從總統(tǒng)彈劾案淺析韓國選舉政治腐敗的成因

殷育茜

摘要：選舉政治腐敗是韓國民主政治發(fā)展的痼疾。其成因在于：韓國特殊的政治文化的影響、威權(quán)主義的政府體制和政府對市場的過度干預(yù)、自由的選舉制度與薄弱的法制基礎(chǔ)。只有真正打破威權(quán)主義支配，改革政治經(jīng)濟體制，才能迎來韓國民主政治的春天。

關(guān)鍵詞：選舉；民主政治；反對腐敗

中圖分類號：D509文獻標識碼：A文章編號：l004—1605(2005)06—0051—03

2004年3月12日，擁有273個議席的韓國國會以193票贊成，2票反對通過了彈劾總統(tǒng)的動議。該彈劾案由新千年民主黨和大國家黨兩大在野黨聯(lián)合提出，理由是盧武鉉陣營在2002年總統(tǒng)競選期間收取非法政治獻金以及盧武鉉關(guān)于支持開放國民黨的談話違反選舉法。這是韓國56年憲政史上首次在任總統(tǒng)遭遇彈劾，并在國會成功通過的案例。鑒于彈劾案在韓國朝野引發(fā)的政治分裂和對抗，這一事件無疑也是對韓國自1987年所確立的現(xiàn)代民主政治體制的一次考驗。

一、選舉政治腐敗是韓國建國以來民主政治發(fā)展的痼疾

韓國在1948年建國之時即宣布實施憲政。但李承晚、樸正熙、全斗煥時期事實上實行的則是威權(quán)主義，甚至是軍政獨裁的統(tǒng)治模式，并沒有給韓國政治社會留下多少可發(fā)揚光大的民主資源。樸正熙時代開始的政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式，更是筑就了官商勾結(jié)的溫床，使得政壇腐敗屢禁不止。政府有選擇地對企業(yè)進行扶持，造就了最大的尋租空間。歷屆總統(tǒng)選舉或國會議員選舉期間，表面上選民一人一張選票選舉總統(tǒng)和國會議員，暗地里卻是金錢在支配著選票。金元選舉、權(quán)錢交易，不斷衍生著腐敗的怪胎。前總統(tǒng)全斗煥、盧泰愚先后因非法收取選舉資金而鋃鐺入獄，成為那個時代韓國選舉政治腐敗的寫照。以搞民主運動出身的金泳三、金大中當政時期，韓國的腐敗問題依然相當嚴重。金泳三和金大中的兒子也先后因受賄而鋃鐺入獄，從另一個側(cè)面印證了韓國權(quán)力與金錢的交易。盧武鉉上任之初針對腐敗的選舉制度，試圖推行反腐敗政策。然而，反腐敗“拔出蘿卜帶出泥”，將盧武鉉親信收取非法選舉資金和他的親屬徇私舞弊問題帶了出來。盧武鉉遭到在野黨彈劾，最主要是因為其親信和親屬存在腐敗問題。事實上，韓國朝野都與非法選舉資金有染，且爭奪的是權(quán)力。

