國家授權(quán)投資公司的治理結(jié)構(gòu)再造

黃群財(cái)

在國有資產(chǎn)管理體制改革中，國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的公司治理問題是關(guān)系改革成敗的重要環(huán)節(jié)。完善公司治理結(jié)構(gòu)，必須擺脫行政化管理模式的影響，圍繞國有資產(chǎn)安全與效益的目標(biāo)，調(diào)整董事會(huì)職能，重構(gòu)董事會(huì)與董事長、總經(jīng)理和監(jiān)事會(huì)之間的關(guān)系。

一、國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與地位

我國的國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)過多年的改革，在上海、深圳的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成了現(xiàn)階段的“同有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)——國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)(以下簡稱投資機(jī)構(gòu))——國有企業(yè)”的三層架構(gòu)管理模式。投資機(jī)構(gòu)又稱“中間層公司”或“國有資產(chǎn)經(jīng)營公司”，主要指負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)運(yùn)營、行使國有資產(chǎn)的日常管理職能的國有投資控股公司。我國《公司法》統(tǒng)稱為“國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)”。投資機(jī)構(gòu)的外在形式有以下幾種：一是由原來行業(yè)管理部門或行業(yè)總公司改造而成國有投資控股公司；二是在原來國有集團(tuán)公司的基礎(chǔ)上組建的控股母公司；三是南政府直接設(shè)立的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。在1998年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和實(shí)行政企脫鉤、企業(yè)重組時(shí)，有些大型企業(yè)也承擔(dān)中間層的功能，接管了一些企業(yè)。投資機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和地位上與第三層國有企業(yè)有重要區(qū)別：第一，投資機(jī)構(gòu)行使的是出資人權(quán)利，是公司制國有企業(yè)的股東，其權(quán)力性質(zhì)屬于所有權(quán)范疇，而普通國有企業(yè)行使的是經(jīng)營權(quán)，權(quán)力性質(zhì)是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。第二，投資機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)的主要手段是開展產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和管理，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶通過控股參股等方式對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和管理，負(fù)有貫徹實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)政策的功能。第三，投資機(jī)構(gòu)在法律地位上有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。在投資權(quán)限上，它的對(duì)外投資可以超過其凈資產(chǎn)的50％，也可以出資設(shè)立國有獨(dú)資公司；在性質(zhì)上它是國有獨(dú)資企業(yè)但卻不受《企業(yè)法》調(diào)整，在組織形式上它以公司的名義參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但《公司法》關(guān)于它的約束規(guī)范幾近于零。在三層架構(gòu)管理模式下，投資機(jī)構(gòu)是政府經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的中介，根據(jù)政府股東的授權(quán)或指示，投資機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)其控股或參股的國有企業(yè)行使出資人權(quán)利?；谶@樣的特殊地位，人們對(duì)投資機(jī)構(gòu)寄托了這樣的希望：防止政府對(duì)同有企業(yè)的行政干預(yù)；促使產(chǎn)權(quán)明確化；提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率。然而，由于投資機(jī)構(gòu)在歷史上和性質(zhì)上與政府的特殊關(guān)系，我國當(dāng)前的投資機(jī)構(gòu)在運(yùn)作上普遍受到行政化管理模式的影響，從而嚴(yán)重地干擾了既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、國家授權(quán)投資公司治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府法律角色具有多重性，一是為國家機(jī)關(guān)，二是為所有者或投資者，三是為一般法人。第一種法律角色與第三種法律角色是容易分清的，但在第二種角色中，由于政府經(jīng)濟(jì)管理行為缺乏有效規(guī)范，政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與固有資產(chǎn)所有者職能這雙重角色往往發(fā)生混同。這種混同是政府對(duì)投資機(jī)構(gòu)行政化管理和投資機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行行政化的主要根源。行政化管理的直接后果就是把投資機(jī)構(gòu)等同于第三層國有企業(yè)或忽視其企業(yè)法人性質(zhì)把它當(dāng)作政府下屬機(jī)構(gòu)對(duì)待。它對(duì)建立國有資產(chǎn)管理新體制的消極影響是不言而喻的。因此，結(jié)合公司治理的理念和投資機(jī)構(gòu)自身性質(zhì)特點(diǎn)改善其公司治理狀況，是國有資產(chǎn)管理體制改革的當(dāng)務(wù)之急。

