經濟適用房政策何去何從

中國人民銀行福州中心支行課題組

編者按：我國經濟適用房政策推出之初，明確提出經濟適用房是多層次城鎮(zhèn)住房供應體系的主體，旨在改善中低收入家庭住房條件。但隨著該項政策的深入實施，其政策缺陷和管理漏洞逐漸顯露，并引發(fā)各方是否要取消經濟適用房的爭論。為此，中國人民銀行福州市中心支行于近期就經濟適用房政策的實施情況開展了專題調研。調查結果表明，經濟適用房政策存在難以根除的痼疾，其實施效果與政策初衷存在較大差距，無法實現預期目的。據此他們認為，應該取消經濟適用房政策，同時進行更具公平與效率的制度安排，以“人人有房住，而不是人人有房產”為目標，實行以租賃住房補貼政策為主的住房保障制度。

現狀：福州市經濟適用房政策實施情況

來自統(tǒng)計表的信息。

數據告訴我們，自中央推出經濟適用房政策以來，福州市的住房供應結構及其演變情況具有如下特點：

（1）住房供應結構不盡合理。1998—2005年全市商品住宅竣工面積占比93.8%，經濟適用房占比6.06%，廉租住房（1008套按每套35平方米折算）占比0.14%。相對中低收入群體比例而言，經濟適用房與廉租住房市場供應總體不足

（2）經濟適用房供應比例持續(xù)下降。2003年、2004年經濟適用房竣工面積分別占同期商品住宅竣工面積比例僅為0.4%和1.1%，即使2005年這一比例上升到6.08%，占比仍是低的。同時據福州市房管局統(tǒng)計，在過去幾年內，經濟適用房共解決8893戶中低收入家庭住房問題，但相比于福州市的人口，這個數字只是杯水車薪，并沒有扭轉大多數住房困難戶的處境。另據調查了解，建設用地難以落實是福州市經濟適用房新開工項目逐年減少的重要原因。

（3）廉租房投入相對不足。廉租房政策是住房保障制度體系的重要組成部分，為解決雙特困戶(經濟特別困難、住房特別困難)的住房問題，福州市從2000年開始實施廉租房政策，幾年來投入建設資金約3000多萬元，建成642套廉租房，戶型面積25—45平方米，另外騰退166套廉租房，共安排579戶雙特困家庭，但相對于2004年底全市登記在冊的約3000戶雙特困戶來說，這個數字明顯偏低。究其原因，主要是受資金來源的制約，廉租房投入相對有限。

（4）住房補貼拉動作用較弱。福州市2000—2004年累計發(fā)放住房貨幣補貼3.23億元，帶動購房資金14.75億元，僅相當于2000—2004年商品住宅銷售額245.5億元的6.0%，住房補貼對居民購房拉動作用有限。

其他信息。1998年以來福州市先后出臺了《福州市經濟適用房建設管理暫行辦法》、《福州市經濟適用房銷售管理暫行辦法》等，希望通過較為嚴格的建章立制來推進經濟適用房建設規(guī)范有序發(fā)展。但是，從調查情況看，實際執(zhí)行結果并不盡如人意。

從供應對象情況看，福州市經濟適用房限于家庭年收入4萬元以下、人均居住面積低于12平方米、具有本市城區(qū)常住戶口、達到晚婚年齡的中低收入家庭，享受標準主要依據行政或職稱級別設定（普通職工享受70平方米，科級為85平方米，處級為100平方米，廳級為130平方米）。但在政策實施中，引起了各方質疑。一是銷售對象難以控制。據福州某售樓部經理透露，經濟適用房的申購其實很簡單，購房戶只須提供相關單位或居委會、街道開具的證明，證明其符合相關的申購條件即可。由于居民收入的私密性帶來的信息真實性審核困難，加上開發(fā)商急于收回成本，于是有的銷售方根本不在意買房人的收入高低，只要有錢就賣，致使部分高收入居民，或關系群體輕易獲取經濟適用住房，這部分人群購房后自住率低，用于出租或上市轉讓牟利，從而違背了經濟適用房政策初衷。二是對政策中規(guī)定的中低收入家庭標準的合理性有疑義。據某政府要員介紹，2005年福州市區(qū)城鎮(zhèn)人均可支配收入約為1.2萬元，4萬元應該是中等收入3口之家了，按照這一標準，福州市有80%的家庭符合購買經濟適用房的條件，因此供需矛盾顯而易見。三是對住房享受標準按行政級別確定的合理性存在質疑。福州市經濟適用房銷售沿用房改政策標準，依據申請人職務或職稱級別確定，忽視了家庭人口數量。但經濟適用房作為社會保障性質的特殊公共產品，其分配應體現“人本主義”，不應“唯身份論”，若單純以行政級別確定享受標準，顯失公平。

