中國礦難的法律經(jīng)濟分析

馮　川

前言

近幾年，礦難頻發(fā)，不僅在死傷人數(shù)上、在社會影響力上、在事故處理中欺上瞞下的惡劣程度上，在全國的分布廣度上，而且，事故的發(fā)生往往是在重要領導雷霆震怒之后，在中央或地方政府接連召開安全生產(chǎn)會議、突擊檢查大小礦區(qū)之后，在主管領導簽定責任狀、在中央規(guī)定連續(xù)出現(xiàn)事故的省的省長要警告處分之后(后來因為某些地方事故太多，似乎也忘了對那些有責任的省長們進行批評指正)，在黑心礦主被抓起來以后。從最初的極端悲劇色彩開始，逐漸卻有了一點黑色幽默的味道，仿佛礦難非要跟政府的監(jiān)管和法律的制裁唱對臺戲似的。到最后，政府似乎已經(jīng)表達出這樣一種態(tài)度，就是實在沒有辦法了，把所有的礦全部關掉。那樣理論上就不會有礦難了。

顯然，把所有礦都關掉是不現(xiàn)實的。記得中央電視臺東方時空的時空連線節(jié)目曾經(jīng)采訪幾位礦區(qū)的省長，陜西省省長就委婉地說，礦關掉就是端掉了當?shù)氐娘埻?在這個節(jié)目播出后不久，陜西省就發(fā)生了一起礦難)。按說也是，對于一些除了礦什么也沒有的地區(qū)來說，不讓開礦，就是斷了當?shù)匕傩盏纳?，因為他們要到礦上掙錢；就是斷了承包商的生計(雖然一些無良礦主應該對事故負責任，但這并不表示可以將所有礦主的權利都置之不理)；就是斷了當?shù)刎斦纳?，讓政府沒有了稅收和行政收費的重要來源。同時，開礦，當然也是經(jīng)濟建設的需要。市場需要能源，簡單地停止生產(chǎn)，將對國內(nèi)能源市場和工業(yè)生產(chǎn)、人民生活產(chǎn)生不利的影響。

一、礦難的原因分析

假如將法律的作用比喻為對社會病癥的預防和診治的話，那么首先的要務就是要找到病根，必須發(fā)現(xiàn)病因，才能更好地開方子。因此，本文所要討論的，就是產(chǎn)生礦難的根本原因。也就是說，要發(fā)現(xiàn)礦主為什么漠視安全，礦工為什么無力保護自己，政府為什么疏于監(jiān)管，法律為什么失去了預防和教育作用。

礦難發(fā)生的根本原因之一，就是礦業(yè)生產(chǎn)本身的不安全性。正是由于這種不安全的特點，才會有專門的法律法規(guī)對安全生產(chǎn)作出詳細的規(guī)定。據(jù)報載，2001年僅煤礦企業(yè)見于統(tǒng)計的特大傷亡事故就有49起，傷亡1015人。在本文寫作的同時，剛剛發(fā)生過烏克蘭和美國的礦井事故，美國礦工較為幸運，9個被困者在56小時后被全部營救上來?？梢?，采礦本身是一個非常危險的作業(yè)，也就是說，很難保證絕對的安全。但是，危險性并不能成為事故的借口，正如航空也是很危險的事業(yè)，但假如措施得當，安全事故在較長的時間內(nèi)還是可以避免的。所以，最關鍵的還是合理有效的監(jiān)管措施和制度。

在社會主義市場經(jīng)濟的中國，采礦業(yè)已經(jīng)從原先國營計劃經(jīng)濟模式轉向市場經(jīng)濟模式。理論上說，國有的采礦企業(yè)和其他所有制的采礦企業(yè)作為平等的市場主體參與競爭，企業(yè)與受雇的礦工的關系也屬于勞動合同關系，適用平等自愿的原則，而政府主管部門按照有關法律法規(guī)進行經(jīng)濟法上的行政管理。因此，本文擬從法律經(jīng)濟分析的角度對采礦業(yè)的各參與主體進行法律經(jīng)濟分析，以找出各主體在相互關系中的利益取向，并運用博弈論分析各主體行為的實際原因，找出礦難和他們各自行為及取向之間的因果聯(lián)系。