1．投資機(jī)構(gòu)的公司治理必須符合國有資產(chǎn)安全和效益的目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公司法人治理結(jié)構(gòu)與公司法人并存。正是在求利意識(shí)支配下，財(cái)產(chǎn)的所有者將自己的財(cái)產(chǎn)交給專門的經(jīng)營者經(jīng)營，以彌補(bǔ)自己在經(jīng)營能力上的不足，使有限的資源創(chuàng)造出最大限度的利潤。這不可避免地產(chǎn)生所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的現(xiàn)象，埋下了不安全的隱患。法律意義的公司法人治理結(jié)構(gòu)作為這種安全控制機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生。求安與求利是推動(dòng)公司法人治理結(jié)構(gòu)向前發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。受國務(wù)院發(fā)展研究中心的委托，世界銀行對(duì)瑞典、新西蘭等十二個(gè)國家的國有資產(chǎn)管理的一些做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并就中國國資體制改革提出了專門報(bào)告，報(bào)告直言：“世界上最好的國有企業(yè)都專注于資本的有效利用。政府有許多社會(huì)和政治目標(biāo)，但在行使其在大型國有企業(yè)的所有權(quán)時(shí)，國家股東應(yīng)專注于資本回報(bào)的最大化?！闭o投資機(jī)構(gòu)確定的目標(biāo)只能是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)價(jià)值的最大化，惟此，投資機(jī)構(gòu)才會(huì)成為融入世界市場(chǎng)的符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的商業(yè)化經(jīng)營實(shí)體。在單一的商業(yè)目標(biāo)下，追求資本回報(bào)的最大化，來自資本的有效約束也許就可以阻止如今慣常出現(xiàn)的行政干預(yù)下的合并和收購交易，那種強(qiáng)迫盈利國有企業(yè)接管虧損企業(yè)的事將不再重演。

2．董事會(huì)的職能必須定位于戰(zhàn)略決策和監(jiān)督控制

董事會(huì)是公司治理結(jié)構(gòu)的核心。在世界各國的不同公司制度中，出資人都是通過董事會(huì)來實(shí)現(xiàn)公司治理的目標(biāo)的。實(shí)踐中，除了所有者與經(jīng)營者合一的中小型公司外，大型公司的董事會(huì)均不介入公司具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行與管理活動(dòng)，董事會(huì)一般只負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策和監(jiān)督控制。我國《公司法》第46條和第112條均將有限責(zé)任公司和股份公司董事會(huì)的職責(zé)界定為10項(xiàng)。這種列舉不可謂不具體細(xì)致，但從整體來看，它把業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)混為一體，董事會(huì)既不像一個(gè)戰(zhàn)略決策和監(jiān)督控制機(jī)關(guān)，又不像一個(gè)純粹業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，顯得不倫不類。投資機(jī)構(gòu)大多由原國有企業(yè)或國有企業(yè)的行業(yè)管理部門改造而來，董事會(huì)主要是由原來的政府官員和企業(yè)內(nèi)部管理人員組成，企業(yè)的組織形式改了，但公司治理的理念卻未深入人心。所以，董事會(huì)更看重的是公司的經(jīng)營管理，董事不僅直接介入業(yè)務(wù)執(zhí)行而且在身份上也不區(qū)別于經(jīng)理人員。董事會(huì)與經(jīng)理層在職能和身份上的混同直接導(dǎo)致了監(jiān)管功能的弱化，使得治理結(jié)構(gòu)失效而“內(nèi)部人控制”層出不窮。投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營的資產(chǎn)相當(dāng)龐大，面對(duì)著瞬息萬變且極具風(fēng)險(xiǎn)的資奪市場(chǎng)，董事會(huì)的職能必須明確定位為戰(zhàn)略決策和監(jiān)督控制方能有效地實(shí)現(xiàn)公司治理的目標(biāo)。

