教育優(yōu)先發(fā)展的兩大“永恒話題”

王湛

增加教育經(jīng)費(fèi)投入和加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，這是二十余年來實(shí)施“兩基”工作的關(guān)鍵，也是二十多年來教育的“永恒話題”。今天，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平正成為指導(dǎo)和推動(dòng)普及義務(wù)教育、鞏固提高“兩基”成果的新的理念，成為政府和人民群眾的共同要求，而教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是教育資源配置的均衡。加大經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提高教師素質(zhì)，是促進(jìn)教育資源均衡配置的關(guān)鍵措施。緊緊抓住這兩大關(guān)鍵，均衡和公平將愈來愈走近我們。

一、教育投入問題。

2001年國務(wù)院在部署全國農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，確立政府負(fù)責(zé)、以縣為主的管理體制時(shí)，曾提出農(nóng)村義務(wù)教育的“三?！保幢９べY、保安全（修繕校舍危房）、保運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)過這幾年的努力，成效很顯著。教師工資有了保障，D級危房消除了，公用經(jīng)費(fèi)也按各地確定的標(biāo)準(zhǔn)安排了。在這種情況下，是不是農(nóng)村義務(wù)教育投入就不再需要增加了呢？確實(shí)，在一些同志中間，尤其是在掌握公共財(cái)政支配權(quán)的一些同志中間是有這樣的看法的。因此，首先要對農(nóng)村義務(wù)教育是否需要進(jìn)一步增加投入，統(tǒng)一思想認(rèn)識。

對這個(gè)問題，我的看法是，農(nóng)村義務(wù)教育迫切需要進(jìn)一步增加投入。

第一，廣大農(nóng)村特別是中西部農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平是很低的。

2001年提出的“三保”，是一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)的要求，可以說是農(nóng)村義務(wù)教育的生存底線。不能按時(shí)發(fā)放教師工資，教師生計(jì)成問題；危房不修，師生安全受威脅；沒有公用經(jīng)費(fèi)，學(xué)校正常教學(xué)無法開展。這是學(xué)校起碼的生存條件。在2001年體制轉(zhuǎn)變、地方財(cái)政收入水平較低、壓力很大的情況下，只能先提出這樣一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)的要求。而達(dá)到這個(gè)要求，在當(dāng)時(shí)也是有不小的困難的。我們知道，即使達(dá)到“三保”，農(nóng)村義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)保障方面，仍然有不小的缺口。

比如，保教師工資，只是要求保教師的國家標(biāo)準(zhǔn)工資，對省和省以下地方出臺發(fā)放給公職人員的津補(bǔ)貼，并未作明確的要求，不少地方財(cái)政預(yù)算未作安排，有的地方教師拿不到津補(bǔ)貼，有的地方靠從學(xué)校收取的學(xué)雜費(fèi)中擠出一部分發(fā)放，有的甚至靠違規(guī)收費(fèi)發(fā)放。至于農(nóng)村教師的醫(yī)療、住房等應(yīng)享受的由公共財(cái)政提供保障的待遇都沒有著落。這些涉及教師待遇的問題，按《教師法》、《義務(wù)教育法》都應(yīng)予以解決。解決這些問題就需要財(cái)政按政策安排經(jīng)費(fèi)。

再比如學(xué)校校舍修建，絕不僅僅是消除危房，更不只是消除D級危房。一個(gè)學(xué)校幾千甚至幾萬平方米的校舍，維修更新、小型基本建設(shè)必不可少?！氨０踩毙尬７浚]有能保障學(xué)校正常的全部修建任務(wù)。

關(guān)于“保運(yùn)轉(zhuǎn)”，長期以來，農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要靠收取的學(xué)雜費(fèi)，許多地方學(xué)雜費(fèi)也沒有能全部用于公用經(jīng)費(fèi)支出；各地財(cái)政預(yù)算安排得很少，有的地方基本沒安排。今年全面實(shí)行免除學(xué)雜費(fèi)后，公用經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，但由于國家還沒有統(tǒng)一制訂基準(zhǔn)定額，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，總體偏低。我在一些農(nóng)村學(xué)校了解到，財(cái)政安排的公用經(jīng)費(fèi)雖較以往有所增加，但只能保障最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。圖書、教學(xué)儀器、文體設(shè)施購置經(jīng)費(fèi)很少，教師進(jìn)修必需的經(jīng)費(fèi)難以保證。至于解決長期困擾農(nóng)村中小學(xué)的債務(wù)問題，更需通過加大投入來逐步化解。

