省直管縣的新走向

省直管縣的改革工作，至少需要兩屆政府的努力，目前必須在“具備條件的地方”進(jìn)行改革試點(diǎn)，切不可一轟而起。

蘊(yùn)涵重大政策信息和改革導(dǎo)向的事件不斷發(fā)生：2005年6月，溫總理在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)”；十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”規(guī)劃的《建議》則明確提出要“減少行政層級(jí)”，傳達(dá)出重要的改革信息，省直管縣有可能成為政府改革的重要突破口，對(duì)我國行政體制、行政區(qū)劃改革產(chǎn)生重要的影響和推動(dòng)作用。政府改革和職能轉(zhuǎn)變已提出多年，但至今尚未取得突破性進(jìn)展。新的發(fā)展觀迫切需要行政管理體制和行政區(qū)劃有新的突破，并進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌安排。

市縣爭(zhēng)利與效率漏斗

雖然《憲法》規(guī)定地方行政區(qū)劃體系分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，而在實(shí)際中，在省縣之間卻存在著一級(jí)建制——地區(qū)或地級(jí)市，并逐漸形成了市管縣的格局。市管縣體制的發(fā)展延續(xù)有著非常復(fù)雜的原因，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，因?qū)蛹?jí)過多而導(dǎo)致的問題日益顯現(xiàn)。

首先是影響行政管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)行市管縣體制后，地區(qū)一級(jí)政權(quán)由過去的虛設(shè)變?yōu)閷?shí)置，從而在省與縣之間多出一個(gè)環(huán)節(jié)。凡是縣向省請(qǐng)示的工作，無論是政策性的，還是業(yè)務(wù)性的，可以直接與省溝通的，要通過市里的審查和推薦，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的審批權(quán)限卻被市里截留，處在經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一線的縣域權(quán)力漸小，責(zé)任重大，責(zé)權(quán)利不對(duì)等。

市縣爭(zhēng)利嚴(yán)重，影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第二個(gè)問題。市管縣后，縣要接受市的領(lǐng)導(dǎo)。但市和縣始終都分別是各自區(qū)域利益的主體代表，承擔(dān)著不同的責(zé)任，享受著各自的經(jīng)濟(jì)利益。從各地情況來看，在工作上市把縣當(dāng)作自己的附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而引發(fā)兩個(gè)利益主體的沖突。市里在財(cái)稅分成、基建投資、項(xiàng)目上馬等方面優(yōu)先考慮市區(qū)?！笆袎嚎h、市刮縣、市吃縣”的問題的確存在，有些市、縣爭(zhēng)利中，市不惜運(yùn)用行政手段強(qiáng)行解決，縣只能服從。

而且，由于市區(qū)經(jīng)濟(jì)控制力小，不足以帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有一些地級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏小，在這種情況下，市比較多地只顧自己的發(fā)展，把資源、要素和精力比較多地放在發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)上，甚至從下面“抽血”，從而無力扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更無力顧及到大部分農(nóng)村的發(fā)展，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，“三農(nóng)”問題難以解決。

因此，可以把減少層級(jí)，將省直管縣作為行政區(qū)劃改革的突破口，上下聯(lián)動(dòng)，減少中梗阻。利弊相權(quán)取其輕，從這一層級(jí)突破，較有力度，對(duì)于我國行政區(qū)劃改革和行政體制改革都具有突破性的帶動(dòng)和示范作用，應(yīng)當(dāng)積極探索和實(shí)踐。

改革的條件和可行性

海南建省后，已經(jīng)完全實(shí)行了“縣市分治”；重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣。2002年以來，浙江、湖北、河南、廣東、安徽、江西、河北、遼寧等省進(jìn)行了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局；有的從財(cái)政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財(cái)政，逐步地讓地級(jí)市恢復(fù)到城市管理的職能上去。這些實(shí)踐也為進(jìn)一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗(yàn)。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府改革力度加強(qiáng)，基本具備了進(jìn)行省直管縣改革的一些條件和可行性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型，政府大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。這從根本上減輕了各級(jí)政府的工作量，尤其是中央和省級(jí)政府，這就為省直管縣提供了可能。