3．董事的產(chǎn)生方式必須行政化

良好的公司治理必須通過高素質(zhì)的董事來實(shí)現(xiàn)，而優(yōu)秀的管理人才必須經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式以市場(chǎng)化的辦法選任進(jìn)入董事會(huì)。然而，“企業(yè)改革，特別是最近幾年來，國有企業(yè)的改革在某些方面明顯后退了。后退的主要表現(xiàn)，不是按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求完善公司治理，形成好的公司運(yùn)作機(jī)制，而是在某些方面強(qiáng)化了政府的直接干預(yù)，強(qiáng)化了公司管理層的行政任免?！惫局贫仁鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，管理人才是最重要的經(jīng)濟(jì)資源，不以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)就無法達(dá)到資源優(yōu)化配置的效果。作為世界上最成功的國有投資控股公司之一，新加坡的淡馬錫（TEMASEK）控股公司的重要經(jīng)驗(yàn)就是，企業(yè)管理班子和國際經(jīng)理人市場(chǎng)公開并軌，管理人員從國際市場(chǎng)公開招聘，以一流的薪酬聘請(qǐng)一流的人才組建世界一流的管理團(tuán)隊(duì)。作為投資機(jī)構(gòu)

的股東，各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以在內(nèi)部設(shè)立專門的“董事提名任命委員會(huì)”，按照市場(chǎng)化的方式和薪金標(biāo)準(zhǔn)面向國內(nèi)外公開招攬董事人才，經(jīng)審核合格后派往中間層公司。透明公開的市場(chǎng)選拔機(jī)制本身就是一種重要的外部激勵(lì)和約束，在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的董事在經(jīng)營管理的過程中更能勤勉盡責(zé)，而政府對(duì)企業(yè)的政治干預(yù)和干預(yù)所帶來的扭曲影響也可以相應(yīng)減少。

4．董事會(huì)與董事長之間關(guān)系的民主化

我國的公司制度基本上是借鑒而來的，公司法對(duì)董事會(huì)與董事長、總經(jīng)理之間的關(guān)系的規(guī)定是比較明晰的。但是，實(shí)踐中董事會(huì)集體與董事長個(gè)人之間的權(quán)限與責(zé)任之爭(zhēng)是屢見不鮮的，董事會(huì)與經(jīng)理層特別是總經(jīng)理的關(guān)系處理也不盡規(guī)范。國外運(yùn)行良好的制度在我國不盡理想的適用效果促使我們從我國的傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)管理體制的角度來考察問題。首先從董事長的問題談起。我國《公司法》并沒有給予董事長特別的權(quán)力，從《公司法》第114條對(duì)董事長職能的規(guī)定來看，董事長并沒有實(shí)際的權(quán)力而更像為滿足公司活動(dòng)的儀式需要而設(shè)立的職位。然而，董事長在實(shí)際生活中一手遮天、一言九鼎的權(quán)力，卻往往使公司治理陷入一片混亂。這其中就有著傳統(tǒng)文化意識(shí)的原因。我國傳統(tǒng)文化向來缺乏民主監(jiān)督意識(shí)，長官意志可以決定一切是非而不受其它力量的制約。在國有企業(yè)中這種傳統(tǒng)的官本位文化尤為深厚，許多管理人員至今還保留著行政級(jí)別，由政府官員或原來國企中的廠長經(jīng)理轉(zhuǎn)化而來的管理人員也傾向于保留和擴(kuò)張既有的行政性權(quán)力。在缺乏民主監(jiān)督的整體氛圍之下，董事長和總經(jīng)理等重要位置的人選由上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)直接任命更使得董事會(huì)集體的民主監(jiān)督缺乏力度。投資機(jī)構(gòu)的董事會(huì)肩負(fù)著制定國有資產(chǎn)運(yùn)營戰(zhàn)略的重大使命，在董事會(huì)不能發(fā)揮集體智慧而由董事長一手操縱的情況下，國有資產(chǎn)的命運(yùn)是相當(dāng)危險(xiǎn)的。董事長現(xiàn)有的職能必須弱化并做合理的劃分，屬于宏觀決策和監(jiān)控的職能交由董事會(huì)集體執(zhí)行，屬于微觀事務(wù)管理的下放到經(jīng)理層行使，屬于會(huì)議召集等行政性職能可以由董事會(huì)辦公室或?qū)Ｂ毜墓久貢芾怼?/p>