第二，國家、社會(huì)和廣大群眾對農(nóng)村義務(wù)教育的要求不斷提高，需要通過加大投入來保證農(nóng)村義務(wù)教育水平不斷提高。

溫家寶總理在今年的《政府工作報(bào)告》中提出，要“讓所有孩子都能上得起學(xué)，都能上好學(xué)”。這是新形勢下對義務(wù)教育提出的新要求。前20年，我們主要的目標(biāo)是解決讓所有的適齡兒童少年“有學(xué)上”的問題。到今天，我們必須而且可能用更大的力量來解決經(jīng)濟(jì)困難家庭孩子“上得起學(xué)”的問題，同時(shí)努力縮小農(nóng)村與城市之間的差距，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量，讓廣大農(nóng)村孩子能“上好學(xué)”。

據(jù)國家教育督導(dǎo)團(tuán)和全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室今年春天對中部9省督導(dǎo)檢查提供的報(bào)告顯示，今年春季開學(xué)后，中部地區(qū)15萬多所農(nóng)村中小學(xué)校已經(jīng)免除了5800多萬名農(nóng)村中小學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，為1300多萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供了教科書。實(shí)際上，享受免費(fèi)教科書的學(xué)生還不足學(xué)生總數(shù)的30%，對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生進(jìn)行生活補(bǔ)助的面就更窄，資金到位的情況也不夠好，而且“一補(bǔ)”的標(biāo)準(zhǔn)低。即使這項(xiàng)工作做得比較好的地區(qū)，每天也只能補(bǔ)助1元錢。農(nóng)村寄宿學(xué)校的生活用房建設(shè)和生活設(shè)施配備任務(wù)還很重。實(shí)現(xiàn)“上得起學(xué)”和“上好學(xué)”的目標(biāo)，要做的事還很多、很多。

第三，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，需要加大經(jīng)費(fèi)投入。

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域教育，均衡義務(wù)教育資源，是樹立科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)對教育發(fā)展提出的要求。城鄉(xiāng)之間教育不均衡，主要是教育資源不均衡，是教育投入的不均衡。同一地區(qū)城鄉(xiāng)中小學(xué)生均事業(yè)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)差距很大，而大城市與中西部地區(qū)差距就更大。生均事業(yè)費(fèi)往往是數(shù)倍差距，預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)差距達(dá)10倍以上，甚至接近20倍。2005年，中部某省生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)（包括城市和農(nóng)村），小學(xué)生為982元，初中生為1137元；上海市小學(xué)生為7940元，初中生為8421元，相差都接近8倍。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，中部某省小學(xué)生為96元，初中生為124元；上海市小學(xué)生為1865元，初中生為2114元，相差接近20倍。這種差距將長期存在?？s小差距，至少不擴(kuò)大差距，在增加投入上需要花大力氣。

因此，不是說今天農(nóng)村義務(wù)教育的投入已經(jīng)可以了，能停一停、緩一緩了，而是亟需繼續(xù)加大投入，要有緊迫感。

中西部地區(qū)這些年地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財(cái)力不斷增強(qiáng)。但是，從總體上看，底子薄，要辦的事很多，興辦社會(huì)事業(yè)，為老百姓提供公共服務(wù)的財(cái)力還是有限的。這是我們談中西部地區(qū)增加教育投入時(shí)必須面對的基本情況。但是，落實(shí)教育優(yōu)先，真正堅(jiān)持把義務(wù)教育作為重中之重戰(zhàn)略性工作來抓，在財(cái)力安排上應(yīng)該堅(jiān)持優(yōu)先保障、盡力而為。

