論張東蓀的聯(lián)邦制思想

摘 要：張東蓀的聯(lián)邦制思想是從中國的現(xiàn)實政治出發(fā)的一種思路，他希望通過在地方建立聯(lián)邦，在中央建立內閣這樣的框架，轉變中國從單一制國家為聯(lián)邦制國家。張東蓀的聯(lián)邦觀是與他的憲政法治思想與調和的哲學思想分不開的，聯(lián)邦制能夠實現(xiàn)自治與分權，一方面能使國家政治氣息常新，另一方面則能防止國家公權侵害人民權力，妨害人民自由，但隨著國內政局持續(xù)惡化，發(fā)現(xiàn)理想不能實現(xiàn)后，張東蓀就逐漸放棄了自己的聯(lián)邦政治理想。

關鍵詞：聯(lián)邦制；憲政；調和；分權；內閣

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2007)06-0094-07

張東蓀，自名東蓀，浙江錢塘縣人，是近代中國著名的哲學家和民主憲政運動的積極參與者。早年獲官派留學日本資格，人日本帝國大學哲學系學習，學成回國后參加清政府殿試，授格致科進士。張一生徘徊于學術與政治之間，是學界與政界的活躍人物，一方面在哲學上造詣很深，另一方面卻也對國家政治時局抱有深刻關切，積極地扮演著一個政論家角色。對上層統(tǒng)治集團，一貫持批評的態(tài)度，發(fā)表了大量時論性文章，抨擊專制，宣揚民主和憲政思想，主張走以法治國的道路。成為一名典型的走中間路線的知識分子。本文擬以近代聯(lián)邦主義運動為背景，探究張東蓀的聯(lián)邦政治思想，一窺其主張的建國思路。

一、理想中的聯(lián)邦制模式

聯(lián)邦主義思想在清末即已傳人中國，并且隨著國內的時局變化而幾經沉浮，最后終于引發(fā)近代著名的“聯(lián)省自治”運動。在反對清王朝專制時，美國的聯(lián)邦主義體制就為立憲派和革命派兩方面所欣賞，被認為是解決時局最佳路徑。辛亥革命成功后，民心思定，要求國家統(tǒng)一的中央集權學說得勢，聯(lián)邦主義思想歸于沉寂。至民初二、四年時期，隨著袁世凱的專權，主張聯(lián)邦主義的思潮又起，張東蓀在這期間發(fā)力，在相關雜志，如《中華雜志》、《正誼》、《甲寅》等處發(fā)表多篇文章，闡述自己主張在中國聯(lián)邦政治體制思想，成為這一時期聯(lián)邦論的先鋒人物。并且這一時期后來也被有的學者稱為是國內自有聯(lián)邦論以來的全盛時期，也是國人對聯(lián)邦制進行學理上的深入討論之始。

張東蓀的聯(lián)邦政治觀是從當時的政治現(xiàn)實出發(fā)的，在他看來，現(xiàn)代民族國家發(fā)展的歷史表明，遏制野心家作亂，防止專制的出現(xiàn)，最好的辦法是尋求良好的政治制度做保障。良好的政治制度，從積極方面，能使人的聰明才力得以進發(fā)，而用于政治的發(fā)展；從消極方面來看，能鏟除暴者，使全國之中無一人敢做竊國之行動，最終保證人民的權利不被剝奪。而這種良好的政治制度來源于政治制度設計的平衡與控制。如美國基于三權分立下的總統(tǒng)制和英國內閣制就是極好之例，“是則制度而欲其有嚴密之限度，不可僅求之法律之條文，尤當于各機關之配置，務取其相互控制，相互平衡。于是一機關之權，常為他機關所限，茍出于非分，得互相督責之。蓋使全國之政權不集中于一點，則一機關斷不能凌駕于各機關之上，而不受控制也……機關配置得以互相控制與平衡者。良政制也。”而在中國，如果不求制度改良，而一味只求諸武力，改革國內混亂政局，“將不勝其煩，而國力必于屢次革命消耗殆盡矣?！边@種對于革命的警惕之心，一方面源于張東蓀對英國改良式社會進步的贊同，另一方面，則是對法國大革命后引發(fā)法國政局長期動蕩的不滿。“法蘭西之大革命有造于法，固不容疑，然謂大革命后，法蘭西即得鞏固其國基，則殊不敢信。”更深層次的原因在于張東蓀精英政治心理對于大眾心理發(fā)展的不信任，認為普通民眾心理無遠大企圖，無推理目光，易走極端，而破壞國家制度建設。因此實際上，中國最佳的選擇，來遏制梟雄作惡，而求社會的穩(wěn)定，那就是建立聯(lián)邦制。因此張東蓀認為，“聯(lián)邦之制，于中央政制之平衡與控制外，更有二重之控制與平衡。本乎地方之情勢，尤足以利導政治，乃更進一步之組織也?！?/p>