1.礦主的戰(zhàn)略。礦主并非一個準確的法律概念，按照我國法律的規(guī)定，礦產(chǎn)屬于國家所有，但探礦權和采礦權可以轉讓，采礦主要是國有企業(yè)，也有集體企業(yè)和個體企業(yè)。因此，采礦權人既可能是國有企業(yè)，也可能是集體企業(yè)或者公司、個人，在《礦山安全法》等法律中規(guī)定的法律責任主體之一是礦長，但并未對礦長的實際身份作出規(guī)定，是否必須是合法取得采礦權的人法律上也沒有明確規(guī)定。事實上，法律上也沒有采礦權人這種說法。因此，我國對于礦業(yè)安全的法律規(guī)定就出現(xiàn)了漏洞，使那些擁有采礦權但并非礦長的人可能逃脫法律的監(jiān)管和制裁，這不能不說是一個先天的缺陷。所以，本文使用了礦主這個概念，意指擁有采礦權并對礦業(yè)生產(chǎn)直接進行管理的自然人或法人。

礦主獲得采礦權，并對礦山進行開采和經(jīng)營，其目的當然只有一個，就是賺取利潤。這種利潤可能是平均利潤，也可能是超額利潤，不過這并不重要。只要是賺取利潤，就必須遵守市場規(guī)律，也就是說要具備兩個基本條件：其一是收入高于成本；其二是售價等于或低于市場平均價。(當然，也可以采取一些非法的手段以高于平均價的售價出售產(chǎn)品，但那種價格，或者說，非正?，F(xiàn)象，是不能影響市場平均價的。換言之，如果每一個企業(yè)都以這種手段進行營銷，也將在總體上營造一個市場平均價，因為尋租價格也會存在“市場比較”，因而將在長期達到平均化。)因此，礦主賺取利潤的方法只有兩個，即降低成本和提高質量。由于礦產(chǎn)品屬于初級產(chǎn)品，本身并無質量差別，即使有，也只與選址有關，與開采和經(jīng)營無關。所以，礦主只能降低成本才能在市場上更具競爭力。降低成本在現(xiàn)實上有兩種選擇：一是降低資本消耗；一是提高勞動生產(chǎn)率，即增加每單位成本的產(chǎn)出。二者其實是一樣的。而礦主的成本主要包括以下幾部分：機器設備(包括安全設施)；勞動力成本即工資獎金；稅費；營銷成本。那么礦主可以在哪些方面節(jié)省自己的開銷呢?首先我們可以排除稅費這一項，因為理論上說，合法的稅費都由法律法規(guī)所規(guī)定，主要包括礦產(chǎn)資源稅、增殖稅、營業(yè)稅、所得稅等，應該在全國范圍內(nèi)是基本相同的。其次，在營銷成本方面，也可以預測基本是平均的，因為礦產(chǎn)品銷售基本不需要廣告、不需要建立分銷網(wǎng)絡、甚至不需要代理商，而是只需要直接面對客戶，比如大型生產(chǎn)企業(yè)和電廠等?？梢灶A見，單位產(chǎn)品的營銷成本應該是平均化的。當然，絕不可能是完全一致的，只是說，不會存在過大的差別，或者說，是無法降低的成本。那么，可能影響成本的只剩下機器設備和勞動力成本了。勞動力成本可能在不同所有制之間存在差異，因為國營的礦業(yè)企業(yè)往往在勞動者之外，還需要負擔退休工人的養(yǎng)老費用，而由于我國的國有礦業(yè)企業(yè)大都是幾十年的老企業(yè)，人數(shù)想必不會少，所以，國有礦業(yè)企業(yè)在勞動力成本上處于競爭劣勢。而非國有的企業(yè)，由于勞動力市場的流通，同樣的工作，需要支付同樣的薪金，如果過低，將導致工人外流，如果過高，又將增加成本，因此可以預見非國有的礦業(yè)企業(yè)將保持較為平均的勞動力成本。但是，南于國有礦業(yè)企業(yè)往往擁有現(xiàn)成的機器設備，并得以在早先的折舊費中提取新增設備的資本金，因此，假如礦山所需要的挖掘、建設和安全設備一樣的話，國有企業(yè)將具有較強的競爭力。

假設國有企業(yè)在勞動力成本上的劣勢可以和其設備投入方面的優(yōu)勢相抵消，則非國有企業(yè)將和國有企業(yè)保持相同的成本水平。如果勞動力成本高于設備成本，國有企業(yè)就必須進一步降低其設備成本。如果勞動力成本低于設備成本，國有企業(yè)則天然具有

