英國政府績效評估發(fā)展的回顧與反思

王雁紅

摘要：英國是公共部門績效評估應(yīng)用得最持久、最廣泛、技術(shù)上比較成熟的國家，探討該國績效評估的發(fā)展歷程、發(fā)展特點，思考績效評估在政府部門中獲得持續(xù)發(fā)展的原因具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：政府績效評估；效率；質(zhì)量

中圖分類號：D035．2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)06—0048—03

一、英國政府績效評估發(fā)展歷程的回顧

公共部門績效評估在英國的應(yīng)用最早是在1968年。當(dāng)時，英國的王室土地監(jiān)督局、國內(nèi)稅務(wù)局以及就業(yè)局開始發(fā)布各部門的整體生產(chǎn)率指數(shù)，并擬定各種績效示標(biāo)用以衡量下屬部門的工作。但是在20世紀(jì)80年代以前，績效評估局限于輸入和產(chǎn)出易于識別和調(diào)整的執(zhí)行功能。直至20世紀(jì)80年代以后，撒切爾政府及其后的梅杰政府、布萊爾政府為了提高行政效率、改進(jìn)政府績效，才相繼推行了一系列行政改革，來推廣和普及組織績效評估。一般來說，根據(jù)評估的側(cè)重點不同，公共部門績效評估可以分為效率優(yōu)位階段和質(zhì)量優(yōu)位階段。

1．效率優(yōu)位階段

自20世紀(jì)70年代末以來，在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，撒切爾政府推行了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案等改革措施。這些改革在很大程度上推動了績效評估在英國政府部門中的應(yīng)用。其中，雷納評審的重點是經(jīng)濟(jì)和效率，其目的是通過評審來終止和避免那些不理想的東西(包括過時的、不合時宜的工作任務(wù)，無效率的工作程序和方法等)，從而降低政府部門的開支和運(yùn)營成本。繼雷納評審之后，1980年環(huán)境大臣赫塞爾廷在環(huán)境部內(nèi)建立的部長管理信息系統(tǒng)是整合目標(biāo)管理、績效評估等現(xiàn)代管理方法而設(shè)計的信息收集和處理系統(tǒng)。它將績效評估、目標(biāo)管理、管理信息系統(tǒng)相結(jié)合，使公共部門績效評估更具有戰(zhàn)略性、持續(xù)性。而財務(wù)管理新方案則是部長管理信息系統(tǒng)的擴(kuò)張、延伸和系統(tǒng)化。在這一時期，公共部門績效評估已獲得初步的發(fā)展，但是其評估的側(cè)重點主要是經(jīng)濟(jì)、效率。

2．質(zhì)量優(yōu)位階段

20世紀(jì)80年代后期，撒切爾夫人推行的“下一步行動方案”、“公民憲章”運(yùn)動、“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動扭轉(zhuǎn)了80年代以來的“效率戰(zhàn)略”改革方向，開創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。1988年英國實施的“下一步行動方案”明確提出在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，核心部對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和“適距控制”，其方式包括設(shè)立績效目標(biāo)、配置資源、設(shè)計績效示標(biāo)并依此對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效狀況進(jìn)行準(zhǔn)確的測定。同時，為了彌補(bǔ)執(zhí)行機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制上的漏洞，“下一步行動方案”還提出對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效狀況進(jìn)行定期評審并將結(jié)果公布于眾。繼撒切爾夫人之后，梅杰政府推行了“公民憲章運(yùn)動”和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動”，這些改革措施又進(jìn)一步強(qiáng)化了質(zhì)量和顧客服務(wù)的改革思想。例如，在公民憲章運(yùn)動中，梅杰政府要求各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門在制定憲章時要遵循六個原則：明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、透明度、顧客選擇、禮貌服務(wù)、完善的監(jiān)督機(jī)制、資金的價值。在保守黨政府之后，新工黨政府沿襲了保守黨的改革方向，他們繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率、資金的價值和顧客導(dǎo)向。例如，布萊爾政府積極引進(jìn)基準(zhǔn)比較技術(shù)；將公民憲章更名為“服務(wù)第一”，并設(shè)立了公民評審小組；以及在地方政府層次上，推行“最優(yōu)價值"(Best Value或譯為最高價值)。

