而，臺(tái)灣當(dāng)局在發(fā)展與東南亞關(guān)系的計(jì)劃中，雖然也要求這些國(guó)家對(duì)他們的金融援助、金融合作予以“政治回報(bào)”，但這些考慮是相對(duì)隱性和長(zhǎng)期性的，而建立互利性的經(jīng)貿(mào)關(guān)系則是比較顯性和較易實(shí)現(xiàn)的近期目標(biāo)。由于考慮到經(jīng)濟(jì)上的互利性，臺(tái)灣對(duì)東南亞主要采取投資和技術(shù)合作的形式，少有對(duì)中南美洲那樣的直接金援。自2000年以來(lái)，臺(tái)灣對(duì)東南亞各國(guó)的投資，每年在300件以上，到2005年底，臺(tái)商在東南亞投資金額累計(jì)達(dá)475.1億美元，當(dāng)年，臺(tái)灣與東盟10國(guó)的雙邊貿(mào)易總額達(dá)476.4億美元，占臺(tái)灣對(duì)外貿(mào)易總額的12.8％。

東歐國(guó)家和波羅的海沿岸國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，也在臺(tái)灣的援助名單內(nèi)，不過(guò)，在與這些資金緊缺、急需經(jīng)援的東歐國(guó)家打交道時(shí)，由于政治原因并不適宜作直接援助，臺(tái)灣選擇了彈性的援助方式，即利用多邊途徑提供援助，如臺(tái)灣答應(yīng)通過(guò)歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行捐一筆1000萬(wàn)美元的特殊基金用來(lái)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，大部分以貸款形式援助前蘇聯(lián)各共和國(guó)和東歐各國(guó)，其中的20％用來(lái)鼓勵(lì)在歐洲的臺(tái)灣投資商并協(xié)助他們從臺(tái)灣購(gòu)買(mǎi)有關(guān)產(chǎn)品。

總之，政治與“外交”利益始終是臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援的最主要?jiǎng)訖C(jī)，臺(tái)灣當(dāng)局希望借助對(duì)外經(jīng)援，建立廣泛的援助依存關(guān)系，從而增進(jìn)臺(tái)灣與受援國(guó)之間的實(shí)質(zhì)交流與政治關(guān)系的發(fā)展，或通過(guò)經(jīng)援換取受援國(guó)為支持臺(tái)灣加入某些國(guó)際組織搖旗吶喊。而在經(jīng)濟(jì)上則希望通過(guò)對(duì)外援助計(jì)劃的實(shí)施“潛在地”促進(jìn)了海外貿(mào)易和投資，為臺(tái)灣海外私人投資項(xiàng)目培植了一定的社會(huì)基礎(chǔ)，為臺(tái)灣不斷增長(zhǎng)的對(duì)外投資鋪平道路，使投資順利地扎根并獲得效益。

三、臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)援的基本特點(diǎn)

第一，以雙邊經(jīng)援為主 國(guó)際上的對(duì)外經(jīng)援活動(dòng)主要通過(guò)多邊援助、雙邊援助和非政府援助三種形式進(jìn)行。多邊援助由多邊開(kāi)發(fā)銀行和多邊援助機(jī)構(gòu)提供；雙邊援助是由援助方中央或地方政府提供；非政府組織除了自有資源外，還受到多邊援助機(jī)構(gòu)和援助國(guó)政府的資助。

這三種方式中，臺(tái)灣最重視官方色彩的雙邊援助，原因在于：①雙邊援助比其它兩種援助方式更易傳達(dá)影響力，更易附加某些條件，‘在援外的實(shí)際執(zhí)行層面上也較易且較快執(zhí)行，行政管理的程序較少。‘這些特點(diǎn)對(duì)于臺(tái)灣尤其重要，因?yàn)樗梢愿菀椎厥古_(tái)灣的國(guó)際活動(dòng)帶上更多的官方色彩，更容易強(qiáng)化與提升雙邊政府間的政治與“外交”關(guān)系，例如，臺(tái)灣當(dāng)局特別強(qiáng)調(diào)了政府與政府之間官方經(jīng)援協(xié)定的簽署。②臺(tái)灣不具備主權(quán)國(guó)家地位，很多國(guó)際多邊援助組織并不接納臺(tái)灣為正式會(huì)員，參與這種多邊援助項(xiàng)目難度較大，較不易實(shí)現(xiàn)臺(tái)灣的政治目的，而且多邊援助一般采用一攬子援助方式，受援國(guó)并不直接知道誰(shuí)是自己的援助國(guó)。③臺(tái)灣的非政府對(duì)外援助主要集中在人道救援領(lǐng)域，而且資源有限，分布區(qū)域隨機(jī)性很大，也不易于附加政治目的。