在混亂的國內時局中，張東蓀認為，中國最大之患就在于野心家。因為野心家常為一人之私利，而犧牲樹十萬人之生命。詳細述之，野心家計有七大惡端：(一)以一己優(yōu)勢為私而害公；(二)謀一己之私利而損眾人之福利；(三)挑起戰(zhàn)禍；(四)謀奪全國智力；(五)損害社會道德風尚；(六)埋沒人才；(七)攬權專制。所以“數(shù)千年之文明，故野心家為人類之蟊賊、文明之障礙、政治之大害也。”顯然這是張東蓀從自己的憲政觀出發(fā)，針對袁世凱的行徑而作出的判斷。而讓人擔憂的是，中國還有繼續(xù)產生野心家的土壤：(一)元首權高福貴，易讓人生覬覦效仿之心：(二)人民無能力監(jiān)督當權者：(三)飽讀學識之上有仰食政府之傳統(tǒng)；(四)中央集權與官僚政治傳統(tǒng)已成習慣?；谶@種情況，張給出的良方是以三條標準為選擇制度之視角，認為聯(lián)邦制加內閣制是中國最佳制度選擇。三條標準即“一、當取可以防遏野心家之制度；二、當取可以排斥官僚及消納官僚之制度；三、當取可以使國中已有之智能之士得支掌政治運用之制度?！睆埍救藢γ癯跻詠淼膰鴷螌嵺`是失望的，認為最根本在于國會與民眾認知的距離太遠，而成為無根之飄萍，缺乏民眾之支持，無法以民眾最為自己有力之后盾，而最終遭到野心家摧毀。但也必須指出的是，張對民眾的民主政治素質也持悲觀態(tài)度，認為民智低下，在實際上也很難成為國會之后盾。因此不如運用民眾地方之心理，創(chuàng)設地方分權制度，使地方成為對抗中央專權之陣地，也可為國會助力。而“地方分權之制……特此制度或日聯(lián)邦亦無不可。”而“聯(lián)邦之精神，第一在自治。自治者，國之命也，近世國家所以異于中古者，皆在自治。一切優(yōu)美之代議制度皆由自治而出?！奔唇来h最初是發(fā)源于希臘城邦政治，但卻是自治之結果。中國歷代只有專制而無自治之傳統(tǒng)，因此要達到自治之狀態(tài)，必先啟發(fā)民眾自治之欲望，而要達到這一點，必先啟發(fā)自治之制度，而聯(lián)邦制正是達到這一目標的不二選擇。既然“聯(lián)邦—自治—國會”之間的關系是如此緊密，那么以聯(lián)邦的架構謀取地方的自治，最終也就是希望發(fā)揮國會在中央政治中的中心作用。

