十大地方公共決策鏡鑒

沒有誰是無所不能的，政府也是這樣，我們的地方政府也需要在糾正自己的決策失誤中不斷成熟。一個(gè)從失敗和錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)并成長的政府，是值得我們期待的。

走向公共性的決策時(shí)代

本刊特約評(píng)論員 劉海濤

2005年，政府決策由科學(xué)性指向公共性。我們從“十大地方公共決策鏡鑒”評(píng)選結(jié)果中感受到，一項(xiàng)政府決策如果缺少了公共性，將不可避免地受到公眾的質(zhì)疑、挑戰(zhàn)以致最后宣布決策失敗。

公共決策的公共性有著權(quán)力、市場和社會(huì)不同意義上的內(nèi)涵。對(duì)于權(quán)力的公共性，意味著決策的權(quán)力是一個(gè)有邊界的權(quán)力，即它只是針對(duì)公共領(lǐng)域的決策，只有在這個(gè)范圍內(nèi)，決策才是正當(dāng)?shù)牟⑶乙膊拍芫哂袡?quán)威性，從而得到公眾的服從。黑龍江恢復(fù)強(qiáng)制婚檢，使得公共決策超越了它的公共范圍，從而受到人們的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。它提醒我們公共權(quán)力是有邊界的，越過它，你就沒有了正當(dāng)性和權(quán)威性，就不可能真正得到公眾的服從。

公共性的決策在市場意義上有著越來越豐富的內(nèi)涵。在“市場化”的方式越來越多地被用來解決我們?cè)兄贫鹊碾y題時(shí)，我們必須清醒地知道，市場化和計(jì)劃一樣都不是萬能的，并不是什么都可以市場化，特別是公共產(chǎn)品的提供。我們需要強(qiáng)調(diào)的是公共的責(zé)任與市場化改革一樣重要，對(duì)于決策者來說，公共的責(zé)任重于市場化改革。針對(duì)天津收取“進(jìn)津費(fèi)”這樣的所謂市場化改革而言，決策者恰是忘記了自己的公共責(zé)任，而把自己的責(zé)任拋給了市場。我們?cè)?4座城市“限微令”、北京“區(qū)域封殺令”等案例中，都可以看到一個(gè)合法承擔(dān)公共責(zé)任的決策者如何以推卸、取消和轉(zhuǎn)移責(zé)任來進(jìn)行公共決策，其后果是公民權(quán)利的不公正對(duì)待和公共決策的嚴(yán)重低效。

公共性決策在市場意義上還有另一個(gè)重要方面，那就是市場是建立在個(gè)人自由選擇基石上的一種合作機(jī)制，其魅力就是能夠自發(fā)形成秩序。公共決策的目標(biāo)是保護(hù)其自發(fā)秩序的規(guī)則得以執(zhí)行，而不是對(duì)具體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的追求。沈陽等地奶農(nóng)“倒奶殺?！钡阮愃瓢咐颊f明政府“不欲以靜”而“民自富”的道理。

公共性決策在社會(huì)意義上的內(nèi)涵是正義性、公眾參與和公開性。當(dāng)一個(gè)所謂的決策是以明顯損害一個(gè)群體公民權(quán)利為代價(jià)而制定的時(shí)候，即使再科學(xué)的論證，也因缺乏正義性而不能合法地成為公共決策。南京“禁瓜令”就是一個(gè)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利的不正義，因此它受到人們廣泛質(zhì)疑。

公共討論和公眾參與對(duì)于公共決策而言，更多的是使決策得到人們廣泛認(rèn)同，防止決策的夭折與錯(cuò)誤。圓明園湖底防滲工程、浙江公車改革這些案例說明，對(duì)于一個(gè)本身就屬于“公共”的工程，如果有公共討論和公眾參與的存在，那么，狹隘而又荒唐的決策可能就不會(huì)出現(xiàn)。哈爾濱水危機(jī)的鏡鑒意義則在于，公共決策中的公開性有時(shí)能夠提升公眾對(duì)決策的信任、理解和遵從，隱瞞真實(shí)可能代價(jià)更大。

沒有誰是無所不能的，政府也是這樣，我們每個(gè)人都是在改正錯(cuò)誤中不斷成長。地方政府也需要在糾正自己的決策失誤中不斷成熟，一個(gè)從失敗和錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)并成長的政府，是值得我們期待的。

一次不經(jīng)意的游園觀光，蘭州青年學(xué)者張正春點(diǎn)燃了長達(dá)半年之久的“圓明園事件”，在這場利益交織的復(fù)雜博弈中，公民責(zé)任的彰顯在公共決策中起到了無法估量的作用。

公民張正春與圓明園防滲工程

本刊記者 楊敏

《決策》：如果再給您一次選擇機(jī)會(huì)，您還會(huì)義無返顧地去質(zhì)疑圓明園防滲工程嗎?

