從“個(gè)人不幸”到“社區(qū)照顧”

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(批準(zhǔn)號(hào)05BSH040)“社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)政策框架與衛(wèi)生政策戰(zhàn)略地位”成果之一。

作者簡(jiǎn)介：劉繼同（1964- ），男，北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系副教授、博士。

摘 要：殘疾人是弱勢(shì)群體的重要組成部分，是需要國(guó)家保護(hù)、社會(huì)關(guān)愛(ài)和社區(qū)照顧的特殊群體。殘疾人生活質(zhì)量是衡量社會(huì)文明和福利制度現(xiàn)代化的主要指標(biāo)。從歷史比較角度，從社會(huì)價(jià)值觀念、殘疾人服務(wù)組織體系、殘疾人服務(wù)內(nèi)容與范圍、殘疾人政策框架與法律保護(hù)等層面，中國(guó)殘疾人福利政策可以概括為個(gè)人不幸與社區(qū)照顧典范，從個(gè)人不幸向社區(qū)照顧典范的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是中國(guó)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的制度特征。

關(guān)鍵詞：個(gè)人不幸；社區(qū)照顧；殘疾人福利

中圖分類(lèi)號(hào)：D57 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）01-0075-03

中國(guó)是世界上殘疾人數(shù)量最多的國(guó)家，殘疾人福利狀況是衡量中國(guó)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)現(xiàn)代化水平最靈敏的指標(biāo)。殘疾人生活狀況集中體現(xiàn)為殘疾人社會(huì)福利狀況。

本文從社會(huì)福利理論角度，以個(gè)人不幸和社區(qū)照顧為分析概念，全面分析殘疾人福利政策模式由個(gè)人不幸向社區(qū)照顧典范的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，以期豐富和發(fā)展殘疾人福利理論，改進(jìn)和完善中國(guó)殘疾人福利政策。

個(gè)人不幸典范與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

中國(guó)殘疾人福利政策模式分為兩大歷史時(shí)期與福利典范，一是改革開(kāi)放前的個(gè)人不幸典范，二是改革開(kāi)放后的社區(qū)照顧典范。改革開(kāi)放以前，殘疾人福利政策典范是個(gè)人不幸。個(gè)人不幸是觀察、描述和分析殘疾人福利政策模式基本特征的最佳理論化概念。個(gè)人不幸是指國(guó)家在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中扮演剩余角色，殘疾人問(wèn)題主要被看作是個(gè)人不幸、個(gè)人麻煩和個(gè)體殘疾，而非社會(huì)問(wèn)題；殘疾人福利需要主要是通過(guò)個(gè)人責(zé)任、家庭保障和社區(qū)互助途徑，而非國(guó)家再分配途徑滿(mǎn)足。個(gè)人不幸典范適用范圍廣泛，既可適用殘疾人福利政策模式，又可適用貧困成因的解釋?zhuān)臼桥c自然經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)聯(lián)系一起的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，屬于傳統(tǒng)福利范疇。個(gè)人不幸既是一種福利典范，反映福利價(jià)值取向，又是一種政策模式，反映制度特征；既是一種福利服務(wù)方式，是福利需要滿(mǎn)足途徑，又說(shuō)明服務(wù)內(nèi)容，界定服務(wù)范圍。個(gè)人不幸典范反映在諸多方面，例如人們?nèi)绾慰创龤埣渤梢蚺c現(xiàn)象，殘疾人福利機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況，殘疾人服務(wù)內(nèi)容與范圍，殘疾人服務(wù)方式與需要滿(mǎn)足途徑，殘疾人政策與法律保護(hù)等。這些層面既是個(gè)人不幸典范的表現(xiàn)形式，又是個(gè)人不幸典范的分析層面。