這樣，張東蓀的聯(lián)邦政治思想就以地方聯(lián)邦與中央內閣為核心內容而展開。具體來看，在地方制度而言，(一)各省行政機關組織參事會，于參事會內部選舉出省長，而參事會之任期，由省議會定之；(二)中央政府對于省參事會有解散權；(三)省議會對參事會有彈劾權；(四)中央政府得國會同意可以解散省議會而重召集；(五)省之事權及省機關組織由省憲法規(guī)定，省憲法修正權歸省議會，省憲法未規(guī)定之權屬中央所有。在中央制度而言，(一)總統(tǒng)之下設責任內閣，對國會兩院負責：(二)上院由各省代表組成；(三)法院編制法歸中央制定，中央僅設大理院，地方各廳由地方自辦，但法官任命由中央統(tǒng)一進行。一方面肯定地方邦具有高度的統(tǒng)治權，如制定省憲法，選舉省長，規(guī)定省之事權等，另一方面也確定聯(lián)邦國中央對于地方各邦有影響作用，就司法而言，全國仍是統(tǒng)一的，中央政府在國會同意下的對于省議會的解散權，更是顯示了地方各邦不是完全的獨立主權國家。這種通過中央與地方權限的劃分及機構的設置的辦法，形成了張東蓀認為的理想聯(lián)邦政治圖景。

在聯(lián)邦的性質上，張東蓀不贊同關于聯(lián)邦與地方并無根本不同，區(qū)別只在權力程度不同而已的論斷。在這一點上，張氏非常同意耶律內克(G.Jellinek)的論點，認為聯(lián)邦國的性質有三個方面，(一)聯(lián)邦之邦，一方面具有地方性質，如同地方自治團體，另一方面則具有國家性質，與非主權國家屬于同一范疇。(二)聯(lián)邦之邦具有國家性質，就是因為它有自組織權，能依自有之法律組織自身機構。(三)邦既有自組織權，則就有獨立統(tǒng)治權。從這個意義出發(fā)，統(tǒng)治權不具有最高權之屬性，惟余主權具有最高屬性。因此以此為劃分標準，主權與統(tǒng)治權的區(qū)別被界定。更詳細地分析就是：(一)聯(lián)邦國的組成，是由于人民的聯(lián)合而不是各邦的聯(lián)合，因此，聯(lián)邦國成立后，并非讓各邦歸于無，乃是使其具有兩重屬性而已，一為公法人。依憲法可向中央主張權利，等同于單一國之自治團體；二為國家。在中央賦予權限之外，尚有自己固有之權，通過此權，得以自定組織而統(tǒng)治人民。在這個層面上，張東蓀與章士釗的區(qū)別顯現(xiàn)。后者認為聯(lián)邦之邦，非國家也。(二)在主權與統(tǒng)治權的區(qū)別上，張氏認同拉龐德(Lcband)和耶律內克(O.Jcllinek)的觀點，認為主權不是一國家之必備要素，且應該從消極方面來界定，即“不受他權之壓制而已，故其性質為絕對?！苯y(tǒng)治權的范圍比主權為廣，如果一統(tǒng)治權不受他權之干涉與制限，則此統(tǒng)治權與主權同義；而在一定范圍之內，統(tǒng)治權受人制限，但并不失去其自己之意思及統(tǒng)馭人民之權，則即為統(tǒng)治權而非主權。因此非主權，也不影響聯(lián)邦之邦成為國家。(三)聯(lián)邦之邦與單一國之下的自治團體有很大區(qū)別。自治團體雖然有自主權或者說自行立法權，但對于自身組織卻無構造之權。而聯(lián)邦恰恰擁有這部分權力。進一步說來，“地方政府所行使者，中央政府所賦予之權，邦政府所行使者，其本有之權利，不過經中央政府之容許而己?！币虼税钆c自治團體之區(qū)別不僅僅是在權力程度之差，更有實質之別，不可不察。

由此，張東蓀通過區(qū)別聯(lián)邦之邦與地方自治團體，主權與統(tǒng)治權，主權國與非主權國，“聯(lián)邦”的含義也就顯露出來，“聯(lián)邦者生存于各小團體之人民所組織之大團體也，小團體先存在者，則此小團體，自大團體成立后，自降為非主權國，且為地方。而以大團體為主權國，大團體先存在者，由大團體解放其權，而成小團體，其為非主權國與地方固無異也?！蓖ㄟ^這樣的論斷，張東蓀一方面指出了聯(lián)邦之邦，既為擁有統(tǒng)治權的而居于聯(lián)邦之下的非主權國家，另一方面，也認為世界上組建聯(lián)邦國有兩種路徑，很明顯，中國的道路只能是后者。這一點，也與章士釗所見略同。章氏就有過認為組織聯(lián)邦，邦不必先于國而存在的言論。其實這張東蓀也是從歷史與現(xiàn)實考慮出發(fā)，在構建聯(lián)邦制國家的唯一道路選擇。