從建筑標準看，為滿足不同行政級別供應對象需求，經濟適用房建筑標準相對偏大，同時也迎合了開發(fā)商意愿。據建設主管部門統(tǒng)計，全省建成經濟適用房戶型結構比例中60平方米以下占5%，60-90平方米占30%，90-140平方米占60%，140平方米上占5%，部分地方經濟適用房存在復式結構（頂樓）現象，與“經濟”、“適用”的初衷背離。這里既有政府的政策導向，也有開發(fā)商為謀取高額利潤的道德風險因素。

從銷售管理看，銷售價格由市房委辦和物價局按“八項因素”（包括征地補償費、勘察設計費、建安工程費、小區(qū)基礎設施建設費、管理費、貸款利息、稅金、3%利潤等）測算上市價格，實行政府定價。但調查發(fā)現，為平衡小區(qū)建設中政府基礎設施投入，部分經濟適用房建設后被轉為商品房銷售，或在經濟適用房土地供應中切塊搞商品房開發(fā)，相應減少了經濟適用房供應量。在售后管理方面，福州市某中心有關人士認為，經濟適用房銷售時以政策性身份進入市場，退出時卻以商業(yè)性身份交易買賣，收取的差價補貼僅是象征性的，這也影響了經濟適用房的周轉供應。財政部門也反映，經濟適用房在轉手銷售時如何補收差價、規(guī)費等，目前的規(guī)定不合理也不落實，亟需調整。還有政府部門有關人士認為，經濟適用房根本不應以商品房身份進入市場。

從招投標情況看，按規(guī)定要由政府統(tǒng)一組織，通過競投標，擇優(yōu)錄取有實力、有資質、有信譽的內、外資房地產開發(fā)企業(yè)參加經濟適用房建設，包括規(guī)劃設計也實行招投標制度。但由于種種原因，福州市至今還未實施這一制度。

問題：經濟適用房政策存在十大弊端

在以上調查的基礎上，我們對經濟適用房政策再全國其他地區(qū)的總體實施情況通過多種渠道進行了解。我們認為，經濟適用房政策存在十個方面的弊端。

經濟適用房保障目標定位過高。一是“中低收入家庭”的規(guī)定過于寬泛。當前在資源約束條件下，經濟適用房保障的目標人群首先應放在低收入者，然后隨著資源的增加而逐步擴展到收入略高的家庭。在實際建設中，經濟適用房也只占住宅建設中的很小一部分。但是，“中低收入家庭”這個標準圈定了遠遠超過地方政府財力所能承受的人群范圍，而且過寬的準入標準，不利于資源配置的公平性，使得一些該由市場解決住房的人群變?yōu)檎畞斫鉀Q，財政補貼部分地落到了收入較高者身上，從而違背了建設經濟適用房的目的和財政補貼的支付原則。二是中低收入家庭的標準不明確。目前中低收入家庭的收入界限、中低收入家庭包不包括中等收入家庭等都沒有劃分清楚，而大部分老百姓都覺得自己是中低收入者，使得經濟適用房的供應對象說起來明確，做起來混亂。

經濟適用房供應量無法確定。由于經濟適用房供應對象界定模糊，直接導致了經濟適用房的供應量難以確定。此外，國家確立的住房供應體系包括商品住房、經濟適用房和廉租房三種供應層次，但是這三種住房在住房建設的總量中各應占多大的比例為宜，一直不明確。按照政策的最初設計，經濟適用房供應量要占到住房供應總量的70%至80%，而實際上全國經濟適用房投資比重從2000年以來一直處于減少趨勢，2004年只有4.61%。若按原設計的供應量標準，這么小比例的經濟適用房是遠遠滿足不了中低收入人群的購房要求的。