競爭優(yōu)勢。非國有企業(yè)則反之。而國有企業(yè)的勞動力成本基本無法變動，因為國家有同定的工資和待遇標準。同一市場上的競爭對手的戰(zhàn)略(在這里主要體現(xiàn)為降低成本戰(zhàn)略)，可以被看成是經(jīng)濟學或經(jīng)濟學法學中所說的“博弈”。即一方行為以對博弈對手的預期為前提。當一方預期對方將會降低某一部分成本以提高競爭力的時候，它必然采取同樣的手段降低成本。在降低成本成為競爭關鍵因素的時候，它就成了“占優(yōu)戰(zhàn)略”(Dominant strategy)，因為每一方不管別人采取什么戰(zhàn)略，它都將采取這個戰(zhàn)略。因此，在競爭過程中，即使某一方已經(jīng)占有優(yōu)勢，它也將采取它的“占優(yōu)戰(zhàn)略”，因為存在對對方戰(zhàn)略的預期。從表面上看，這有助于提高勞動生產(chǎn)率，提高我國能源生產(chǎn)的水平，有利于競爭．并使資源向效率更高的資本轉移，形成社會化大生產(chǎn)。但是，由于礦業(yè)的特殊性質，即對安全的嚴格要求，這個戰(zhàn)略將對安全生產(chǎn)產(chǎn)生相當負面的影響。

根據(jù)上面的分析，我們可以得出的結論是，礦主要想在市場競爭中獲得平均或超額利潤，必須在勞動力成本和機器設備兩方面降低成本，而國營礦業(yè)企業(yè)由于存在歷史原因，不大可能顯著地降低勞動力成本。理論上說．非國有的礦主可能降低礦工的工資等勞動力成本，因為我國低成本的勞動力供應充分，存在大量的農(nóng)村剩余勞動力資源，在勞動力市場供大于求的情況下，是有可能降低勞動力支出的。但是，作為“成本”的勞動力，并非礦石或者機器，而是有血有肉．有需要有恐懼的人，因此，是否能招募到足夠低價的勞動力，不僅要考慮勞動力市場的供求情況，而且還要考慮其他的影響。所以第二個要考慮的因素就是礦工。雖然在產(chǎn)品的成本構成中，勞動力只是以金錢支出的面目出現(xiàn)．但在勞動法和合同法上，礦工和礦主處于理論上的平等地位，雇傭合同的簽定也以自愿為原則。礦工在本文所探討的礦業(yè)運行體制中，是在利益追求上獨立的主體。它與礦主的關系也可以適用法律經(jīng)濟分析的方法。

2．礦工非理性行為的內(nèi)在原因。法律經(jīng)濟分析的基本出發(fā)點就是，“經(jīng)濟人假設”，其內(nèi)涵是指所有的法律主體的行為的出發(fā)點，都是為了自己的“經(jīng)濟考慮”，這種經(jīng)濟考慮并非僅指金錢，而是包括金錢在內(nèi)的各種利益?！敖?jīng)濟人假設”的法哲學根基是人的理性，即在現(xiàn)實取向上，人的天性是趨樂避苦。趨利避害。經(jīng)濟人的目標歸納成一句話，就是使自己的利益最大化。在經(jīng)濟學法學的角度上看，就是使自己的樂和利的收益取得最大于苦和害的成本支出。

從礦難的角度看，可能很多人都和我有同樣的最初感想，就是，礦工們是根本不理性的，他們的選擇也是不經(jīng)濟的，因為生命和健康是無價的，以生命和健康為代價去賺取工資是非理性的，因為喪失生命或者健康就意味著不能再獲得收入，甚至增加支出?？梢哉f，在出現(xiàn)事故征兆的時候，還有眾多的礦工堅持下井，導致自己葬身井下，證實了我的“非理性”論斷。從這個角度來看，經(jīng)濟人假設似乎太容易被攻破了。但是，像我一樣，很多人都可能會問，難道他們真的不怕死嗎?難道他們真的連最簡單的道理都不懂嗎?