1987年10月，全斗煥執(zhí)政時第9次修改憲法，從而確立了現(xiàn)在的三權(quán)分立的政治體制。國會實行一院制，是國家立法機構(gòu)。憲法賦予國會的職能除制定法律外，還包括批準國家預(yù)算、外交政策、對外宣戰(zhàn)等國家事務(wù)。總統(tǒng)實行全國投票直選。新憲法賦予總統(tǒng)極大的權(quán)力，他不僅是國家元首和全國武裝力量總司令，同時也是國家最高行政長官。但總統(tǒng)無權(quán)解散國會，而國會則可以通過啟動彈劾程序制約總統(tǒng)權(quán)力。1988年，在韓國的普通法院之外，又建立了憲法法院，它可以通過建立特別的憲法裁決程序?qū)τ嘘P(guān)憲法的問題進行裁決，以保護憲法和保障國民的基本權(quán)利。1987年以后，韓國的政治運作基本保持平穩(wěn)，其間兩次實現(xiàn)了政權(quán)的平穩(wěn)交接。盧武鉉此次遭彈劾，本質(zhì)上的確是政黨斗爭的結(jié)果。但它也確實體現(xiàn)了對權(quán)力的制約，即使是總統(tǒng)，在行使職權(quán)的時候也無時不受到來自國會和司法機關(guān)的監(jiān)督，而他身邊的親信、朋友和家屬也是社會公眾監(jiān)督的對象。公眾對權(quán)力核心以及貼近權(quán)力核心、可以對權(quán)力核心人物施加影響的人保持警惕，了解他們與權(quán)力運行的有關(guān)行為的指向，這是現(xiàn)代政制下人們知情權(quán)的重要組成部分。然而對總統(tǒng)職位的爭奪，選舉政治腐敗的不斷發(fā)生以及由此引發(fā)的政壇動蕩在韓國仍是十分常見的現(xiàn)象。

二、韓國選舉政治腐敗的成因

1．韓國政治文化的影響

戰(zhàn)后幾十年韓國的政治史，可以說就是外塑的民主制度與原生的本土政治文化相磨合的過程，也是外來政治文化與傳統(tǒng)政治文化既相互拒斥又相互融合的過程。

韓國建國后，韓國現(xiàn)代化的啟動有著重要的背景：在國際上，兩極體制的對立，謀求美國在韓國的軍事存在和重大的政治影響力是其立國的基礎(chǔ)。美國的軍事支持、經(jīng)濟援助直到今天仍然是韓國的政治精英決策的重要籌碼。這種背景不僅為美國的文化介入提供了合法的渠道，同時也為其政治變遷找到了一個重要的外生變量。而韓國現(xiàn)代化的開啟，又不能不帶著歷史的負荷和深重的傳統(tǒng)印記，即深厚的儒教傳統(tǒng)的積淀和日本殖民文化的遺產(chǎn)。韓國文化的各個部分的融合轉(zhuǎn)化，形成了以儒家倫理為主、西方基督教倫理為輔的新儒家倫理，從而韓國的政治發(fā)展呈現(xiàn)出一條從威權(quán)主義到民主主義的緩慢發(fā)展的脈絡(luò)。儒家文化沒有產(chǎn)生公共權(quán)力的觀念，也沒有形成建立在契約基礎(chǔ)上的個人之間抽象的聯(lián)系。國家權(quán)力在一定程度上仍是統(tǒng)治者個人或其家族的所有物。儒教把家庭看成社會、經(jīng)濟和文化的基本單位。國家是家庭的擴大，個人與國家的關(guān)系是個人與家庭關(guān)系的延伸，維護國家的政治原則與維護家庭的倫理原則是一致的。韓國古代社會也像中國一樣，是以皇帝為最高家長的“家天下”。這樣，韓國的傳統(tǒng)社會培育了一種特殊的團體意識，團體觀念以具體的個人為核心，團體內(nèi)部的關(guān)系主要是建立在對具體個人的忠誠的基礎(chǔ)之上。私人的、地域的和派系的關(guān)系在政治生活中長期占支配地位，它對韓國軍人的獨裁、官僚體系的維持、不成熟的政黨制度產(chǎn)生著重要影響。不過，傳統(tǒng)儒家文化對現(xiàn)代民主思想還有可兼容性的一面。儒家文化講求中庸，求和求穩(wěn)，具有極強的包容性。這有利于西方民主思想的傳人和滲透。