經濟適用房開發(fā)用地難以落實。從客觀因素分析，一方面，隨著城市建設的快速發(fā)展，建設用地和項目用地日益增多，城區(qū)可供開發(fā)的土地越來越少；另一方面，經濟適用房開發(fā)用地受成本制約，征地難度大、時間長，從而導致其開發(fā)用地的落實難度越來越大。且目前可提供經濟適用住房建設用地均處于偏遠的城市邊緣地帶，交通及配套設施均不完善，既增加了購買者的居住成本，也加大了政府提供配套公共設施的投入成本。從主觀因素分析，經濟適用房用地是無償劃撥的，免收土地出讓金，而土地出讓金恰恰又是地方政府收入的重要來源之一，因此，在地方財力較為緊張的情況下，土地供應不向經濟適用房傾斜也就在所難免。而這造成的結果將使經濟適用房的后續(xù)供應能力嚴重不足，經濟適用房的供需矛盾更加突出。

經濟適用住房申請對象信息真實性審查難。目前在實際操作中對申請對象家庭實際收入難以準確判定。如何確認購買經濟適用房的對象為中低收入者，僅憑個人的填表或工作單位的蓋章是遠遠不夠的，且目前也缺乏專門的機構對個人申報的家庭收入情況進行鑒證。在我國目前個人征信系統(tǒng)與稅收信息系統(tǒng)尚未健全的情況下，對經濟適用住房申請對象信息真實性的審查，即使花費較高的管理成本，也無法達到預期的效果。因此，信息的不透明必然造成分配的不公平，部分中高收入者混水摸魚也就在所難免，困擾經濟適用房的尋租問題和信息不對稱問題也難以解決。

經濟適用房戶型面積失控。經濟適用房的建設應以“經濟”與“適用”為原則，其使用功能滿足居民的基本生活即可。按照《經濟適用住房管理辦法》規(guī)定，經濟適用房要嚴格控制在中小套型，中套住房面積控制在80平方米左右，小套面積控制在60平方米左右。但受各方利益驅使，各地制定的執(zhí)行標準往往超過這一規(guī)定，如福州市按照行政級別確定享受面積，其中廳級享受面積為130平方米。在實際操作中，不少經濟適用房的建設規(guī)模和標準更是大大超標，多以大中戶型為主。由于總價過高，已大大超出中低收入家庭的購買能力，事實上將一些最需要經濟適用房的低收入群體擋在了門外，而中等甚至中高收入群體成為經濟適用房的實際購買者。

政府對經濟適用房建設的監(jiān)管難以到位。按照規(guī)定，政府對經濟適用房的監(jiān)管成本存在于經濟適用房的規(guī)劃、開發(fā)建設、定價、公示、交易和售后管理等各個環(huán)節(jié)。這不但偏離了政府的正常職能，而且過高的監(jiān)管成本直接導致了政府對經濟適用房監(jiān)管的缺位，但又找不到低成本的有效監(jiān)管途徑。此外，經濟適用房的優(yōu)惠政策直接給了開發(fā)商，中間轉了幾道彎后就有可能“走形”。由于經濟適用房是由政府減免地價并核定開發(fā)利潤率的，一些存在道德風險的開發(fā)商利用經濟適用房建設監(jiān)管的缺失，通過各種非法手段變相地提高投資回報率。因此，一些經濟適用房實際上受到了開發(fā)商的“操縱”，令經濟適用房陷入了既不經濟又不適用的尷尬境地。

經濟適用房售后管理存在缺陷。經濟適用房作為政府的福利資源，被購買后成為購買者的完全資產，即使該購買者今后收入大幅提高，也依舊享用政府的福利資源，而上市出讓，僅僅補繳象征意義的土地出讓金（按同地段普通商品住房與經濟適用房差價的10%收?。沟谜母＠Y源難以得到補償。經濟適用房售后管理規(guī)定的缺陷導致了政府福利資源的流失，財政的使用效率因此大大降低。

經濟適用房有沖擊商品房市場之嫌。政府通過給予種種優(yōu)惠政策刻意降低經濟適用房價格，導致在生產環(huán)節(jié)上的雙軌制和不公平競爭,從而在某種程度上擾亂了市場信號，沖擊了商品房市場。