我們衡量一個(gè)地方是否真正重視教育，重要的標(biāo)準(zhǔn)是看教育投入。但是，一個(gè)地方對教育的投入是否優(yōu)先、盡力，衡量的標(biāo)準(zhǔn)卻不夠清晰、準(zhǔn)確?，F(xiàn)在一般使用的標(biāo)準(zhǔn)是《教育法》提出的“三個(gè)增長”，即“各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長”。堅(jiān)持“三個(gè)增長”的要求，無疑是正確的。但是，這個(gè)要求比較原則，對增長的幅度沒有規(guī)定。加之近年來國家財(cái)政體制和中央、地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，中西部地區(qū)財(cái)政支出中，中央財(cái)政、省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的比重越來越大，各地財(cái)政支出的數(shù)量和結(jié)構(gòu)并不僅僅由本地財(cái)政收入來決定。有些地區(qū)特別是貧困地區(qū)上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本地財(cái)政收入。因此，與財(cái)政收入的增長幅度來比較，難以全面反映教育經(jīng)費(fèi)投入增長的情況。

有的同志主張用教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例來衡量教育投入水平，我認(rèn)為這對于一個(gè)地區(qū)、對于一個(gè)縣，不盡妥當(dāng)。因?yàn)檫@些地區(qū)可用財(cái)力水平并不僅僅由生產(chǎn)總值水平來決定，有的地區(qū)生產(chǎn)總值高，但向上級財(cái)政上繳多；有的地區(qū)雖然生產(chǎn)總值水平不高，但上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付多。教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例，只適宜用于衡量國家教育投入的水平，而不太適合用于地方。一些生產(chǎn)總值低、國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額大的地區(qū)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)GDP的比例很高，而實(shí)際上教育投入水平并不高；一些GDP總量大、地方向上級財(cái)政貢獻(xiàn)數(shù)額大、上級轉(zhuǎn)移支付少的地區(qū)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例偏低，但實(shí)際上教育投入水平并不低，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于那些教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重較高的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例難以準(zhǔn)確衡量國內(nèi)省級和省以下地區(qū)教育投入水平。

那么，怎樣衡量地方政府對教育投入的努力水平？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重。一個(gè)地方預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是公共財(cái)政支出的一部分。教育事業(yè)是政府管理的公共事業(yè)的重要組成部分，公辦學(xué)校教職工在財(cái)政供養(yǎng)人員隊(duì)伍中的比重很大，而且越到基層，所占比例越大。一個(gè)地區(qū)的政府是不是把保障教育經(jīng)費(fèi)投入放在公共財(cái)政的重要位置，在不斷增加的各項(xiàng)公共支出中優(yōu)先向教育傾斜，看預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政支出中的比例以及這個(gè)比例增減情況，應(yīng)該是很能說明問題的。

用預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重來衡量一個(gè)地區(qū)教育投入的水平并據(jù)此評價(jià)地方政府對教育事業(yè)重視的程度，早就為國家有關(guān)部門關(guān)注了。在1989年，原國家教委受國務(wù)院委托，會(huì)同全國人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)、國家計(jì)委、財(cái)政部等部門對26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的中小學(xué)教育工作進(jìn)行了督導(dǎo)、檢查。在檢查各地教育經(jīng)費(fèi)增長的政策落實(shí)情況時(shí)，既檢查了各地財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款年均增長率是否高于同期地方財(cái)政經(jīng)常性收入年均增長率，中小學(xué)生均教育事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)增長情況，同時(shí)還著重檢查了各地預(yù)算內(nèi)教育撥款占地方財(cái)政總支出的情況。在向國務(wù)院的報(bào)告中列表反映了26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）從1985年到1988年4年預(yù)算內(nèi)教育撥款占財(cái)政總支出的比例，對這個(gè)比例連續(xù)4年高于20%的3個(gè)省予以表揚(yáng)。

多年來，教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部關(guān)于全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的年度統(tǒng)計(jì)公告中都還將各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）這一比例情況加以統(tǒng)計(jì)公告。但不知是否因?yàn)椤督逃ā泛汀读x務(wù)教育法》規(guī)定的“三個(gè)增長”，主要強(qiáng)調(diào)了用于教育的財(cái)政撥款的增長與同級財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例相比較，而忽略了與總支出狀況作分析比較這一重要的著眼點(diǎn)，這對全面、準(zhǔn)確地衡量地方教育投入狀況，是有一定影響的。希望將來制訂《教育投入法》時(shí)能重視這一點(diǎn)。