必須指出來的是，無論集權或者分權，總統(tǒng)制或者內閣制，單一制或者聯(lián)邦制，在張東蓀看來，其制度本身本無善惡優(yōu)劣之分，之所以出現(xiàn)善惡優(yōu)劣，完全是由于采用制度之國的國情與制度本身是否相適應而已。如前所述，張東蓀所憂慮的中國國情是，不僅存在野心家，而且還有繼續(xù)產生野心家的土壤。而由野心家?guī)淼木褪菍Ｖ粕鐣凸倭耪?，這不僅與張氏本人的政治理念格格不入，而且對于國家政治生活健康發(fā)展也將帶來極大隱患?！拔釃扔幸靶募遗c官僚矣，則防遏與限制之道，當分中央與地方二層。……吾人注目地方，而知茍地方有完善之權限，鞏固之組織，充足之能力，則足以使野心家先利用之機，不能有所乘也。”這樣實行的結果是，地方分權能防止中央之權壓制地方，摧殘地方之人民，使地方能得以自由發(fā)展，開發(fā)民智，發(fā)展議政之風，而不被野心家所欺蒙。最終實現(xiàn)國家真正的統(tǒng)一。因此，地方制度適宜聯(lián)邦制。而在中央，必須采用內閣制。在中國，總統(tǒng)制容易淪為梟雄和野心家窺視和追逐的目標，而不能以法制來實現(xiàn)有效約束，這一點已經被民初的政治實踐所證實。而隨著議會的發(fā)展與完善，人民在其中能得到有效的鍛煉，最終實現(xiàn)對政府有效的監(jiān)控。因此，“內閣制之所以優(yōu)于總統(tǒng)制，乃在內閣制可以以漸，而總統(tǒng)制必成以頓?！边B接地方聯(lián)邦制與中央內閣制的，就是在議會設二院，下議院議員則由人民普選而成，上議院議員由地方聯(lián)邦代表組成?；趯榈淖屑毺骄糠治雠c對策研究，張東蓀認為，聯(lián)邦制的建設，能防止最大弊端的發(fā)生，對于中國的國情是相符合的，是真正的良制，也是國家政局由混亂走向統(tǒng)一的一劑良方。

二、憲政法治思想與聯(lián)邦觀

張東蓀的聯(lián)邦政治思想是與其憲政法治思想分不開的。張東蓀把一切政治制度設置的落腳點都落在限制政府權利，保護人民自由權利之上?！肮蕠矣羞M無退，民族有興而無衰，其所以能致此者，即在國民有確立之自由，為國家所不能侵”。這個自由最重要的就是政治自由，即言論、出版、集會、結社與通信自由。而為了使民眾真正享有這種自由，就必須在國家與公民之間劃分界限。

首先，必須確立國家與公民二者之間正確關系。張認為，國家與公民之間的關系，非如老師與學生之間關系，國家對于國民一切行為皆有干涉、督責之權：正確的關系應該是“國家如公司，公民如股東，凡公司之事，國家掌之。其不涉公司，而為各股東自身之事，則由國民為之，無興與國家也?！比绱?，國家與國民各有其事業(yè)范圍，互不侵犯各自領域。國民獲得獨立的人格與尊嚴，而不是國家的奴隸和附隨物。這樣，就把國家與國民之間的關系從統(tǒng)治、征服關系轉為契約關系，成為法律上的平等權利主體。這個轉變實際上確定公民的主體性地位，能讓公民在法律范圍之內，排除外來的非法干涉，從而擁有決定自己生活的自由。