張正春：我從來沒有后悔當(dāng)初的選擇，這是毫無疑問的。

圓明園防滲工程的設(shè)計(jì)規(guī)劃思路是錯(cuò)誤的，它不僅嚴(yán)重破壞了圓明園的生態(tài)景觀，同時(shí)徹底破壞了圓明園古典山水園林的藝術(shù)風(fēng)格，對(duì)于圓明園的園林風(fēng)貌和文化遺產(chǎn)整體性價(jià)值的破壞都是非常嚴(yán)重的。如果這個(gè)錯(cuò)誤的工程實(shí)施下去，整個(gè)圓明園將會(huì)面臨滅頂之災(zāi)，我想每一位有責(zé)任感的公民都會(huì)象我一樣站出來質(zhì)疑這項(xiàng)工程。

《決策》：有句古老的西方諺語：有選擇就有痛苦，2005年春天的喧囂有沒有改變您的生活，您從這一事件中得到了什么，失去了什么?

張正春：去年春天，我?guī)е约旱男聲肚嗖刂啊穪淼奖本?，原來希望說服朋友們關(guān)注青藏高原的自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)保護(hù)，希望找到一個(gè)妥善保護(hù)青藏高原生態(tài)環(huán)境的方法。沒有想到，無意中引發(fā)了長達(dá)半年之久的“圓明園事件”。

在做出選擇的那一刻，我的行程和計(jì)劃就被徹底打亂了。為此我傾注了大量精力，也承擔(dān)了許多風(fēng)險(xiǎn)，失去了一些機(jī)遇。然而，在思想上、學(xué)術(shù)上獲得了巨大的收益，所得甚多、獲益匪淺，至于那些損失就顯得微不足道了。

由于利益沖突和觀念沖突，我個(gè)人和圓明園防滲工程一起成為新聞焦點(diǎn)，作為“新聞人物”，在得到各界朋友的支持和鼓勵(lì)的同時(shí)，也受到了激烈的批評(píng)、指責(zé)，對(duì)我構(gòu)成了巨大壓力。時(shí)過境遷，我感到了莫大的欣慰。孔子說過：“丘也幸，茍有過，人必知之?！痹谖冶患ち遗u(píng)的過程中，體會(huì)到接受輿論監(jiān)督和良心考驗(yàn)的特殊鍛煉，因此，“圓明園事件”對(duì)我個(gè)人的啟發(fā)和幫助是一種額外的收獲。對(duì)于正反兩方面的意見，對(duì)于從各個(gè)角度提出問題的朋友，無論多么尖銳，對(duì)我而言都是一種極其寶貴的磨礪和考驗(yàn)。

《決策》：2005年國慶，游人在圓明園又可以行船戲水，長達(dá)半年之久的博弈似乎就此沉入水底，您會(huì)不會(huì)擔(dān)心隨著時(shí)間的推移人們會(huì)淡忘這件事?

張正春：最近江蘇教育出版社出了一本新書，《尋找失落的圓明園》。這是一位臺(tái)灣歷史學(xué)家的著作，通過這本書我發(fā)現(xiàn)，中國人是不會(huì)忘記圓明園的。2005年春天所爆發(fā)的“圓明園事件”充分說明了一個(gè)事實(shí)，圓明園的無窮價(jià)值，圓明園所承載的歷史記憶和民族情感都是非常特殊的。