傳統(tǒng)的威權(quán)主義取向的政治文化的強大作用，在很大程度上決定了從美國引進的民主制度在韓國的命運。在韓國建國后數(shù)十年的歷史上，共和國建立過六個，憲法被修改九次。三次創(chuàng)建了民主或出現(xiàn)了建立民主的希望，但結(jié)果都是導致威權(quán)主義。甚至同一個政黨或同一位政治家，親手創(chuàng)建民主繼而又親手埋葬民主，開始反抗獨裁而自己又走上獨裁的道路，選舉政治腐敗的不斷發(fā)生也就不可避免了。2O世紀8O年代末期以來，都市化、教育普及和中產(chǎn)階級的形成以及基督教的急劇擴展雖然都削弱了儒教作為韓國民主的障礙，然而，舊文化傳統(tǒng)對于民主政治發(fā)展的影響仍然不可小視。

2．威權(quán)主義體制和政府過度干預(yù)市場

“韓國式的民主”實際上是半民主和半威權(quán)主義的混合物，而威權(quán)主義傾向占上風。韓國已經(jīng)以民主的方式批準了大總統(tǒng)制和通過選舉產(chǎn)生總統(tǒng)，但同時卻使總統(tǒng)具有極大權(quán)力，很少受到制約和限制。雖然政府不時采取壓制行動，但出版、言論和反對派的活動相對來說還是自由的。它按效率優(yōu)先而不是民主優(yōu)先的原則組織政府。政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)以總統(tǒng)為中心，權(quán)力自上而下單向流動，把準軍事的或類似企業(yè)的組織原則和運作方式引進政府。政府把經(jīng)濟建設(shè)作為第一戰(zhàn)略目標，將原來自由放任的市場經(jīng)濟改變?yōu)檎鲗褪袌鼋?jīng)濟，政府以行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟生活，動員一切手段發(fā)展經(jīng)濟。按韓國人的說法，整個國家就是一個大公司，總統(tǒng)是總經(jīng)

理，政府是管理機構(gòu)，各個企業(yè)只是生產(chǎn)車間或銷售機構(gòu)。支撐這個政權(quán)的是軍隊精英、上層資產(chǎn)階級、政府高官、國家和私人領(lǐng)域的專家治國論者，以及無所不在的美國的戰(zhàn)略和經(jīng)濟利益。事實上，正是有了政府在產(chǎn)業(yè)政策、統(tǒng)籌社會資源、高度社會動員、強制儲蓄、維持社會秩序等方面的重大作用，韓國獲得了較高的經(jīng)濟增長速度，成為亞洲“四小龍”之一。

由于過于強調(diào)政府主導，給韓國企業(yè)和國家經(jīng)濟埋下了嚴重的隱患。韓國在軍人當政時期形成的政府一銀行一企業(yè)三位一體制度，使政府和銀行都陷入企業(yè)的低效率發(fā)展和巨額虧損的泥潭當中。由于銀行貸款來得十分容易，企業(yè)盲目擴張規(guī)模，造就了一大批大型綜合商社，這些巨型企業(yè)往往涉足十幾個以至幾十個互不相干的產(chǎn)業(yè)中，企業(yè)效率十分低下，國家經(jīng)濟嚴重泡沫化。另一方面，隨著政府管理經(jīng)濟與社會事務(wù)的范圍不斷擴大，市場中的政策因素和權(quán)力因素加重，引發(fā)了眾多的行賄動機。從政成為一種有利可圖的職業(yè)，這又鼓勵官員們和行政部門擴大對市場的干預(yù)以獲得更多、更持久的利益，此即所謂“造租運動”——把更多的權(quán)錢交易的可能性制造出來。在相當程度上，可以說，默許乃至縱容官僚階層和執(zhí)政黨成員尋租致富，是韓國威權(quán)主義體制自我鞏固的一個重要手段，也就是說，威權(quán)主義體制產(chǎn)生了腐敗和裙帶風，而腐敗和裙帶風在某種程度上又被統(tǒng)治集團視為維護統(tǒng)治的需要。

3．自由的選舉制度與薄弱的法制基礎(chǔ)