改革開(kāi)放以前，人們普遍認(rèn)為殘疾是個(gè)人悲劇與個(gè)人不幸，殘疾成因解釋基本是個(gè)人問(wèn)題與苦難命運(yùn)。人們對(duì)待殘疾人的態(tài)度是歧視和不平等的，殘疾人難以與健全人一樣平等全面參與社會(huì)生活，享受社會(huì)發(fā)展成果。這種現(xiàn)象并非中國(guó)社會(huì)獨(dú)有，而是世界各國(guó)普遍存在的問(wèn)題。例如在傳統(tǒng)社會(huì)中，很可能將殘疾解釋為惡魔迷惑，對(duì)罪惡的懲罰，或是被上帝選中的證明。甚至在以“福利國(guó)家”聞名的英國(guó)文化中，也把殘疾視為個(gè)人災(zāi)難和個(gè)人悲劇，這是工業(yè)社會(huì)的普遍觀點(diǎn)，這意味著殘疾問(wèn)題的個(gè)人不幸模式是世界性問(wèn)題。

改革開(kāi)放以前，殘疾人缺乏互助組織，專(zhuān)門(mén)為殘疾人服務(wù)的福利機(jī)構(gòu)稀少，殘疾人福利服務(wù)缺乏組織基礎(chǔ)和職業(yè)化工作隊(duì)伍。1949年后，政府逐步建立城鄉(xiāng)二元福利制度，而且福利制度以社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容。社會(huì)救濟(jì)是指政府對(duì)那些收入不足以維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困者提供幫助，以保障他們基本生活的社會(huì)福利制度。社會(huì)救濟(jì)對(duì)象主要是無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源和無(wú)固定職業(yè)、無(wú)固定收入而生活困難的孤老殘幼。殘疾人是定期定量社會(huì)救濟(jì)主要對(duì)象之一，服務(wù)殘疾人的機(jī)構(gòu)是在50年代后期和60年代初期建立的，當(dāng)時(shí)稱(chēng)為生產(chǎn)教養(yǎng)院，1958年后更名為福利院，主要是社會(huì)福利院、兒童福利院和精神病人福利院。其中收養(yǎng)的殘疾人數(shù)量極少。殘疾人生活照顧責(zé)任幾乎全部由家庭承擔(dān)。

殘疾人及其家庭生活狀況與社會(huì)一般生活水平之間差距較大，生活質(zhì)量與福利水平普遍不高，普遍處于貧困邊緣。當(dāng)時(shí)除孤殘兒童基本通過(guò)兒童福利院享受?chē)?guó)家保護(hù)之外，享受定期定量救濟(jì)的殘疾人只占全國(guó)殘疾人總數(shù)的極少部分，絕大多數(shù)沒(méi)有享受到國(guó)家提供的救助性福利服務(wù)。殘疾人福利服務(wù)首要內(nèi)容是就業(yè)服務(wù)，主要方式是“社會(huì)福利生產(chǎn)”，它是1956年國(guó)家內(nèi)務(wù)部在城市殘老教養(yǎng)、烈軍屬貧民生產(chǎn)工作座談會(huì)上首次提出的新概念。社會(huì)福利生產(chǎn)是指國(guó)家、集體和社會(huì)各界為幫助集中安置殘疾人勞動(dòng)就業(yè)而組織的各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從事社會(huì)福利生產(chǎn)的單位就是社會(huì)福利企業(yè)。社會(huì)福利企業(yè)是以安置殘疾人就業(yè)為主要目的，具有社會(huì)福利性質(zhì)的特殊企業(yè)。社會(huì)福利企業(yè)與社會(huì)福利生產(chǎn)曾在幫助殘疾人就業(yè)，充分參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演舉足輕重角色，發(fā)揮重要作用。這反映中國(guó)殘疾人福利事業(yè)基本特征是勞動(dòng)福利型，殘疾人不是片面享受?chē)?guó)家救濟(jì)，而是既受到國(guó)家保護(hù)，又從事力所能及的社會(huì)勞動(dòng)；在殘疾人教育服務(wù)中，政府主要采取設(shè)立盲聾啞學(xué)校，為殘疾兒童少年和青年提供特殊教育服務(wù)的模式。但是，殘疾少年兒童教育始終是普及初等教育最薄弱的環(huán)節(jié)，以致1989年時(shí)全國(guó)盲聾啞學(xué)齡兒童入學(xué)率還不足6%，殘疾兒童特殊教育狀況十分嚴(yán)峻。殘疾人婚姻與家庭、殘疾人文化生活、殘疾人生存與發(fā)展環(huán)境等領(lǐng)域的福利服務(wù)也微乎其微?？傮w來(lái)說(shuō)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，殘疾人充分、全面參與社會(huì)生活面臨諸多社會(huì)性與制度性障礙，他們的基本需要滿(mǎn)足程度與生活質(zhì)量有待提高。同時(shí)，政府缺乏專(zhuān)門(mén)、明確的殘疾人福利政策，殘疾人法律保護(hù)程度偏低。