經濟適用房有悖于我國的福利保障制度目前我國實行的是低福利保障制度，居民的保障主要通過自身積累，政府僅提供少量的福利保障，在這種制度下，經濟適用房是難以成為住房保障供應體系主體的，因為由地方政府為社會大多數人群提供經濟適用房這種低價住宅，其財力顯然難以支撐。因此，實行與我國福利保障制度相適應的住房保障制度將是必然選擇。

住房保障體系的相關政策落實難。廉租房政策是與經濟適用房相關的政策，都是住房保障制度的組成部分，但目前仍處于起步階段，發(fā)展緩慢。一次性投資大，而資金來源不足，是制約廉租房建設的瓶頸，許多城市因無法落實資金而擱置廉租房計劃，即使實施廉租房制度比較好的地區(qū)，在缺乏穩(wěn)定資金來源的情況下，也面臨著難以為繼的境地。此外，在廉租房的管理上也存在難點，一是租金的收取困難重重；二是廉租戶的收入超過了低保線，按規(guī)定應退出廉租房，但倘若其不退出，也無法采取強制手段。

對策：實行以租賃住房補貼政策為主的住房保障制度

住房社會保障是政府的職責，取消經濟適用房后，必須采取別的措施達到保障的目的。從社會保障角度考慮，政府應著重解決最低收入階層住房問題，并注重發(fā)揮市場配置作用，這就需要理念上的突破，需要能夠實現住房政策目標和更有效率的制度安排，在促進社會公平的基礎上更好地分配社會資源，真正幫助弱勢群體解決住房問題。從我國國情出發(fā)，我們建議實行以租賃住房補貼政策（廉租房政策中的其中一種辦法）為主的住房政策，同時取消經濟適用房政策和廉租房政策中的其他辦法。通過發(fā)放租金補貼形式解決低收入者的住房保障問題，按“人頭”實行租金補貼，不僅避免了政府在經濟適用住房建設與管理中存在的種種弊端，緩解政府土地與住房供應壓力，而且可以充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，活躍租賃市場，也有利于住房保障對象在房屋租賃市場自行選擇居住地點與標準，方便工作和生活。

事實上，實行租賃住房補貼政策也是發(fā)達國家通行的做法。美國住房政策的著力點和住房管理部門的主要任務就是幫助中低收入家庭解決住房問題。凡家庭收入未達到所在地區(qū)家庭平均收入80%者，可以申請住房補貼。住房支出超過收入30%時被認定為過度消費負擔，并以此為參考對住房需求者進行補貼。對沒有能力購買住房的，政府劃定低水平保障線，低于保障線的家庭，在租住房時，政府直接給承租人發(fā)放30%左右的租金補貼。在培育房屋租賃市場中，政府鼓勵租售并舉、合理搭配，城市居民根據家庭收入、就業(yè)等情況自由決定買房或租房。瑞典自1948年起開始實行住房補貼制度。它分為兩種，一種是給退休人員的，全國大約有30%的退休人員從住房補貼中受益。另一種是給低收入、多子女家庭的，當住房租金、收入相同時，孩子多的得到的補貼多，子女多的家庭住房純支出要比子女少的家庭少；收入多的家庭，租金補貼少，住房純支出多。

多渠道籌集和積累租賃住房補貼資金。解決資金瓶頸、多渠道籌措資金是實行租賃住房補貼政策的前提和基礎。因為實行貨幣化補貼需要一定金額的貨幣支出，在地方財力捉襟見肘的情況下，該項政策能否最終走下去，資金問題是關鍵。由于低收入者租賃住房補貼屬于社會最低住房保障范疇，政府在資金安排方面應發(fā)揮主導作用。各級政府應設立租賃住房補貼基金，其資金來源可考慮以下渠道：一是將低收入城鎮(zhèn)居民租賃住房補貼納入各級財政預算，中央或省級財政可根據下一級財政收支差異考慮分擔適當比例的住房補貼支出；二是將經濟適用房計劃指標用地的拍賣收益和廉租住房建設資金直接轉為租賃住房補貼的資金來源；三是對現有土地出讓金收入按一定比例提??；四是住房公積金的增值收益按一定比例提取；五是變現一部分國有資產，包括出售現有公房等收入；六是現有公房租金收入；七是考慮發(fā)行住房保障福利彩票；八是鼓勵社會組織和個人為城市居民最低住房保障提供捐贈和資助。