韓國的威權(quán)主義體制畢竟與集權(quán)統(tǒng)治有所不同，它并不排斥公開的多黨競爭、議席競爭，甚至執(zhí)政黨內(nèi)也有競爭。自由選舉制度本身是善的或向善的，關(guān)鍵是它在從理念和制度框架向官僚系統(tǒng)延伸，向人延伸，與本土的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)接觸時，遭到了政治文化的制約，從而造成制度脆弱，法治乏力，自由選舉虛假。自韓國建立起共和政府以來，行政和立法間的關(guān)系便呈現(xiàn)出行政凌駕于立法的特點。引人注目的是，每當總統(tǒng)謀求連任，立法機構(gòu)就會提供法律支持。執(zhí)政黨持續(xù)控制國民議會，以致立法形同行政的從屬機構(gòu)。由于議會多數(shù)黨完全聽命于行政機關(guān)，反對黨不得不承擔起牽制議會多數(shù)黨和行政機關(guān)的任務(wù)。韓國政黨一直是政治家個人權(quán)力基地，即使是執(zhí)政黨也不例外?？偨y(tǒng)一旦失勢，其政黨也隨之倒臺。李承晚總統(tǒng)第一共和國的自由黨、樸正熙總統(tǒng)第三、四共和國的民主共和黨、全斗煥總統(tǒng)第五共和國的民主正義黨以及盧泰愚總統(tǒng)第六共和國的民主自由黨均未能幸免。

從政黨制度上看，韓國的一黨獨大體制似乎存在著權(quán)力競爭，但不存在權(quán)力的更迭，所有的人都可以參與選舉，但是，只有那些“主流”政黨中的人才能進入官職。這種民主制度的最終作用不是來促進西方競爭和變化的價值觀，反而是促進了和諧與穩(wěn)定的儒教價值觀。這種情況正如托克維爾所述的：“民主革命雖然在社會的實體內(nèi)發(fā)生了，但在法律、思想、民情和道德方面沒有發(fā)生為使這場革命變得有益而不可缺少的相應(yīng)變化?！敝哺谛氯褰虄r值觀的自由選舉制度自然也就不能夠阻止選舉政治腐敗的發(fā)生。

綜上所述，韓國民主政治的發(fā)展，正驗證了美國政治學家文森特·奧斯特羅姆等人指出的那樣：

(1)發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向．，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的官僚主義作風；另一方面形成政權(quán)部門對于經(jīng)濟過程的過多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團代替經(jīng)濟部門作出經(jīng)濟選擇的情形。

(2)發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產(chǎn)需要而實行無償或低價的物品與服務(wù)的分配，另一方面又往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于公共政策主體更多強調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人尋租提供機會。

(3)發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到公共政策主體的反對而失敗。

韓國建國以來數(shù)十年威權(quán)主義統(tǒng)治下，政治體制內(nèi)某些積極因素在某個時期曾經(jīng)創(chuàng)造出的經(jīng)濟增長奇跡，又被同樣來自它自身內(nèi)部的消極因素如選舉政治腐敗等所吞噬和破壞，繼而不斷地引發(fā)各種政治紛爭。可喜的是，自1987年修憲之后，這種爭斗基本上都被成功地限定在體制范圍之內(nèi)，各種政治派別反映著各種社會利益，代表著各種政治的訴求。2004年5月14日，韓國憲法法院最終判決，駁回了國會對盧武鉉總統(tǒng)的彈劾案，盧武鉉立即恢復總統(tǒng)職務(wù)。韓國民眾廣泛歡迎和慶祝，認為這是“民意的勝利”，有利于韓國政局的穩(wěn)定和盧武鉉繼續(xù)推行改革路線。反對黨也表示無條件尊重裁決。“剔除政經(jīng)勾結(jié)和權(quán)力型腐敗!”這是盧武鉉總統(tǒng)的主要執(zhí)政方針之一。能否真正打破威權(quán)主義支配，反對腐敗，消除權(quán)錢交易，驅(qū)走總統(tǒng)彈劾案引發(fā)的寒流，促進韓國民主政治的發(fā)展，全世界正拭目以待。

(作者單位：南京大學公共管理學院)

責任編輯：錢國華