《決策》：在您承擔(dān)的以下幾種社會(huì)角色中，您最看重的是什么角色:學(xué)者、公民還是環(huán)保人士？

張正春：在我的大學(xué)時(shí)代，做一個(gè)學(xué)者就是我的夢(mèng)想。大學(xué)畢業(yè)20年來，我投身社會(huì)實(shí)踐，做過許多事情，無論成敗得失，最滿意的仍然是做學(xué)問。三尺講臺(tái)一本書是我最得意的生涯。然而，我主張做學(xué)問要經(jīng)邦濟(jì)世，反對(duì)做學(xué)究死讀書。學(xué)問之道，在于明德修身，在于濟(jì)世度人。閉門造車，自我欣賞，有什么意義呢？所以，我個(gè)人的社會(huì)角色從來也沒有僅僅局限于所謂的“學(xué)者”。盡我所學(xué)，盡我所能，至于什么角色都無關(guān)緊要。

《決策》：您希望社會(huì)怎么評(píng)價(jià)您在“圓明園事件”中的作用？您認(rèn)為公眾對(duì)您的總體評(píng)價(jià)公正嗎？

張正春：和一切必然事件的偶然性一樣，圓明園事件也具有某種偶然性，我只是碰巧趕上了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，碰巧觸動(dòng)了引發(fā)整個(gè)事件的導(dǎo)火索。迄今為止，我因?yàn)橘|(zhì)疑“圓明園防滲工程”備受關(guān)注，額外的榮譽(yù)、過高的評(píng)價(jià)以及由此引發(fā)的激烈批評(píng)和嚴(yán)厲指責(zé)對(duì)我來說可謂全方位的考驗(yàn)。

在“圓明園事件”中，我只是盡到了一個(gè)普通人應(yīng)盡的一點(diǎn)義務(wù)，如果高標(biāo)準(zhǔn)來看，我做得其實(shí)很不夠，高低短長，我自己心里最清楚。

《決策》：從地方政府公共決策角度分析，您認(rèn)為“圓明園事件”有什么樣的借鑒意義？

張正春：“圓明園事件”已經(jīng)不再是一個(gè)孤立的單純性事件。由于圓明園的特殊地位和特殊影響，使得2005年成為大眾關(guān)注公共決策的特殊年份。在我所經(jīng)歷的“圓明園事件”中，無論是公眾輿論的監(jiān)督，還是各方專家的爭論；無論是國家環(huán)?？偩值沫h(huán)評(píng)“叫停”，還是激烈辯論的“聽證會(huì)”，方方面面的意見、形形色色的表現(xiàn)，無一不反映出決策的特殊性、敏感性和復(fù)雜性。

任何一個(gè)公共決策說到底就是方案的選擇，在利益多元的時(shí)代，公共決策不可避免要面對(duì)利益交鋒和矛盾沖突，這就對(duì)決策者的判斷力和領(lǐng)導(dǎo)力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何擇善而從最終得到一個(gè)妥善的方案，既需要決策者的決心與恒心，更需要充分的政策辯論。因?yàn)?，沒有爭論、沒有監(jiān)督的公共決策會(huì)面臨很大的決策風(fēng)險(xiǎn)，在“圓明園事件”中，輿論監(jiān)督和公眾參與將防滲工程這項(xiàng)公共決策從危險(xiǎn)的邊緣矯正過來。在此過程中，討論和批評(píng)有利于大大提高決策者的決策水平，也大大提高了公眾的辨別能力，對(duì)于防止決策失誤和行政腐敗，對(duì)于提高管理水平和公共決策的公信力都具有多方面的好處。

《決策》：您對(duì)2006年地方公共決策質(zhì)量有什么樣的期待？

張正春：無論是2003年的“非典”事件，還是2005年的“圓明園事件”、松花江水污染事件，輿論監(jiān)督和公眾參與都是有益無害的。2006年是“十一五”開局之年，也是許多重大的公共決策將要出臺(tái)的年份，如何使我們政府的決策更加成熟，我想透過“圓明園事件”，有一點(diǎn)應(yīng)該堅(jiān)信，那就是公共決策在公眾參與中失去的只會(huì)是“枷鎖”，贏得的卻是另一個(gè)世界。

行政首長的權(quán)力失范還是引起了公眾的高度警覺。在堯都，誰來監(jiān)督、制衡高高在上的區(qū)長呢？顯然，疲軟的制度在強(qiáng)人政治面前黯然失色。

臨汾造門：制度下的“蛋”

本刊記者 楊敏

官場中不得志者十有八九，山西臨汾市堯都區(qū)區(qū)長宿青平也算是其中一位。在他主政堯都期間，修建了“天安門”和天下第一高的華門，宿青平成為媒體的靶子，他的造門行動(dòng)也成為官場笑談。