其次，必須培植社會的力量。因為“吾聞之，一國政治之進，絕非政府自身之力，必有社會之威迫，以驅策其政府，然后政府始得入軌道矣?！笔聦嵣希瑖袂址竾覚嗔Ψ秶鷻C會極其稀少，而國家權力如不受約束，則為惡的機會則隨處可見。因此，就應該尋找適合的外在力量約束國家的公權力，在這一問題上，張認為社會力量如果強大，那么就能擔負起這一責任。而社會的這個力量就來源于民眾自由權利的伸張，如民眾如有出版自由，政府如有失職，就可以以言論而糾之；如有集會自由，政府如有違法之處，則可以集合群力以抗之政府。傳統(tǒng)中國形成的政治格局是“國家 家族”二元模式，缺乏中間的“社會”層，在儒家正統(tǒng)思想“忠、孝”觀念影響下，臣民只有服從或者順從國家公權力，近代意義上的“權利”或者“自由”意識無從萌發(fā)，對公權力而言，絕少能形成一種日常監(jiān)督或者對抗的機制。而這在野心家把政時，對于人民來說無異于是場災難，因為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”為了阻擋公權力的作惡，必須豎立起一道保護人民權利與自由的屏障，在張東蓀看來，社會的形成就是除權力分立以外另一道有效的“屏障”。那么國家與社會分離的界限在什么地方呢，或者說哪些屬于政府干涉范圍，哪些屬于人民權利范圍?張氏認為，分離的標準就在于是否增進“社會活氣”，“凡經濟、教化、道德、地方事務、學術、技藝、信仰等，均劃出政府管轄之外，政府絕對不與聞，不干涉，而聽人民自由處理是也?！弊罱K形成的不是萬能的政府，而是健全自由的社會。

最后，也是最重要的，就是反對權力集中于一點，政府內部權力一定要分立，形成相互牽制與平衡機制?！肮手浦沃?，首在分散其權，不使凝集于一，各得制限，互相督責，使皆不敢畔其范圍以自逞；古今立法建制之精神，皆不外是?！眹裰杂桑浞疵婢褪菄覚嗔Φ南拗浦秶?，這實質是一個問題的兩個不同方面。立憲政治的精髓就在于通過合法限制政府的權力，有效制約政治權力，特別是國家權力所可能導致的專制與極權，從而保障個人各項權利免受侵害，維護個人的價值與尊嚴。以此為出發(fā)點，也就能理解張東蓀分權在聯(lián)邦制中的地位，“聯(lián)邦之精神，第二在分權?！櫬?lián)邦制既為分權政治，又是促進法治之發(fā)展，此不佞。”因此，對權力最根本的限制就是人民的獨立權利。而內部權力的劃分中，監(jiān)督政府的責任主要將落在國民選舉產生的國會之上，雖然國會的力量不是萬能，但國會卻具有制限政府與監(jiān)督行政的基本能力。“雖然，議會之有消極效用者，同時必有積極主事務。如嚴定法規(guī)以拘束行政，一也；如實行課責之方法，以督促政治，又一也。”在以議會制限政府之下，人民于是得自由矣。因此，在地方發(fā)展自治，建立聯(lián)邦，縱向劃分中央與地方權限；在中央確立三權分立，發(fā)展議會，橫向劃分政府權力，通過這一縱一橫的劃分，從最根本上遏制專制，保障人民的自由。

另外，我們也必須注意到，張東蓀是發(fā)表過憲法只是一紙空文的言論。但并不能以此斷定他是法律虛無主義者。相反，他是一名堅定的憲政法治主義者。他發(fā)表這樣的言論的背景是源于對民初以來憲政理想破滅后而產生的失望。實際上他的目的是提出對憲法不能在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用的一種補救辦法，即一方面，憲法更需要其他部門法的配合，而不能單兵作戰(zhàn)，也不能眼睛只盯著憲法行事；另一方面，機構的牽制平衡設計更能落實憲法的精神。而通過聯(lián)邦制的機構設置，是能達到他認為的憲政法治狀態(tài)的。