建立健全租賃住房補貼政策管理體系。經濟適用房的問題，實際上也反映了我國當前公共管理水平不高的問題，因此在實施租賃住房補貼政策過程中，應出臺管理條例，落實管理責任，嚴格管理流程。

（1）合理界定租賃住房補貼的對象。實施貨幣補貼，同樣有不少問題需要解決，與經濟適用房一樣，首先要解決的是“尋租”問題，關鍵是確定補貼對象，應確定一個合理的實施租房貨幣補貼的人群范圍。為解決人人有房住的問題，除了買得起或租得起商品房之外的所有低收入人群，只要符合規(guī)定的條件，都應界定為補貼對象。具體條件可規(guī)定為：家庭人均收入低于當地政府劃定的租賃住房補貼線、家庭人均住房面積低于當地人均住房面積的60%的“雙低”人群。

（2）合理劃定租賃住房補貼線。根據居民最低生活保障線與上一年度住房租賃平均價格以及住房保障面積來確定租賃住房補貼線，其計算公式為：租賃住房補貼線=最低生活保障線+上一年度人均住房面積×60%×上一年度住房租賃平均價格。家庭人均收入與租賃住房補貼線的差額即為補貼金額，但最大不得超過租賃住房補貼線與最低生活保障線的差額，因為最低生活保障線以下屬最低生活保障范疇。以福州市為例：該市目前執(zhí)行的最低生活保障線是人均210元—230元/月（前者為多戶人口，后者為單戶人口），2004年該市住房租賃月平均價格約為7元/平方米，福州市統(tǒng)計公報公布的2004年該市人均住房使用面積為19.29平方米，根據計算公式可得出福州市租賃住房補貼線為人均291—321元/月，人均月收入低于該補貼線的家庭均可申請租賃住房補貼。

（3）明確管理機構及其職責。住房保障制度是社會保障體系的組成部分，因此租賃住房補貼政策應納入社會保障管理?，F行的廉租房政策一直是附著在民政部門的“低保”體系中的，借鑒這一做法，租賃住房補貼政策的實施和管理職能應歸口社會勞動保障部門承擔，借助其低保管理的經驗，減少管理成本。管理機關主要職責：對最低收入家庭基本住房情況進行調查摸底，全面掌握需求狀況，建立保障對象檔案；對補貼線進行測算，及時公布；制定審批標準，承擔具體審批與發(fā)放工作；對已經享受了租賃住房補貼的居民，應對其收入和資產變化情況進行連續(xù)的監(jiān)控，根據其收入變化情況，相應調整補貼金額。

（4）加強資格審核。對租賃住房補貼實行申請審核制，由申請租賃住房補貼的低收入者出具有關證明材料，填寫“城市居民租賃住房補貼審批表”，在管理機關進行預登記，并接受家庭收入和資產審查。管理機關結合入戶調查、鄰里訪問、網絡公示、系統(tǒng)查詢等手段對申請人真實性進行審核。

（5）強化法律保障。只有通過立法，為租賃住房補貼政策提供嚴格的法律保障，才能確保該項工作取得實效?？杀日铡冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》，予以立法管理，明確住房保障標準與條件、申請對象資格的公示與監(jiān)督、管理機構職責與行為規(guī)范以及故意騙保行為的法律責任等。對于以虛報、隱瞞、偽造等手段騙取租賃住房補貼，享受補貼期間收入提高不告知管理機構，以及管理機構工作人員徇私舞弊等行為給予懲處。

進一步完善以個人征信系統(tǒng)為主的配套設施建設.租賃住房補貼制度需要個人征信體系的支撐，為此要加快個人征信系統(tǒng)的建設，配合以稅務登記制度的完善，建立公開、透明的個人信息制度，使得個人信息尤其是家庭收入信息的查詢有處可查、查有依據，從而實現個人信息的查詢、驗證與交換的準確性，形成政府管理部門、市場主、客體之間互惠互利、相互制約的機制，以保障政府住房政策實施的順利、有效。

課題組成員：劉連舸晏露蓉賴永文葉孝國趙曉斐