新型農村社區(qū)建設背景下的農村公共產品供給研究

陳慧仙

摘 要：新型農村社區(qū)的建設是提升新型城鎮(zhèn)化內涵的重要戰(zhàn)略基點，農村公共產品供給是新型農村社區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。但是我國農村公共產品需求存在多樣性和復雜性特征，供給決策難度大。因此，應該充分利用新型農村社區(qū)建設契機，樹立以人為本的服務理念，進行科學規(guī)劃，逐步構建農村社區(qū)公共產品的多元化供給模式，提高供給效率。

關鍵詞：新型農村社區(qū)；公共產品；以人為本；供給模式

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）18-0024-03

當前，全國河南、山東、湖北等省把建設新型農村社區(qū)當作統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略加以推進，尤其是河南已將新型農村社區(qū)建設作為中原經濟區(qū)新型城鎮(zhèn)化的突破口和關鍵點。農村公共產品的供給問題，直接影響著農民生活質量的改善以及農村、農業(yè)發(fā)展和農民權益，是決定新型農村社區(qū)建設成效的關鍵因素。在新型農村社區(qū)建設契機下，研究農村公共產品供給問題，將促進政府統籌規(guī)劃，優(yōu)化農村資源配置，提升公共產品供給效能，推進新型農村社區(qū)良性發(fā)展。

一、公共產品供給對推進新型農村社區(qū)建設意義重大

新型農村社區(qū)建設，指的是以區(qū)域位置和經濟發(fā)展條件較好的農村居民點為中心，聚集周圍一些自然村，建設成具有一定規(guī)模和良好生產生活環(huán)境、并對周邊區(qū)域具有一定經濟輻射作用的新型社會生活共同體[1]。

（一）新型農村社區(qū)建設是新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略內容

傳統城鎮(zhèn)化增長導向模式的主要特征是農民工大量進城、城市規(guī)?？焖贁U張，并且過度依賴資源投入，重規(guī)模輕質量，浪費了財力、物力，擠壓了民生資金投入，還引致一系列如失地農民安置、農民工融入城市等突出問題。而且隨著各地城鎮(zhèn)化的推進，不少農村出現“窮、空、散”現象，留在農村的農民居住環(huán)境不容忽視。新型農村社區(qū)建設不僅可以節(jié)約土地，為農村和城鎮(zhèn)的發(fā)展拓展空間；而且為工業(yè)化發(fā)展提供更多的勞動力；還能改善農民的居住環(huán)境；全面提高農村人口和勞動力素質，是城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和內涵的重要戰(zhàn)略基點。

（二）新型農村社區(qū)的“新”，要求其具備完善的社會服務功能

隨著現代國家的建構，外部性因素日益向鄉(xiāng)村社會滲透，農村社區(qū)不再是自然狀態(tài)，更是一種國家規(guī)劃性制度變遷的產物[2]。新型農村社區(qū)是多個村莊社會共同體的組合，是開放程度較高的社會系統，承擔著農村社會的組織、管理和服務功能，提升社區(qū)居民的生活質量和認同感。新型農村社區(qū)可以改善農村居民生活條件和環(huán)境，也可以滿足其在就業(yè)、社會保障、公共服務等多方面需求，具有完善的社會服務功能是新型農村社區(qū)的重要特征。

（三）公共產品供給問題影響新型農村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

對于農村的發(fā)展戰(zhàn)略研究生態(tài)保護、江河污染治理、水土流失治理、計劃生育、社會福利、基礎教育等公共產品供給直接影響新型農村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時，只有保障了農民的根本利益，才能促使農民積極主動地推動新型農村社區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展。農民的發(fā)展權首先表現為可持續(xù)的生計能力和生計方式，就是指通過統籌利用各類生計資產的生計策略獲得持續(xù)發(fā)展的能力，包括創(chuàng)造有益就業(yè)的能力、抵御風險的能力、恢復生計的能力、獲得主流社會接受和公平性得到保證的能力等[3]。只有讓農民享受到與城市無差別的公共產品和公共服務，農民才能逐步實現生產生活方式的轉變，通過提升人力資本實現其發(fā)展權。