三、調和哲學思想與聯(lián)邦觀

張東蓀的聯(lián)邦論思想也是基于其“調和”的哲學思想而出發(fā)的一種政治策略。張氏認為，國家的職能就是追求公善的實現(xiàn)，但國家并不是自然人，不能自動捕捉此公善，一方面需要政府的作為，另一方面，更重要的在于人民的行動。但是人人都去捕捉公善，人人所得都不一樣，怎么協(xié)調各人之間關系，最終實現(xiàn)國家整體之利益?從這個意義出發(fā)，張氏同意章士釗的“調和”的哲學思想，作為解決問題的指導思想。

張東蓀的“調和”思想，一方面指基于競爭的互助，另一方面則指肯定各方現(xiàn)存之利益，而達到群治之目的?！八^調和者，并非無端退縮，相劑于平，而無上下高低之分，乃雖自然競爭，而各不傷其固有之基礎。雖互有進退，而不過順應時代。此言一方面也。而他方面，則固各足相安，初無相殺之事，于是由相安而各得自固，由進退而得應乎時運，群治之進斷賴此已?！睆埵系恼{和觀強調各方要尊重異己的意見，因為全國的建設需要讓全國各黨派、各階級、各職業(yè)的才俊貢獻智慧，通過智慧的碰撞，選擇最優(yōu)的方案。這樣，議會作為各方的商議機構呼之欲出，而議會的組成則由各黨派、各階級、各職業(yè)選舉的代表組成?！吧w使社會上凡有意見，皆有其代表于議會，以為討論。由此討議得應時代之要求，常新其政策?！彼宰h會體制中內閣制就為其關鍵之所在，它使一國政治氣象常新，民氣得伸，而可免革命。

張東蓀認為，三權分立之下，內閣為行政權之最高行政機關。國家造國會使其有立法權，但同時也賦予其監(jiān)督行政主權，在這個時候，行政部必須對立法部負責任，從這個意義出發(fā)，內閣即為責任內閣。內閣具有四人特征：內閣會議、完全責任、閣令和拒絕副署權。內閣會議是行政最高發(fā)動之淵源，同時也表示內閣不受他人干涉，因此絕對不容許外人列席。而完全責任內閣既為行政權發(fā)動之主體，則自應負擔完全之責任。因此，如果內閣責任一部分由總統(tǒng)承擔，則內閣不復成為行政部之中心。閣令則表示內閣擁有獨立意思表示之權、政務指揮之權、用人之權等。因此有內閣一日，則閣令一日不可或缺。而內閣有拒絕副署權，正是從另一方面表示內閣為行政部之主體自有權利。并且內閣在政治上之利益，一則可以使立法行政二部融通一氣而免沖突，防止社會出現(xiàn)激變：二則內閣具有彈性可以伸縮。因為一黨執(zhí)政久，則政策必覺滯而不靈，非變通無以盡利。民意通過選擇繼任者，實行他種政策，則壁壘一新，導致民氣大振。這一退一進之間，國之政治必日新月異，于國于民皆是好事情。

從張氏的調和觀看來，“調和”的最終目的在于使國家的政治有活力，有新氣象，如此一來，通過充分調動民眾的積極性，而使整個國家煥發(fā)生機與活力。從這個意義出發(fā)，張氏擔心，一方面，人皆有為惡之私得，如人政局而無所限制，必為國家之大不幸；另一方面，即使主政者個人道德高尚，但全國之人，非一人之力所能處理也，而讓全國民眾聽命于一人之指揮，更將不能發(fā)展民眾積極性。正如托克維爾所言，“結果，中央集權……使社會保持既無真正的進步又無實質的落后的現(xiàn)狀，讓整個社會永遠處于被官員們慣于稱之為良好秩序和社會安寧的那種昏昏欲睡的循規(guī)蹈矩的狀態(tài)。一句話，中央集權長于保守，而短于創(chuàng)新。”因此，以中國國情之實際，國土遼闊，地方差別大，國家有確立地方自治之必要。在地方建立聯(lián)邦制，培養(yǎng)民眾自治能力，不但不會造成分裂之趨勢，反必將使一地政治能保持常新的活力，擴而廣之，全國政治活潑進行有望。這樣，也就達到了“調和”的目的。