社區(qū)照顧典范與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處境

改革開(kāi)放以來(lái)，殘疾人福利政策模式由個(gè)人不幸逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)照顧典范，社區(qū)照顧成為觀察、描述和分析社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期殘疾人福利政策模式基本特征的最佳理論化概念。社區(qū)照顧最初起源70年代英國(guó)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和福利國(guó)家改革實(shí)踐。英國(guó)老齡化浪潮來(lái)臨及精神病患者問(wèn)題日趨復(fù)雜化，沉重經(jīng)濟(jì)壓力導(dǎo)致英國(guó)政府難以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障需要，引發(fā)福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)和院舍照顧模式質(zhì)量的激烈爭(zhēng)論，與此同時(shí)，以撒切爾夫人、里根為代表的新右派紛紛上臺(tái)執(zhí)政，新自由主義思潮流行和福利多元主義興起，歐美國(guó)家重新發(fā)現(xiàn)和回歸社區(qū)，社會(huì)各界對(duì)家庭和社區(qū)寄以厚望，普遍希望家庭與社區(qū)在福利發(fā)展與社會(huì)整合中扮演更加重要和積極的角色，社區(qū)照顧理念與政策模式應(yīng)運(yùn)而生，并迅速成為風(fēng)靡英美國(guó)家的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。90年代初期，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革深化，國(guó)家、市場(chǎng)與社區(qū)關(guān)系形成，特別是城市社區(qū)服務(wù)普及提高，社會(huì)工作教育恢復(fù)發(fā)展，社區(qū)照顧理念與政策模式通過(guò)多種途徑介紹到中國(guó)。社區(qū)照顧是相對(duì)機(jī)構(gòu)照顧或院舍照顧而言的。院舍照顧是指在福利機(jī)構(gòu)中對(duì)較多服務(wù)對(duì)象進(jìn)行集中照顧的方式，曾是照顧精神病人及心理障礙者的傳統(tǒng)服務(wù)方式。院舍照顧優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)同樣突出。院舍照顧優(yōu)點(diǎn)是集中照顧眾多服務(wù)對(duì)象，提高照顧服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度與規(guī)模效益，便于對(duì)照顧對(duì)象的管理等。但是60年代以來(lái)，英美學(xué)者越來(lái)越多經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，院舍照顧弊端多種多樣，主要集中在兩方面，一是院舍照顧與機(jī)構(gòu)生活對(duì)人產(chǎn)生有害影響，妨礙被照顧對(duì)象的人格完善，強(qiáng)化對(duì)照顧對(duì)象的控制、虐待和標(biāo)簽化傾向，院舍照顧基本建設(shè)費(fèi)用、管理費(fèi)用和運(yùn)作成本昂貴等；二是按照社會(huì)文化和價(jià)值觀盡可能過(guò)正常生活的“正?；彼枷肱d起，以期消除院舍照顧對(duì)照顧對(duì)象生活“變態(tài)化”的負(fù)面影響(Dalley，1988)。社區(qū)照顧理念與政策模式自然成為取代院舍照顧的最佳選擇。社區(qū)照顧內(nèi)涵豐富多彩。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社區(qū)照顧是指將照顧對(duì)象安置在正常家庭與社區(qū)環(huán)境中，主要通過(guò)對(duì)家庭、鄰里或附近非親屬居民的支持來(lái)照顧老弱病殘的社區(qū)綜合性照顧服務(wù)。社區(qū)照顧核心是正式與社區(qū)非正式照顧的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社區(qū)、家庭在照顧中的合作伙伴關(guān)系，突出“正?；焙汀胺?wù)使用者參與”等世界流行理念。