同時(shí)，技術(shù)進(jìn)步和基礎(chǔ)設(shè)施的改善創(chuàng)造了工具上的條件。隨著電話、電視的普及，特別是計(jì)算機(jī)、遠(yuǎn)程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段的運(yùn)用及提高，政府間傳遞信息的流程明顯縮短，信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性大大增強(qiáng)。鐵路、高速公路、國道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善、現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。

而且，公共管理創(chuàng)新需要政府扁平化改革。從國外政府管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)來看，政府逐漸扁平化管理也是大勢(shì)所趨，最終有利于減少行政成本和提高行政工作效率，美國管理專家還提出了“用企業(yè)精神改造政府”的重要觀點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說，政府同企業(yè)一樣，也是一種組織形式，只是職能不同，也需要提高效率，也需要減少成本。因此，必要的垂直管理是以盡可能的扁平化為前提的。

省直管縣更是壯大縣域經(jīng)濟(jì)要有新舉措的需要。黨的十六大首次提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的思想后，國家和省級(jí)政府將統(tǒng)一制定大的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策，市一級(jí)只能發(fā)揮中間傳遞作用，市級(jí)指導(dǎo)縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可能性越來越小。而且，市同縣在發(fā)展問題上具有很多同構(gòu)性。省直管縣，市可以集中精力治理城區(qū)，縣可以專心致志發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、治理鄉(xiāng)村。

改革的三個(gè)步驟和三種類型

從國家層面來看，目前省直管縣改革的政策限于“有條件的地方可以推進(jìn)試點(diǎn)”的階段，還需要各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而且在推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的過程中，也有新的矛盾顯現(xiàn)出來。據(jù)媒體報(bào)道，河南在實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后，就出現(xiàn)了實(shí)行垂直管理的職能部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊、省市“兩個(gè)婆婆”造成辦公成本增大等尷尬現(xiàn)象。

當(dāng)前，圍繞省直管縣體制改革的討論比較激烈，意見還不能統(tǒng)一。

從理論探討的角度看，筆者認(rèn)為，省直管縣改革，第一個(gè)步驟是目前各省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革試點(diǎn)，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，直管主要干部，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個(gè)步驟應(yīng)當(dāng)是市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。第三個(gè)步驟是市的改革，擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū)，合理調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，這方面有北京、上海、廣東的改革經(jīng)驗(yàn)。總的方向應(yīng)當(dāng)是，撤銷傳統(tǒng)意義上管縣的地級(jí)市，市縣分置，省直管縣。

就全國而言，改革的類型可能有三種：一是在形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶等直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連、寧波等副省級(jí)城市，可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度。特別發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地級(jí)市也可擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)，為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙等省區(qū)，在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域特別是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時(shí)實(shí)行省直管縣。

因此，省直管縣的改革工作，至少需要兩屆政府的努力，目前必須在“具備條件的地方”進(jìn)行改革試點(diǎn)，切不可一轟而起。特別是西部地區(qū)的改革要考慮更加穩(wěn)妥的方案，不搞一刀切。

省級(jí)行政區(qū)劃配套改革的支持

如果省直管縣改革會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在客觀上又提出一個(gè)非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？現(xiàn)在的很多省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有一百多個(gè)，如四川省有縣級(jí)單位181個(gè)，河北省有172個(gè)，河南省有159個(gè)。而省直管縣的有效管理大體應(yīng)在50個(gè)左右，如果省直接面對(duì)如此多的縣，也會(huì)有不少問題。如果堅(jiān)持省管縣改革，這就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，或者適當(dāng)合并某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的過小的縣。如此一來，這又牽涉更大的省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度問題。

我國省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大，特別是民族地區(qū)，實(shí)際上過分集中不能適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級(jí)政府的數(shù)量，至少應(yīng)有10-20個(gè)左右省級(jí)單位的空間，縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度，合理下放和配置權(quán)力。從發(fā)展方向上看，有利于減少和避免地方主義，發(fā)揮中央和地方政府兩方面的積極性。

（作者單位：國家行政學(xué)院）