5．董事會(huì)與總經(jīng)理之間關(guān)系的規(guī)范化

無論是以信托理論還是以委托一代理學(xué)說作為理論基石，各國公司法都認(rèn)為董事會(huì)是公司的代表機(jī)關(guān)并以公司的名義聘用總經(jīng)理，總經(jīng)理應(yīng)在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展經(jīng)營活動(dòng)?？偨?jīng)理作為董事會(huì)的下位組織是明確無疑的。然而，現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常出現(xiàn)總經(jīng)理與董事長位次之爭(zhēng)等不可思議的事情。問題可以追溯到上文所提及的選拔機(jī)制與官本位文化。南于總經(jīng)理是同董事會(huì)成員一起由政府部門或國資委任命的，所以董事會(huì)一開始就對(duì)總經(jīng)理缺乏任命權(quán)這一重要的制約手段。而且總經(jīng)理在行政級(jí)別上可以平行或高于一般董事，這一點(diǎn)在官本位的同有企業(yè)中往往要比法律的規(guī)定更具實(shí)際影響力。顯然，這并不是良性的公司治理所愿意面對(duì)的。董事會(huì)的存在意義除了戰(zhàn)略決策之外，還包括對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督控制。董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的任免權(quán)不僅是董事會(huì)的戰(zhàn)略決策得到有效執(zhí)行的重要保障，對(duì)總經(jīng)理的選拔與罷免還是其重要的監(jiān)控手段。任免權(quán)作為一種人事權(quán)與總經(jīng)理個(gè)人利益密切相關(guān)．因此對(duì)于制約總經(jīng)理行為具有長期、穩(wěn)定、深入的作用。董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的選任還有助于監(jiān)督者理解和把握被監(jiān)督者的情況，更便利地獲取經(jīng)營信息從而使監(jiān)督行為具有較強(qiáng)的針對(duì)性，從而提高董事會(huì)的權(quán)威性。另外，強(qiáng)調(diào)董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的任免權(quán)是防止政企不分的必要措施。政府主管部門直接任命總經(jīng)理的結(jié)果就是，總經(jīng)理對(duì)該上級(jí)部門惟命是從，政府意志可以不經(jīng)過董事會(huì)而直接影響企業(yè)的經(jīng)營管理，總經(jīng)理就有可能在不顧企業(yè)的盈利目標(biāo)而一味地迎合上級(jí)的政治需要。如果任免權(quán)歸屬董事會(huì)，就可以在政府意志和總經(jīng)理的經(jīng)營活動(dòng)之間產(chǎn)生一個(gè)隔離帶，減緩不正當(dāng)行政干涉的影響。任免權(quán)是董事會(huì)職能真正到位的重要基礎(chǔ)。