以湖北省為例。近年來，湖北省各級政府特別是省政府加大了對義務(wù)教育的投入，做到了“三個(gè)增長”。但2004年、2005年湖北全省預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例分別為17.56%、16.36%。從縱向看，教育撥款占財(cái)政支出的比重在降低；從橫向看，2004年湖北在中部10省中列第六，2005年又下降到第八位。湖北的教育規(guī)模在中部各省中居于前列，而教育支出占財(cái)政總支出比重卻在后列，這反映了教育投入水平偏低。湖北的各類學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)都低于全國平均水平，在中部各省區(qū)中也是比較低的。其中有6個(gè)縣（市），在增加教育投入方面做了大量工作，都做到了“三個(gè)增長”。各縣（市）財(cái)政對教育的撥款與當(dāng)?shù)夭⒉桓叩呢?cái)政收入比，所占比重都已很高，接近甚至超過50%。比如，丹江口市2006年財(cái)政經(jīng)常性收入為1.9535億元，而財(cái)政對教育的撥款為1.0235億元，教育撥款超過了財(cái)政收入的50%。但是，看一看教育撥款占財(cái)政支出的比例，卻令人別有一番感觸。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例，2004年～2006年有4個(gè)縣在20%至30%之間，公安縣3年分別為21.79%、19.08%、15.75%，宜都縣3年為23.7%、20.8%、16.7%。6個(gè)縣整體上呈現(xiàn)每年下降的趨勢。這組數(shù)據(jù)表明，這幾個(gè)縣，近兩年在財(cái)力增強(qiáng)、財(cái)政支出增長的同時(shí)，教育支出占財(cái)政支出的比重卻沒有能得到同步提高。而且，像這幾個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的縣，有幾個(gè)還是國家或省級貧困縣，預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政支出的比重低于30%，有的還低于20%，教育支出明顯偏低了。

地方預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政總支出的比重，應(yīng)該達(dá)到多少，才能體現(xiàn)財(cái)政對教育確實(shí)做到優(yōu)先和傾斜，至今似乎沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。不僅行政管理部門沒有提出過有關(guān)要求，似乎專家們也沒有提出過這方面的研究性的意見。這里涉及到比較復(fù)雜的情況，不同地區(qū)、不同行政層級經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力水平不相同，社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平、需要財(cái)政提供保障的公共事業(yè)的規(guī)模、水平也不一樣。要科學(xué)確定預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政總支出的比例，需要作縝密的分析和測算。但是，就多年來各地教育事業(yè)的實(shí)際情況來看，?。ㄗ灾螀^(qū)）一級（不含直轄市），尤其是教育人口數(shù)量較大的地區(qū)，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總支出的20%是必需的，也是可能的；轄區(qū)的市一級30%左右；縣（市）區(qū)一級一般應(yīng)在30%～40%之間。

曾經(jīng)有一位國家貧困縣縣委書記推心置腹地對我說，教育支出占財(cái)政總支出的比重達(dá)到40%，教育上必須辦的事都可以辦起來了。關(guān)于教育支出占財(cái)政總支出比例，確定怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量地方財(cái)政對教育經(jīng)費(fèi)保障的水平，還需要作細(xì)致的研究分析和探索，但是，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例應(yīng)升不降，這應(yīng)該是可以作為上級政府對下級政府的明確要求的，據(jù)此也可以對各級政府進(jìn)行考核。這可能比對地方政府談教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例更切實(shí)些。

二、教師隊(duì)伍問題。

實(shí)現(xiàn)“兩基”最重要的支撐力量是廣大教師，決定“兩基”工作水平的主要因素是教師的素質(zhì)。但是，全國許多地方的農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍存在著結(jié)構(gòu)不盡合理、流動(dòng)不順暢的問題。