四、漸行漸遠的聯(lián)邦制理想

有趣的是，雖然張東蓀發(fā)表一些宣傳聯(lián)邦主義的文章，但在初期文章題目中少有涉及“聯(lián)邦”二字，特別在1914年《中華雜志》第一卷第七號發(fā)表的《地方制之終極觀》題目中回避了“聯(lián)邦”二字，章十章認為那是“輿論專制之勢已成，自由討論之風莫起，強頑者有所憚，自好者亦默爾而息?！倍咭缓舱J為“張氏以為痛恨聯(lián)邦，已非一日，今想避免國人的指摘，故僅居聯(lián)邦之實，而不居聯(lián)邦之名。”更推導出張氏是主張單一制的人；為此，張東蓀回文答辯，認為當時就觀察到世界上的聯(lián)邦國中央權力有逐漸增大之趨勢，即向心力增強，而中國的向心力很強，并且也尤為寶貴并且也容易被摧殘，“所以我們不愿意公然即用聯(lián)邦二字，就是怕有一個聯(lián)邦黨出來……主張擴張邦權而減消國權?！毙纬呻x心力趨勢，從而使出現(xiàn)國家分崩離析之狀態(tài)，而與世界潮流相逆而行，并非是懾于輿論的權威。

但是，隨著時局的發(fā)展，回頭來看，張氏也認為自己的擔心完全是杞人憂天，后來國家的分裂狀態(tài)已經達到了驚人的地步，于是一方面，在這種情況下，討論單一制建國還是聯(lián)邦制建國已經失去了平臺，因為“國會根本不象國會，不成一個東西。所以中國迄今是在一種畸形怪狀之下，凡政治學上的正則理論都用不上去。”因此認為，現(xiàn)在再討論“聯(lián)邦”或“單一”之辯，已經沒有意義，甚至是文不對題?！耙驗檎尉烤故且患嵤┑膯栴}，若所談與所主張均不能見諸行，而實際反相距漸遠，則談時安能有興味呢?”另一方面，袁世凱倒臺后，軍閥割據(jù)的狀態(tài)在形成，張也害怕自己主張分權的地方聯(lián)邦制成為軍閥利用的工具?；诖?，張東蓀對當時中國政治的前途已經悲觀失望，這也是他后來沒有進行聯(lián)邦制討論，不再宣傳聯(lián)邦制的重要原因了。

但是，盡管如此，我們不能忽視張東蓀宣傳聯(lián)邦主義的思想在歷史上產生的影響，他關于聯(lián)邦構架中關于省長由地方推選，地方得制定省憲法，國權與省之事權劃分模式以及設立省參事會等設想，部分地在后期的《湖南省憲法》已經其他地方的聯(lián)邦主義憲法及運動中得到吸收及初步的實踐。以1922年元月1日公布生效的《湖南省憲法》為例，其第三章就開創(chuàng)性地標明“省之事權”十五項，明確劃分省與中央政府之事權，而為其他省憲紛紛效仿；其第五章第四十七條明確規(guī)定“省長由省議會選出四人交由全省公民總投票決選，以得票最多者為當選”，實現(xiàn)了二十世紀初罕見的“省長民選”模式；第五章第第二節(jié)規(guī)定類似于責任內閣的“省務院”制，一方面受議會監(jiān)督，另一方面可以對抗議會無理要求，同時限制省長權力。湖南省憲法頒布后，就開始了“行憲”的步伐，自1922年元月至十二月，經過普選先后選舉出省議會議員和省長，開始組建省立法機關和行政機關，打破了近代中國只有“制憲史”而無“行憲史”的怪圈?！靶袘棥北举|上就是實施憲政的開始，而實現(xiàn)憲政的過程，就是建立聯(lián)邦政治秩序的過程，二者形二而實一?？梢哉f，他的宣傳為近代聯(lián)邦主義運動的發(fā)生和發(fā)展是起了理論準備及預熱作用的

(責任編輯：周淑英)