當我看到報道，說礦工的平均月工資是1800元左右的時候，我理解了礦工們的選擇。在種田幾乎不能有任何財產(chǎn)積累，只能勉強糊口的現(xiàn)狀下，1800元的月工資，對于大多數(shù)民工來說，就是天文數(shù)字，在這個天文數(shù)字背后，是對未來生活的美好勾畫。所以，我相信，所有的礦工都知道礦井的危險性，但他們還是義無返顧地戴好帽子，緊緊腰帶，像荊軻一樣走向礦井。而他們的老婆和孩子則惶惶地守在家里，盼望著一家之主和他的鈔票的回來。我想，他們都清楚，他們是在拿命換錢，因為如果要拿力氣換錢，換不來這么多錢，而且，有力氣的人很多，肯拿命換錢的人卻不多。我可以想象他們的悲壯心情，但我知道我不可能真切地了解他們的悲傷和恐懼，而且，這些悲傷和恐懼并沒有人在意。在大多數(shù)人眼中，他們只是勞動力，和一把鐵鍬或一個風鉆沒什么區(qū)別。

但是，同情救不了人，礦工們要的不是同情，他們要的是錢。應該說，礦工們拿的工資是相當高的，遠遠高于國家平均工資。那么是否因為勞動強度大呢?似乎并非如此，因為在全國各地的民工，大多從事強勞動的活，有時甚至像奴隸一樣干活，但是據(jù)報道，深圳市的勞工工資20年來沒有增長，一直保持在相當?shù)偷乃缴?，因為有持續(xù)的低價勞力供給。因此，可以得出的結論是，礦工的高工資，是由于高風險收入。其實質，就是生命和健康的價格。

3．礦主和礦工的博弈。礦工在理論上，也可以有另一種選擇，即選擇低風險、低收入的礦工作。礦工和礦主的相互選擇關系，正好可以用博弈論的方法加以分析。礦主有三個選擇，一是降低設備成本，也就是降低安全系數(shù)，提高工資；二是降低工資，提高設備投入，增加安全系數(shù)；三是同時降低設備投入和工資支出。相應的。礦工也可以有兩種選擇，即高工資和高風險或者低工資低風險．雙方都存在對對方行為的預期。從礦工角度來看，由于國有礦業(yè)企業(yè)的準入限制，勞動力市場上的民工往往只能選擇非國有企業(yè)。而非國有企業(yè)往往在設備投入方面較國有企業(yè)存在劣勢，所以礦工將預期非國有企業(yè)可能采取高風險的戰(zhàn)略以降低成本，即使是低工資，非國有企業(yè)也仍然可能采取高風險的戰(zhàn)略，當?shù)V工對礦業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略不甚清楚時，礦工必然選擇高工資，因為當高工資和低工資存在同樣的風險時，高工資的收益較高。這就是他的利益最大化努力。所以，選擇高工資就是礦工的最優(yōu)戰(zhàn)略。而在礦主一方，由于不論博弈對方采取要求高工資還是低工資的戰(zhàn)略，降低設備投入都將帶來自己的利益最大化，所以，礦主有選擇減少設備投入的傾向。由此看來，在博弈過程中，礦工將選擇高工資戰(zhàn)略，而礦主則選擇高風險戰(zhàn)略。

細心的讀者會發(fā)現(xiàn)，以上的分析漏掉了一個很關鍵的因素，就是礦主的風險成本，即發(fā)生事故后所應承擔的支出。在高風險的戰(zhàn)略中，事故比例增大，風險支出可能增大，因此可能影響礦主對高風險戰(zhàn)略的選擇。由于博弈雙方的信息不對稱狀況可能在長期階段得到一定改善，礦工可能轉而選擇低風險戰(zhàn)略，而在長期階段，風險成本將成為礦主除以上所列的成本之外的重要成本，礦主也可能選擇低風險戰(zhàn)略，因此，博弈結果將有可能轉變?yōu)榈惋L險戰(zhàn)略的吻合。這種最優(yōu)戰(zhàn)略的配合，稱為“帕累托最優(yōu)”(Pareto superiority)。我認為，博弈不應被視為瞬間過程，而應看作階段過程。應當看到，在不同的階段，隨著信息不對稱狀況的變化．博弈結果可能隨之改變，也就是說，可能存在多個“納什均衡”(Nash equili-brium)。那么，為什么眾多礦業(yè)企業(yè)都不約而同地選擇了高風險戰(zhàn)略呢?本文將在后面作詳細說明。