結(jié)構(gòu)不合理。首先是年齡結(jié)構(gòu)，農(nóng)村中小學(xué)教師普遍年齡偏大。某市一所九年一貫制學(xué)校，在小學(xué)部任教的教師20余名，平均年齡50歲；某鎮(zhèn)初中教師平均年齡達(dá)到46歲，其中男教師平均年齡超過50歲。與年齡結(jié)構(gòu)緊緊聯(lián)系在一起的，是各學(xué)段教師結(jié)構(gòu)不均衡。隨著小學(xué)學(xué)齡兒童減少，小學(xué)教師數(shù)量超編，年輕新教師補(bǔ)充不進(jìn)來；高中規(guī)模迅速擴(kuò)張，教師緊缺，相對補(bǔ)充新教師多?！盃敔斈棠探绦W(xué)、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”的現(xiàn)象就比較普遍地出現(xiàn)了。農(nóng)村小學(xué)教師年齡普遍偏大，不利于小學(xué)教育質(zhì)量的提高。有一部分教師對適應(yīng)改革后的新課程，感到吃力。教師組織適合兒童少年的豐富生動(dòng)的活動(dòng)，也受到影響。一位市委書記告訴我，有一次他們到一所小學(xué)去，一位低年級的小學(xué)生拉著他的手說：“書記伯伯，我們要玩兒，老師不帶我們玩?！睍浾б宦?，還不明白是怎么一回事，一了解，原來這個(gè)學(xué)校教低年級的老師年齡都偏大，很少組織適宜兒童的游戲活動(dòng)。

農(nóng)村中小學(xué)教師專業(yè)結(jié)構(gòu)方面的問題同樣顯得突出?；鶎訉W(xué)校普遍缺少科班出身的體育、音樂、美術(shù)教師。實(shí)施新課程后，信息技術(shù)和英語教師缺少，不少學(xué)校采取其他學(xué)科的教師轉(zhuǎn)行的辦法，以應(yīng)急需。

教師結(jié)構(gòu)不合理狀況的形成，很重要的一個(gè)原因是教師隊(duì)伍流動(dòng)不順暢，能進(jìn)能出的人事制度尚未真正形成。超了的流不出去，缺了的難以補(bǔ)進(jìn)來，積累下來，結(jié)構(gòu)必然失衡。以某縣級市為例，按省定編制標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)市義務(wù)教育階段教職工應(yīng)配備2530人，現(xiàn)有3228人，超編698人。其中小學(xué)應(yīng)配1090人，實(shí)配1696人，超編606人；初中應(yīng)配1440人，實(shí)有1532人，超編92人。這樣嚴(yán)重超編的狀況，就制約了年輕的新教師和緊缺學(xué)科教師的錄用。

農(nóng)村中小學(xué)教師總量超編的狀況比較普遍。由于計(jì)劃生育政策效應(yīng)的顯現(xiàn)、外出務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女進(jìn)城讀書、鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)適度集中等原因，農(nóng)村學(xué)齡兒童少年數(shù)量減少，在有些地方減少的速度很快?，F(xiàn)有教師難以流動(dòng)，一些學(xué)校教師超編的情況將更為突出。某市一所農(nóng)村九年一貫制學(xué)校現(xiàn)有500多名學(xué)生，九年級141人，八年級131人，七年級102人，六年級62人，五年級31人，四年級21人，三年級17人，二年級16人，一年級28人，呈逐年銳減的趨勢。據(jù)調(diào)查測算，5年后在校學(xué)生不足200人，學(xué)校教職工卻有51人。校長憂心忡忡地說，學(xué)生少了，這么多教師怎么辦？

當(dāng)前，政府和社會(huì)各方面關(guān)注到少數(shù)偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村學(xué)校缺教師，大學(xué)畢業(yè)生下不去的問題，采取了一些措施。這些當(dāng)然是必要的。但是，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村中學(xué)缺教師，僅僅是農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的諸多問題之一，還有許多涉及到農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、合理流動(dòng)的機(jī)制以及管理制度等方面深層次的問題。而且這些問題在全國具有普遍性，需要綜合分析研究，需要通過深化改革來逐步加以解決。