二、英國政府績效評估的發(fā)展特點

經(jīng)過20多年的發(fā)展，英國的績效評估在政府各部門的應(yīng)用逐漸變得經(jīng)常、系統(tǒng)、規(guī)范起來，并在許多方面也不斷發(fā)展，包括評估側(cè)重點、評估主體、價值標(biāo)準(zhǔn)等。

1．評估的側(cè)重點從經(jīng)濟(jì)、效率到效益、質(zhì)量

績效評估最初引入公共部門時，是以行政效率為核心課題，重視節(jié)約成本、提高效率。在英國，撒切爾夫人最初引入績效評估工具，主要是針對當(dāng)時英國政府存在的效率太低、浪費嚴(yán)重的問題，希望通過借用企業(yè)中的績效評估工具來審查政府績效狀況，以提高行政效率和降低開支。到20世紀(jì)80年代末期，雖然改革在經(jīng)濟(jì)和效率方面取得了顯著的成就，但同時另一個問題也開始變得日益突出，即如果保守黨政府的行政改革繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)和效率為重點，必然受到犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)來追求開支節(jié)省的指責(zé)。為此，英國的行政改革的側(cè)重點從經(jīng)濟(jì)、效率向質(zhì)量、公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。同樣，作為英國行政改革的重要內(nèi)容，公共部門績效評估的側(cè)重點也由經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量和顧客滿意。

2．評估主體從公共組織擴(kuò)展到社會公眾

績效評估最初引入公共部門時，主要是作為上級部門評審、控制下級部門的工具。這一時期，政府績效評估主要采用自上而下的單向反饋方式，評估主體主要是公共組織和專門的機(jī)構(gòu)。例如，在雷納評審、財務(wù)管理新方案和下一步行動方案中，評估主體主要是本部門、上級部門、效率小組、審計委員會等。2O世紀(jì)9O年代以來，隨著顧客導(dǎo)向、質(zhì)量為本日漸成為英國行政改革的主題，政府績效評估也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對象為中心，評估主體由公共組織擴(kuò)展到社會公眾。例如，在公民憲章運(yùn)動中，各公共服務(wù)系統(tǒng)頒布的乘客憲章、納稅者憲章、病人憲章等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中都明確提出了顧客滿意率。并且，布萊爾政府上臺后，又進(jìn)一步明確提出讓公眾參與測評。當(dāng)前，市場研究技巧(例如公眾意見調(diào)查、用戶調(diào)查)已經(jīng)被大量的英國地方政府用來評估公眾對議會服務(wù)滿意與否的程度。

3．評估主題從評判到發(fā)展

在2O世紀(jì)8O年代初，英國政府績效評估的功能主要是評判、控制。然而，隨著行政改革的推進(jìn)，績效評估的功能不再局限于評判、控制。英國政府開始積極運(yùn)用績效評估來推進(jìn)政府績效的持續(xù)改進(jìn)、實現(xiàn)組織的發(fā)展。為了對組織有實際利益，績效評估應(yīng)該被視為一種重要的學(xué)習(xí)方法，并不只是為了評估而評估，也是為了評估者和作為整體的組織。此時，績效不僅僅是一個指導(dǎo)和控制的程序，更是一種學(xué)習(xí)的程序。組織通過各部門、單位間的橫向或縱向比較、現(xiàn)有的績效水平與標(biāo)準(zhǔn)水平或理想水平的比較，來尋求進(jìn)一步提高組織績效，實現(xiàn)本部門的發(fā)展的目的。例如，1996年，英國政府在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中引入“最佳實踐基準(zhǔn)比較”。