根據(jù)上述分析，在初始階段，礦主和礦工的博弈結果就是高風險和高工資。表面上看來，這是一個雙方自愿的選擇，都代表著各自的利益最大化努力，從某種程度上說，他們各自都符合“經(jīng)濟人假設”，對于當時的主體利益是一種理性選擇。但是，很明顯，其結果在社會整體看來，是非理性的。這種個人的理性和整體的非理性之間的尖銳矛盾，就是所謂的“囚徒困境”。當這種尖銳矛盾僅靠市場力量無法解決的時候，根據(jù)20世紀以來的通常認識，當市場失靈時，政府應當介入。于是，才有了政府的監(jiān)管和法律的制裁。但是，應當看到，政府，無論是作為社會利益的代言人還是自身利益的維護者，都有著獨立的利益取向，即使是法律，也存在利益取向的問題，所以。政府作為監(jiān)管一方，實際上也參與到博弈中來，法律也成為重新配置市場資源的方向盤。

4．政府作為第三方參加博弈。

由于礦業(yè)企業(yè)所在的地方政府和上級政府，主要是指中央政府之間存在利益差別，所以，將地方政府和中央政府作為獨立的主體進行分別分析。在分析之前，仍然需要對政府作“經(jīng)濟人假設”，因為政府是某種利益的代表者，這些利益并不一定是財政上的利益，也可能是政治上或道德上的利益?？傊?，政府監(jiān)管的目的，就是使綜合收益高于綜合成本。當然，收益和成本的內(nèi)涵會因為主體的立場不同而有所區(qū)別。地方政府在礦業(yè)上的收益有以下幾項：礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費；其他稅費的征收；增加經(jīng)濟總量；增加就業(yè)。地方政府的成本則有：行政監(jiān)管的費用；環(huán)境保護的成本；一旦發(fā)生事故時需要支出的救助和賠償費用以及領導者的行政和法律責任。分析地方政府的成本，行政監(jiān)管的費用是由礦業(yè)企業(yè)的稅費所補償，后者很明顯遠高于前者；環(huán)境保護的成本一般政府并不在意，而且還可以通過征收排污費的方法抵消成本，甚至增加收益；事故成本。事故造成的對礦工的生命健康損害賠償，通常由礦主負責，也可能是保險公司負責。發(fā)生事故后的救助一般也由礦主負責。行政領導對發(fā)生事故的行政和法律責任，必須有濫用職權、玩忽職守或徇私舞弊的情節(jié)，即違法發(fā)放許可證或對安全隱患不予調查和處罰的情況。也就是說，如果沒有違法發(fā)放許可證，或者已經(jīng)進行調查處理的，可以免除行政主管的責任。這表明，行政主管機關承擔的是過錯責任，它只需要證明自己曾經(jīng)對違反礦山安全管理的企業(yè)進行過一定的處罰，就可以免責，而不用承擔任何成本。

根據(jù)有關的報道，發(fā)生事故的礦。都曾經(jīng)接到過有關部門的所謂“整改通知”，以及多次的處罰決定，直到發(fā)生礦難。而根據(jù)礦工的反映．礦主普遍將這種處罰作為行政機關甚至官員個人進行收費和撈取好處的方式，礦主往往派專人進行搪塞，請吃請喝送禮．很容易“擺平”?？梢哉f，在對礦業(yè)企業(yè)的安全檢查方面，地方政府主管機關不僅沒有相應的法律責任，而且擁有巨大的收益，甚至檢查者個人也可以從中受惠。

既然政府只有收益，同而沒有責任，因此政府必然對礦山的經(jīng)營采取“扶持”態(tài)度，對其安全隱患也就沒有徹底杜絕的積極性。如果用小人之心度之，假如沒有安全隱患，那里來的罰款和好處呢?