第二，對(duì)外援助和對(duì)外投資互相補(bǔ)充 臺(tái)灣對(duì)于一些新開(kāi)拓的區(qū)域，一般是經(jīng)援先行，投資跟進(jìn)，在一些有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)則以投資為主。臺(tái)灣在東南亞的經(jīng)援案由于中國(guó)大陸的高度關(guān)注和干預(yù)一般件數(shù)有限，且較少使用直接援助的方式，而是以提供中小企業(yè)融資、興建工業(yè)區(qū)和各種技術(shù)援助為主，一般涉及投資金額非常巨大，例如，1986—1989年間，臺(tái)灣對(duì)泰國(guó)、馬來(lái)西亞、印尼和菲律賓直接投資為19.6億美元，貿(mào)易總額為159億美元。到1991年，臺(tái)灣成為越南最大的外來(lái)投資者，為越南的經(jīng)濟(jì)輸入了4億美元以上的資金。

臺(tái)灣對(duì)拉美“邦交”國(guó)的援助與投資則是同步進(jìn)行。臺(tái)灣當(dāng)局為鼓勵(lì)島內(nèi)對(duì)拉美的投資還制訂了一項(xiàng)特殊政策，為符合條件的項(xiàng)目提供一種低息貸款，并提供優(yōu)惠的投資保險(xiǎn)待遇。與此同時(shí)，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)部門(mén)還試圖推動(dòng)島內(nèi)企業(yè)在危地馬拉、巴拿馬和哥斯達(dá)黎加等國(guó)設(shè)立出口加工區(qū)，甚至為在哥斯達(dá)黎加的臺(tái)灣企業(yè)支付大部分的初創(chuàng)費(fèi)用，如購(gòu)買(mǎi)建廠土地和給予稅收優(yōu)惠等，這種做法的目的除了加強(qiáng)“邦交”關(guān)系外，經(jīng)濟(jì)上的好處還包括抵消美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)臺(tái)灣長(zhǎng)期享受貿(mào)易順差的不滿，因?yàn)榕_(tái)灣本土對(duì)美歐的部分出口可以轉(zhuǎn)交中南美洲國(guó)家臺(tái)灣投資的企業(yè)來(lái)承擔(dān)。

第三，以多邊援助化解政治壓力 雖然臺(tái)灣當(dāng)局以雙邊經(jīng)援為主要的援外方式，但為求避開(kāi)大陸的政治壓力，臺(tái)灣當(dāng)局有時(shí)也采用多邊援助的方式。早在1991年，臺(tái)灣“外交部長(zhǎng)”錢(qián)復(fù)已聲稱(chēng)臺(tái)灣當(dāng)局的援外策略之一便是與國(guó)際經(jīng)援組織合作，使臺(tái)灣提供的經(jīng)援發(fā)揮最大效用，“為此臺(tái)灣申請(qǐng)加入亞洲開(kāi)發(fā)銀行，歐洲開(kāi)發(fā)復(fù)興銀行，中美洲開(kāi)發(fā)銀行的經(jīng)援活動(dòng)”，臺(tái)灣的真實(shí)意圖是借回避敏感問(wèn)題為由，向負(fù)責(zé)多邊援助的組織提供援助，雖然從受援國(guó)方面臺(tái)灣可能得不到什么政治報(bào)答，但是，臺(tái)灣可借此發(fā)展與捐助國(guó)的關(guān)系，捐助國(guó)大多比較富裕，因而也相對(duì)具有較大國(guó)際影響力，臺(tái)灣與它們合作越多，關(guān)系就越密切，比如臺(tái)灣不僅成為亞洲開(kāi)發(fā)銀行的正式成員，還成為了歐洲開(kāi)發(fā)復(fù)興銀行的觀察員以及中美洲開(kāi)發(fā)銀行的成員，在中美洲開(kāi)發(fā)銀行中，臺(tái)灣的“國(guó)號(hào)”甚至可以自由使用。臺(tái)灣要求加入國(guó)際援助體系的強(qiáng)烈愿望和實(shí)際舉動(dòng)有助于它強(qiáng)化其與一些捐助國(guó)的聯(lián)系，增進(jìn)它們對(duì)臺(tái)灣的好感，從而提高臺(tái)灣在國(guó)際輿論中的能見(jiàn)度，擴(kuò)大最終成為國(guó)際組織成員的機(jī)會(huì)。因此，參與多邊外援實(shí)質(zhì)上也是臺(tái)灣當(dāng)局一項(xiàng)重要而有效的國(guó)際公關(guān)手段。