4．評估的價值標(biāo)準(zhǔn)多元化

由于傳統(tǒng)行政效率研究基本上嫁接普通管理學(xué)(以企業(yè)為研究對象)效率研究的概念、模式，忽視公共部門的公共性，因此，早期的效率測量是單一的效率取向，即追求投入產(chǎn)出的最大化。由于單一的效率取向的效率測量無法平衡效率與其他價值之間的沖突。2O世紀(jì)8O年代初，英國的效率小組建議要在財務(wù)管理新方案中設(shè)立“經(jīng)濟(jì)”、“效率”、“效益”的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系，以取代傳統(tǒng)的效率標(biāo)準(zhǔn)(如財務(wù)、會計指標(biāo)等)。不久，英國審計委員會(The Audit Commission)又將“3E”標(biāo)準(zhǔn)納入到績效審計框架中，并運(yùn)用于地方政府以及國家健康服務(wù)的管理實踐中。實際上，“3E是一種包含了不同價值觀點的標(biāo)準(zhǔn)體系，它反映了公

共組織目標(biāo)的多元化。隨著績效評估在政府各部門的應(yīng)用與發(fā)展，為了更加充分地反映公共組織目標(biāo)的多樣性與復(fù)雜性，有些人甚至建議增加更多的“E”，如公正、企業(yè)家精神、卓越等?？傊?，公共組織的目標(biāo)多元化和價值多樣性促使政府績效評估的價值標(biāo)準(zhǔn)日趨多元化。

5．評估被納入績效管理體系

在2O世紀(jì)8O年代初，績效評估常常被單獨使用。隨著2O世紀(jì)8O年代后期績效管理的誕生與推行，績效評估逐漸被納入績效管理的框架中，并“被視為績效管理概念中的中心因素”。一般而言，績效管理的程序包括制定績效協(xié)議、制定績效計劃、持續(xù)性的績效管理、組織改進(jìn)績效成就的階段性評估。而績效評估是績效管理中內(nèi)在的、不可缺少的一部分。它反映了績效目標(biāo)與實現(xiàn)結(jié)果的有關(guān)信息，為以提高公共組織整體績效水平的其他績效管理技術(shù)的運(yùn)用提供了依據(jù)。相對于績效管理而言，績效評估側(cè)重于研究如何確定績效目標(biāo)、設(shè)置績效示標(biāo)、收集績效信息等來全面、客觀地評估組織績效狀況。自20世紀(jì)80年代后期以來，英國中央、地方政府在管理實踐中就不斷推行績效管理。例如，在地方政府層次上，英國某些地方政府正努力建立績效管理體系，尋求以一種更協(xié)調(diào)、更整體的方式去管理績效。

三、對英國政府績效評估的思考

公共部門績效評估之所以能在英國各政府部門獲得持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，除了績效評估工具本身的優(yōu)勢外，政府的有效推行也是重要的原因。

1．將績效評估納入行政改革，并制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策保障績效評估的實施。在英國，公共部門績效評估是其行政改革的重要組成部分。通過將績效評估納入政府改革方案，一方面，能保證績效評估隨著政府改革的推進(jìn)而在公共部門中獲得持續(xù)性發(fā)展；另一方面，也有助于其它管理工具(如內(nèi)部市場、標(biāo)桿管理、分權(quán)化管理、市場檢驗等)的有效應(yīng)用，從而進(jìn)一步推動行政改革。另外，英國政府還以管理規(guī)范形式將績效評估納入重大改革方案，并制定相關(guān)政策來指導(dǎo)、規(guī)范其實施。例如，為推動公民憲章運(yùn)動，英國政府成立了公民憲章領(lǐng)導(dǎo)小組，先后發(fā)表了《公民憲章》、《公民憲章指南》、《1992年公民憲章首次報告》等。