作為監(jiān)管對象的礦主，由于行政主管部門的檢查、罰款等而產(chǎn)生的費用，將增加其成本，因此，礦主更加具有降低成本的需要。而由于政府其實并無徹底消除安全隱患的現(xiàn)實動力，礦主在與其博弈的過程中，將樂于采用降低安全投入的戰(zhàn)略。

地方政府的上級政府，主要是省級政府和中央政府，其利益取向與地方政府有所不同。由于直接利益不如地方政府那么明顯，而一旦發(fā)生事故，在政治影響上可能對其不利，因此，可能出現(xiàn)其成本大于收益的情況，也就是說，上級政府存在杜絕礦難的動因。但是，由于上級政府不能對礦業(yè)企業(yè)直接行使管理權和執(zhí)法權，因此無法直接影響礦業(yè)企業(yè)的戰(zhàn)略取向，同時，由于上級政府無法對地方的礦業(yè)生產(chǎn)擁有足夠的了解，因此對安全生產(chǎn)和礦難的信息主要來源于地方政府的匯報，很難想象中央政府每次礦難都派出龐大的調查組直接進行調查，除非事故影響非常之大。即使在上級政府直接介入調查的情況下，也很難追究當?shù)卣男姓头韶熑?，在現(xiàn)實中，確實也沒有幾個主管官員受到法律制裁，至多是一些申斥而已。比如一個視察的高官就對當?shù)毓賳T說，“你們是干什么吃的!”但是，他們除了會面紅耳赤之外，還能有什么實際的成本呢?所以，上級政府對地方政府的影響力在這個方面上是有限的。

根據(jù)本文的分析，在長期博弈的過程中，礦工和礦主都將會由高風險戰(zhàn)略轉為低風險戰(zhàn)略，但是，由于政府的監(jiān)管的存在，給雙方博弈增加了變量，由于監(jiān)管的措施流于形式，實質上是為團體和個人獲取利益，因此．不但未能從法律上對高風險進行限制，反而增加了礦主的成本，因此造成礦主有進一步降低成本的需要，誘使礦主進一步減少安全投人。所以，從某種程度上說，正是政府的監(jiān)管造成了礦難。

二、問題所在

綜上所述，由于我國關于礦業(yè)安全的法律法規(guī)的一些問題，使得政府監(jiān)管不但沒能限制，而是促使礦難的發(fā)生。問題之一是：責任主體不明確。以“礦長”為安全事故責任主體，混淆了管理者、經(jīng)營者和所有權人的不同責任，使責任主體的范圍過于狹窄，使所有權人得以逃脫法律制裁，從而降低了礦主的風險成本。問題之二是：將行政機關的責任最小化。相關法律法規(guī)中對行政主管機關對于礦難事故的責任言之甚少，并且只有在存在嚴重的違法和過錯的情況下，才可能被追究責任，使得監(jiān)管機構和人員的風險成本最小化。問題之三是：即使是這些存在問題的法律法規(guī)，也遠遠沒有得到足夠的尊重。資本和權力結合起來，對抗法律。基層政府成為礦主的擋箭牌。大量非法開采的現(xiàn)象得不到制止，更增加了合法企業(yè)的競爭壓力。政府責任人員未能受到法律的制裁。正如眾多的法律經(jīng)濟學家所鼓吹的，提高違法犯罪的成本．將一定減少違法犯罪。但是，我國的法律和現(xiàn)實卻致力于降低違法犯罪的成本。

另外一個造成礦主選擇高風險戰(zhàn)略的原因是，我國礦產(chǎn)資源的國有制度。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》，所有礦產(chǎn)都屬于國家，因此，礦主只是擁有開采權，按期交納礦產(chǎn)資源稅等稅費。因此，礦主，主要是非國有性質的礦主，將傾向于在最少時間內(nèi)，以最少的成本獲取最大的利潤，而不會追求長期的利益，也不會制訂長期發(fā)展計劃，因此，礦主一定會選擇“竭澤而漁”的策略，即使發(fā)生事故，由于礦主并不擁有礦的產(chǎn)權。他可以馬上收拾“金銀細軟”，抬腿走人，不必擔心和尚跑了以后，廟被充公。同樣，由于采取短期策略，礦主將傾向于選擇短期的投入，比如人員工資，而避免長期投資，比如設備投入，因為后者的回報慢。所以，現(xiàn)有的礦山開采權制度，由于所有者和經(jīng)營者分離，而所有者未能行使監(jiān)督權力，致使經(jīng)營者的利益與所有者的利益出現(xiàn)分歧。

分析過病因后，本來是應該開藥方的，但是法律并不能完全解決行政裁量的問題，有些問題需要在行政部門內(nèi)部解決。另外，既然病因已經(jīng)查明，方法也就不言自明了。因此本文將不對解決辦法進行討論，就此打住。

(作者單位：東南大學法律系)

[責任編輯：錢國華]