第四，對(duì)外經(jīng)援存在嚴(yán)重機(jī)制缺陷 由于政治與“外交目的”強(qiáng)烈干預(yù)對(duì)外經(jīng)援，臺(tái)灣的對(duì)外經(jīng)援存在機(jī)制缺陷，一是指臺(tái)灣“經(jīng)濟(jì)部”與“外交部”之間在援外案中的沖突關(guān)系。“經(jīng)濟(jì)部”持經(jīng)濟(jì)利益取向，關(guān)注投資回報(bào)，希望詳細(xì)、慎重審議經(jīng)援案，而“外交部”則持政治取向，希望縮短審批時(shí)間，抓住政治機(jī)遇。兩機(jī)構(gòu)間常常在經(jīng)援問(wèn)題上發(fā)生沖突，而受經(jīng)援動(dòng)機(jī)影響，實(shí)際的沖突結(jié)果往往是“外交部”占上風(fēng)，援外案的審理最后還是以政治掛帥，更多地考慮政治上的利益和好處，很少計(jì)較經(jīng)濟(jì)代價(jià)與回報(bào)。這種機(jī)構(gòu)沖突造成的結(jié)果是很?chē)?yán)重的。不是援外資本未盡其用，效益甚差，甚至血本無(wú)歸，就是延誤決策，失卻國(guó)際機(jī)會(huì)，而已建立的政治與“外交”關(guān)系也因?yàn)閮H僅維系在經(jīng)濟(jì)援助之上而十分脆弱和充滿風(fēng)險(xiǎn)。

二是指對(duì)外經(jīng)援案在實(shí)施過(guò)程和資金使用方面缺乏必要的監(jiān)督，不僅造成某些受援國(guó)在與臺(tái)灣“斷交”后，臺(tái)灣的貸款和投資難以收回，更可能導(dǎo)致受援國(guó)的政治腐敗。例如，臺(tái)灣“金援外交”引發(fā)了一些中南美國(guó)家政治震蕩：尼加拉瓜、哥斯達(dá)黎加、巴拿馬的一些政要，均可能涉嫌巨額競(jìng)選經(jīng)費(fèi)來(lái)歷不明、甚至貪污部分款項(xiàng)而受到調(diào)查。對(duì)于這種現(xiàn)象的發(fā)生，尼加拉瓜《新聞報(bào)》發(fā)表文章指出臺(tái)灣對(duì)所謂“邦交國(guó)”的“經(jīng)援”不過(guò)是為了換取這些國(guó)家在國(guó)際上的支持。這種“金元外交”可能在受援國(guó)家內(nèi)催生腐敗丑行，并建議尼加拉瓜等臺(tái)灣的“邦交國(guó)”立法，規(guī)范甚至禁止接受這類(lèi)所謂的“經(jīng)援”。文章說(shuō)，中美洲國(guó)家一些政界人士接受臺(tái)灣賄賂一事表明，“臺(tái)灣的經(jīng)援助長(zhǎng)了一些政治家不知羞恥的非法致富”。

當(dāng)前，在全球化的大環(huán)境下，傳統(tǒng)的對(duì)外援助行為已演變?yōu)槁晞?shì)浩大的國(guó)際發(fā)展合作與發(fā)展援助，但對(duì)外經(jīng)援對(duì)于實(shí)現(xiàn)政治與戰(zhàn)略目標(biāo)的工具性(而且經(jīng)常是最便利的工具)以及國(guó)際援助體系自身的開(kāi)放性這兩大特質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生改變，臺(tái)灣當(dāng)局將對(duì)外經(jīng)援視為重要的“外交手段”，視為更不易受到指責(zé)和更有效的“臺(tái)獨(dú)”工具，希望通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助，使臺(tái)灣“回饋國(guó)際社會(huì)”的潛能得到體認(rèn)，增加臺(tái)灣在國(guó)際上的可見(jiàn)度和承認(rèn)度，因此，臺(tái)灣今后將更積極地參與到國(guó)際經(jīng)援的行列中來(lái)。然而，由于“經(jīng)援外交”不可避免的金錢(qián)性和功利性，以及臺(tái)灣援外體系的機(jī)制缺陷，臺(tái)灣的對(duì)外經(jīng)援又是十分脆弱和充滿風(fēng)險(xiǎn)的，說(shuō)其“十分脆弱”，是指這種經(jīng)援的額度畢竟有限，它能達(dá)到的實(shí)際效果往往同臺(tái)灣當(dāng)局的期待有落差；說(shuō)其“充滿風(fēng)險(xiǎn)”，是指這種經(jīng)援即使在短期內(nèi)達(dá)到了臺(tái)灣當(dāng)局的預(yù)期目標(biāo)，也非常容易因?yàn)槭茉畤?guó)內(nèi)部政局的變化而在頃刻間化為烏有，而且這種“散財(cái)童子”的做法在島內(nèi)也面臨著越來(lái)越強(qiáng)烈的輿論批判和民意壓力。

(責(zé)任編輯：曾 靜)