6．取消監(jiān)事會(huì)在投資機(jī)構(gòu)的設(shè)置

取消監(jiān)事會(huì)并不是對(duì)英美公司制度的感情偏好，而在于監(jiān)事會(huì)本身有一系列的先天性缺陷。首先，制度設(shè)計(jì)者生硬地引用了政治學(xué)的權(quán)力制衡理論，人為地造成我國公司治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)、經(jīng)理層的“三權(quán)分立”。這種思想是有一定理論背景的，“權(quán)力分立和制衡的政治學(xué)理論是整個(gè)資本主義政權(quán)建立的理論基石……現(xiàn)代公司以現(xiàn)代國家為縮影?！泵绹鴮W(xué)者貝利在《公司制度的現(xiàn)代職能》中說道：“大公司是不靜止的政治制度的一個(gè)別種”。然而，公司權(quán)力結(jié)構(gòu)是線性的組合而不是三權(quán)分立式的等邊三角形，公司不同于國家的根本區(qū)別在于前者的營利性以及營利性所決定的效率和成本要求。公司作為一個(gè)營利性組織，其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置亦應(yīng)符合效率的原則，從提高監(jiān)督效率、減少監(jiān)督成本的角度出發(fā)，公司內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力不應(yīng)被分割，換言之．公司內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力應(yīng)集中行使。監(jiān)事會(huì)作為與董事會(huì)并立的監(jiān)督權(quán)行使者，它的存在增加了國資委對(duì)中間層公司的監(jiān)控成本，由于監(jiān)督權(quán)力的分割同時(shí)也造成了監(jiān)督效率低下。而且，中間層公司并不從事物質(zhì)生產(chǎn)和服務(wù)性經(jīng)營活動(dòng)，這就使得其客觀上必須保持人員的精簡。經(jīng)營著一百多億新元資產(chǎn)的淡馬錫公司，全部管理人員加上輔助性工作人員也不過四十多人。監(jiān)事會(huì)的存在無疑使得冗員問題突出的國有企業(yè)更為臃腫。第二，監(jiān)事會(huì)獨(dú)立性的欠缺使得其無法有效地行使監(jiān)督權(quán)。有效監(jiān)督的基礎(chǔ)在于：監(jiān)督者在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，應(yīng)該擁有獨(dú)立的地位，站在“局外人”的角度用公平正義的理念權(quán)衡雙方的利益，制止強(qiáng)勢(shì)一方的越軌行為，保護(hù)弱勢(shì)一方的正當(dāng)利益。但是，無論是在“股東本位”的治理模式還是在“董事會(huì)中心主義”模式下，監(jiān)事會(huì)勢(shì)必依附于其中的一方力量來行使監(jiān)督權(quán)，作為監(jiān)督前提的獨(dú)立性蕩然無存。何況，監(jiān)事會(huì)本身就是弱勢(shì)一方，要讓它監(jiān)督強(qiáng)勢(shì)一方實(shí)在是勉為其難。最后，按“三權(quán)分立”原理組建的公司治理結(jié)構(gòu)一般是建立在股東多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)之上的，所有者利益沖突催生了中立性的監(jiān)督機(jī)關(guān)。投資機(jī)構(gòu)是國有的獨(dú)資企業(yè)，國資委是它的唯一股東，這就使得它不必像普通股份公司一樣擁有監(jiān)事會(huì)。實(shí)際上，國資委通過選拔機(jī)制約束董事會(huì)，董事會(huì)成員在民主決策過程中也可以互相制約監(jiān)督，而總經(jīng)理等高層管理人員則要受到董事會(huì)的監(jiān)控。在規(guī)范的投資機(jī)構(gòu)線性權(quán)力結(jié)構(gòu)中監(jiān)督權(quán)力是不會(huì)缺位的。

三、國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)模式

政府作為體現(xiàn)公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)、作為國有資產(chǎn)所有者以及作為民事關(guān)系中的機(jī)關(guān)法人，這三重性法律身份必須嚴(yán)格區(qū)分、正確適用，否則就會(huì)因法律地位模糊而導(dǎo)致管理秩序混亂。投資機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的行政化就是這種管理失序的表現(xiàn)形式。從設(shè)立投資機(jī)構(gòu)的目的和投資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)出發(fā)，對(duì)投資機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后的公司治理模式可以概括為“董事會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制”。值得注意的是，任何具體的治理結(jié)構(gòu)模式都應(yīng)和具體的公司情況相匹配，任何公司治理的狀況都必須經(jīng)過不斷的磨合才能發(fā)揮最佳效果，立法應(yīng)留下合理的空間由公司章程自主決定。從整體而言，全部國企的治理結(jié)構(gòu)問題的解決也將是一個(gè)漫長的過程，國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)作為企業(yè)體系中最高層次的企業(yè)法人，其治理結(jié)構(gòu)問題的有效解決將對(duì)國企改革進(jìn)程起著重大的推進(jìn)作用。

(作者單位：暨南大學(xué)法學(xué)院)

[責(zé)任編輯：浩宇]