80年代以來(lái)，人們對(duì)殘疾現(xiàn)象與殘疾人福利政策觀念發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，開(kāi)始科學(xué)和全面看待殘疾現(xiàn)象與殘疾人群體，逐漸將殘疾現(xiàn)象看作是社會(huì)問(wèn)題，而非個(gè)人問(wèn)題。人們開(kāi)始意識(shí)和認(rèn)識(shí)到維護(hù)殘疾人合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人福利事業(yè)，保障殘疾人平等充分參與社會(huì)生活，共享社會(huì)物質(zhì)文化成果的必要性、重要性和緊迫性，國(guó)家與社會(huì)對(duì)殘疾概念的社會(huì)理解發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國(guó)家將殘疾現(xiàn)象與殘疾人群體看作是國(guó)家有責(zé)任解決的“社會(huì)問(wèn)題”，國(guó)家在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中負(fù)擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，扮演日趨重要與積極角色，發(fā)揮越來(lái)越大作用，殘疾人服務(wù)成為福利服務(wù)重要部分。這些觀念變化為殘疾人福利政策轉(zhuǎn)變奠定思想價(jià)值基礎(chǔ)。

殘疾人組織建設(shè)取得突破性進(jìn)展，殘疾人服務(wù)組織體系框架基本形成，政府機(jī)關(guān)、社區(qū)照顧網(wǎng)絡(luò)和家庭關(guān)系在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中共同發(fā)揮重要作用。中國(guó)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展與政策模式轉(zhuǎn)變是從建立健全殘疾人專(zhuān)門(mén)性服務(wù)組織體系開(kāi)始的。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)殘疾人組織體系從無(wú)到有，從小到大，從單一群眾團(tuán)體到各類(lèi)組織建設(shè)，為殘疾人服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)與組織體系日趨完善，組織性質(zhì)與服務(wù)領(lǐng)域日趨廣泛，涉及政策立法、宣傳出版、特殊教育、勞動(dòng)就業(yè)和醫(yī)療康復(fù)等諸多服務(wù)領(lǐng)域，為社區(qū)照顧典范奠定組織基礎(chǔ)。

殘疾人福利服務(wù)模式由院舍照顧轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)照顧，家庭照顧、社區(qū)照顧網(wǎng)絡(luò)與非正式照顧在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中扮演越來(lái)越重要角色。

國(guó)家對(duì)殘疾人的就業(yè)扶持保護(hù)政策日趨完善，殘疾人就業(yè)渠道與就業(yè)方式日趨多元化，典型反映殘疾人福利事業(yè)由個(gè)人不幸向社區(qū)照顧模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。殘疾人就業(yè)是殘疾人福利事業(yè)和服務(wù)體系核心部分，是殘疾人平等參與社會(huì)生活的前提，是殘疾人分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的關(guān)鍵。

政府大力發(fā)展盲聾啞、弱智兒童特殊教育和義務(wù)教育，適應(yīng)教育發(fā)展國(guó)際潮流，改革傳統(tǒng)特殊教育體制，辦學(xué)形式靈活多樣，為殘疾人提供“正常化”和“社區(qū)化”特殊教育。殘疾人康復(fù)服務(wù)發(fā)展迅猛，社區(qū)康復(fù)成為康復(fù)服務(wù)主要方式，個(gè)人不幸向社區(qū)照顧典范轉(zhuǎn)變?cè)诳祻?fù)服務(wù)中表現(xiàn)的最為突出、典型。同時(shí)，國(guó)家級(jí)殘疾人服務(wù)發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施方案成功實(shí)行，殘疾人服務(wù)政策體系日趨完善，殘疾人國(guó)家保護(hù)與法律保障框架基本形成，全社會(huì)已形成尊重關(guān)心、保護(hù)和幫助殘疾人的良好社會(huì)環(huán)境。