2．將績效評估與政府部門管理工作相結(jié)合。1982年英國財政部頒布的財務(wù)管理新方案就明確提出在中央各部門引進(jìn)一種系統(tǒng)，使負(fù)責(zé)具有：(1)對其制定的目標(biāo)有清晰的概念，如果可能，對與這些目標(biāo)相關(guān)的產(chǎn)出或工作績效進(jìn)行評估。(2)對最有效使用資源制定明確的責(zé)任，包括嚴(yán)格審查產(chǎn)出和經(jīng)費。(3)有效地行使職責(zé)所需的信息(特別是費用)、訓(xùn)練及得到專家咨詢。從該報告可以看出，英國政府要求將績效評估與中央各部門的管理工作相結(jié)合，充分利用績效評估工具來改進(jìn)政府管理。一方面，公共部門利用績效評估促使部門在嚴(yán)格的預(yù)算范圍內(nèi)實施管理，控制資源使用，并改善部門財務(wù)信息的質(zhì)和量。另一方面，公共部門充分運(yùn)用績效評估來測量缺陷，提出補(bǔ)救措施，從而改進(jìn)政府管理。

3．建立管理信息系統(tǒng)。在一定意義上講，績效評估過程就是收集信息，對信息進(jìn)行加工、處理，最后輸出有關(guān)行為績效信息的過程。在政府部門，要保證績效評估結(jié)果的客觀、公正、準(zhǔn)確，其關(guān)鍵因素就是保證相關(guān)信息的完整性。在政府部門內(nèi)部建立管理信息系統(tǒng)，不僅有利于開展評估，也能加強(qiáng)部門間、部門內(nèi)部的溝通。1982年財務(wù)管理新方案就要求在中央各部門普遍建立管理信息系統(tǒng)，它“不僅能向最高層提供評估和控制所需的全部信息，而且能為下面各層主管提供做好工作所需的信息”。在保守黨政府之后，新工黨政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。1999年英國出版的《現(xiàn)代化政府白皮書》的目標(biāo)之一就是打造合作與有效的信息時代的政府。新工黨政府在部門管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)建立起跨部門的信息網(wǎng)絡(luò)。

4．將績效評估與其他管理工具相結(jié)合，以改進(jìn)政府管理。在長期實踐中，英國政府不再局限于績效評估的單獨使用，它們積極尋求將績效評估與其他管理工具相結(jié)合，以更加有效地改進(jìn)政府管理。在管理實踐中，一些政府部門將政府績效評估與預(yù)算過程相聯(lián)系，提出了績效預(yù)算。一些政府部門用質(zhì)量保證體系等質(zhì)量方法來代替績效評估中的質(zhì)量測定，以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的測評與改進(jìn)。而另一些政府部門則尋求將績效評估與標(biāo)桿管理相結(jié)合。一般而言，如果公共部門依照別的組織來對其過程進(jìn)行比較的話，那么標(biāo)桿管理就會依靠績效指標(biāo)。如果績效標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)桿的話，那么公共部門就可能依照質(zhì)量模型來對其過程進(jìn)行比較或依照績效標(biāo)準(zhǔn)來對其結(jié)果進(jìn)行比較。目前，標(biāo)桿管理已廣泛運(yùn)用于英國中央、地方各政府部門中。

5．發(fā)揮公務(wù)員的積極性。充分發(fā)揮公務(wù)員的積極性是英國各政府部門成功開展績效評估的重要原因之一。英國的經(jīng)驗是：“起始階段注意績效評估的自愿性——政府高層鼓勵進(jìn)行績效評估，但沒有選擇試點強(qiáng)制實行，也沒有規(guī)定這方面的指標(biāo)和時間表，而是由各部視自己的情況安排，部內(nèi)試點單位的選擇也以自愿為基礎(chǔ)；績效評估主要采用自我評估的方式——財政部、首相效率小組及有關(guān)方面的專家主要起政策協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)作用，而不是以居高臨下的姿態(tài)檢查下屬的工作。”同時，在地方政府層次上，隨著分權(quán)化改革與地方政府自主權(quán)的擴(kuò)大，新工黨政府在實施績效評估時繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的積極性。例如，新工黨政府只提出最優(yōu)價值方法的基本原則，而對于最優(yōu)價值的具體含意、如何著手測定以及如何向利益相關(guān)者證明最優(yōu)價值等問題則由各地方政府自行決定。

(作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院)

責(zé)任編輯：錢國華