宿青平的個(gè)性與官場潛規(guī)則一直不兼容，這個(gè)在處級(jí)崗位上逗留了16年之久的昔日政治明星，就是張平官場小說《國家干部》主人公夏中民的原型。小說中那個(gè)畢業(yè)于山西師范大學(xué)哲學(xué)系，擔(dān)任某市市委副書記的夏中民清正剛毅、卓爾不群，但在官場屢遭打壓。

從媒體的寵兒到媒體的棄兒，宿青平最近7年的政治生涯發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)變。1998年《工人日?qǐng)?bào)》的一篇《一位市委副書記調(diào)離的背后》給我們描述了這樣一個(gè)宿青平：因?yàn)樵邳h代會(huì)上落選，時(shí)任侯馬市委副書記的宿青平調(diào)任異地，臨行之日千名群眾為他送行。彼時(shí)，甚至媒體發(fā)出了“侯馬黨代會(huì)被人操縱？”的疑問。不到十年時(shí)間，昔日那個(gè)眾人景仰的個(gè)性官員因?yàn)樵谂R汾克隆了一個(gè)“天安門”，并將辦公地點(diǎn)移至門票高達(dá)50元才能進(jìn)入的華門之內(nèi)，不僅親民形象蕩然無存，還必須面對(duì)關(guān)于“國家干部如何蛻變”的詰難。

撥開臨汾造門迷霧，我們能夠很肯定地得出這樣的結(jié)論：臨汾造門其實(shí)是制度下的“蛋”。

從宿青平的“蛻變”，我們可以看到基層用人制度的異化。官員的政治命運(yùn)誰來主宰，是民意嗎？在臨汾這樣個(gè)案中顯然不是。宿青平對(duì)環(huán)衛(wèi)工人等底層社會(huì)的關(guān)懷為他贏得親民形象而聲望日隆。但是，公眾信任卻絲毫左右不了他的仕途，16年處級(jí)崗位，無數(shù)次升遷機(jī)會(huì)，曾經(jīng)致力于要“對(duì)下負(fù)責(zé)”的政治明星在官場潛規(guī)則面前碰得頭破血流。2005年，失意的宿青平暮氣沉沉地面對(duì)媒體，他說：“在中國官場，你只有杜絕了當(dāng)官的欲望，才能當(dāng)好一個(gè)官，這是我多年總結(jié)出來的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

對(duì)這句話的正確解讀應(yīng)該是：宿青平早已“杜絕當(dāng)官的欲望”，但他是不是還有要“當(dāng)個(gè)好官”的念頭卻無法確定?；潞３粮?，當(dāng)宿青平被制度劃為官場異類，游走到軌道邊緣的他勢(shì)必劍走偏鋒。

從宿青平的“蛻變”，我們還可以看到地方行政首長權(quán)力的無邊界。無論是仿造“天安門”還是拍板建設(shè)耗資7000萬的華門廣場，對(duì)執(zhí)拗的宿青平來說也就是一念之間的事情。盡管堯都政界對(duì)華門廣場工程有不同聲音，但權(quán)力一旦發(fā)力就如脫韁野馬無法控制。7000萬建設(shè)款到底從哪里來？宿青平想到了堯都的那些煤礦老板，高則500萬，低則幾十萬，一些污染企業(yè)和黑煤礦盡管怨聲載道還是被迫解囊，有人稱這是宿青平的以黑制黑，但是行政首長的權(quán)力失范還是引起了公眾的高度警覺。在堯都，誰來監(jiān)督、制衡高高在上的區(qū)長呢？顯然，疲軟的制度在強(qiáng)人政治面前黯然失色。

從宿青平的“蛻變”，我們更看到了個(gè)人對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展危險(xiǎn)的支配力。宿青平主政堯都伊始，當(dāng)?shù)匕傩栈蛟S彈冠相慶感嘆碰到一個(gè)好官，但對(duì)“好官”的美好期待那樣不堪一擊，宿青平的政績已經(jīng)不是在老百姓的口碑里，而是在那些高大但并不莊嚴(yán)的建筑物里。為官一任，能否為一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供良好制度保障，從這個(gè)角度來說宿青平毫無建樹。

一句話，透過臨汾“造門”，對(duì)人的責(zé)難應(yīng)該退到對(duì)制度的拷問之后了。