總之，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)在營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境，改善殘疾人生活質(zhì)量，確保殘疾人平等參與社會(huì)生活，共享社會(huì)發(fā)展成果方面扮演舉足輕重角色，發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

簡(jiǎn)要結(jié)論

本文從歷史比較角度，運(yùn)用個(gè)人不幸與社區(qū)照顧理論概念，從社會(huì)價(jià)值觀念、殘疾人服務(wù)組織體系、殘疾人服務(wù)內(nèi)容與范圍、殘疾人政策體系與法律保護(hù)等層面，分析中國(guó)殘疾人福利政策模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，目的是科學(xué)評(píng)估檢討殘疾人福利事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，探索未來(lái)發(fā)展方向。殘疾人是特殊社會(huì)群體，是需要社會(huì)幫助與國(guó)家保護(hù)的弱勢(shì)群體，他們的生活狀況與生活質(zhì)量是衡量社會(huì)文明程度的最佳指標(biāo)。殘疾人基本需要滿(mǎn)足程度及其生活狀況是中國(guó)人口研究與福利政策研究重要組成部分。與歐美國(guó)家比較而言，中國(guó)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展策略基本特征是，以組織體系建設(shè)為先導(dǎo)和基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、短期規(guī)劃和實(shí)施方案為服務(wù)發(fā)展策略與基本工作方法，以勞動(dòng)就業(yè)、康復(fù)服務(wù)、特殊教育、文化生活和體育比賽為主要服務(wù)內(nèi)容，以政策體系完善、建立法律保護(hù)框架、促進(jìn)社會(huì)價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變和營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境為推進(jìn)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的實(shí)施戰(zhàn)略。中國(guó)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷兩大歷史時(shí)期。改革開(kāi)放以前，殘疾人福利事業(yè)發(fā)展模式是典型的個(gè)人不幸典范，殘疾人基本需要主要通過(guò)家庭照顧方式滿(mǎn)足，國(guó)家與社區(qū)在殘疾人福利事業(yè)發(fā)展中扮演剩余角色。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展，國(guó)家責(zé)任與社區(qū)互助成為殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的決定性因素，形成國(guó)家保護(hù)、社區(qū)互助和家庭照顧三足鼎立的局面，殘疾人福利政策模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化與福利社會(huì)化處境下，中國(guó)殘疾人福利發(fā)展道路選擇了截然不同于歐美國(guó)家的發(fā)展模式，中國(guó)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展基本上沒(méi)有經(jīng)過(guò)集中式院舍照顧階段，直接由個(gè)人不幸典范轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)照顧典范，避免了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的彎路，而且與當(dāng)前殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的國(guó)際潮流不謀而合，殊途同歸。個(gè)人不幸轉(zhuǎn)向社區(qū)照顧典范，這既是中國(guó)殘疾人福利事業(yè)未來(lái)發(fā)展的基本方向，又是中國(guó)殘疾人福利事業(yè)歷史變遷脈絡(luò)、發(fā)展現(xiàn)狀與政策模式。社區(qū)照顧典范的精髓是正?；?wù)與社區(qū)非正式照顧，其中國(guó)式表達(dá)方式是“融于一體、適應(yīng)特性”的服務(wù)模式，即殘疾人教育盡可能納入普通教育體系，殘疾人就業(yè)盡可能分散到普通單位，殘疾人康復(fù)盡可能在自然的社區(qū)和家庭環(huán)境中進(jìn)行，殘疾人文化活動(dòng)盡可能融于公共文化生活之中，同時(shí)針對(duì)殘疾人特點(diǎn)和需要，輔以專(zhuān)門(mén)設(shè)施和特殊手段，以便確保殘疾人福利的最大化，為建構(gòu)和諧社會(huì)奠定和諧的家庭基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：黃 杰