二、我國農村社區(qū)公共產品供給的特征

根據薩繆爾遜的定義，公共產品是：“每一個人對這種產品的消費，并不能減少任何他人也消費該產品?！睂W術界一般概括為三種特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。與此對應，私人產品的三種特征是：敵對性、排他性和可分性。介于二者之間的產品稱為準公共產品。農村公共產品是指農村社區(qū)居民共同享有的公共物品，具有自身明顯的特征。

（一）地區(qū)差異性大

布雷頓（Breton）根據公共產品地理區(qū)域將公共產品劃分為地方公共產品、區(qū)域公共產品和國家公共產品。農村公共產品受益范圍主要是農村社區(qū)內成員，與成員的利益密切相關，具有明顯的地方性和區(qū)域性特征。我國農村地域寬廣，農村地域的分散和自然環(huán)境的差異這些因素就決定了農村公共產品供給沒有城市的集中化這一特點，地區(qū)差異較大。

（二）決策難度大

我國農村地域不同，經濟發(fā)展水平差異很大，農民收入水平和受教育程度等資源稟賦也存在著差異，決定了農民對農村公共產品需求存在較大差異。薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中推導出了一般情況下，公共產品最優(yōu)供給的條件即所有消費邊際替代率的總和必須等于生產的邊際轉換率。這個理論假定居民可以真實反映自己的偏好或政府可以準確了解居民的偏好，政府據此獲取信息提供公共產品。實際上，農民受教育程度普遍較低，對公共產品認識存在很大局限性，使得農村社區(qū)難以提供薩繆爾森假定的民主國家的背景條件，農村社區(qū)的公共產品供給決策難度大。

（三）供給主體情況復雜

農村公共產品很大一部分是準公共產品，有三個特點：（1）具有效益上的外溢性，城市和農村一樣受益；（2）存在著一些消費上的排他性，僅僅是在一定約束條件下的居民受益；（3）存在著一些消費上的競爭性，供給范圍的不斷擴大，生產成本出現一定程度增加[4]。根據治理理論，農村公共物品供給從政府供給的單一模式向多元化供給模式的演進過程中，不存在唯一的、最優(yōu)的供給制度。同時，我國傳統行政管理體制下各級政府財權和事權不統一，供給主體權責不清，關系復雜。

三、新型農村社區(qū)建設面臨的公共產品供給難題

在新型農村社區(qū)建設快速推進的背景下，新型農村社區(qū)建設應科學規(guī)劃，扭轉長期以來農村公共產品供給矛盾，有效配置公共資源，是新型農村社區(qū)建設的核心問題。

（一）農村公共產品供給總量不足

隨著農民的思想觀念、生產方式的轉變與文化素質的提高，其對公共產品的需求更加強烈。當前新型農村社區(qū)建設快速推進，農民實現了居住環(huán)境一定程度的改善，但社區(qū)配套公共設施和服務缺乏，“被城鎮(zhèn)化”的現象普遍存在[5]。我國傳統的二元化發(fā)展模式和體制導致了現在的城鄉(xiāng)不均衡的社會利益分配格局以及城鄉(xiāng)差別化的公共產品供給體制。城市公共產品基本由政府生產和供給，居民可以免費消費純公共產品，只需支付較低的費用便可以享受準公共產品。而在農村地區(qū)，由于中央政府支持力度不足，大多數農村基層單位和組織財力有限，公共產品供給嚴重短缺。

我國農村公共產品供給總量不足主要體現在如下兩方面：（1）農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足，尤其是中西部落后地區(qū)。比如大中型的水利灌溉設施、農作物良種的開發(fā)和培育以及有關農產品市場供求信息等；（2）與農民自身利益密切相關的社區(qū)公共產品供給嚴重短缺，包括農村的教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障及環(huán)境保護等[6]。農村稅費改革的實施大大降低了農民的負擔，但沒有從根本上解決農村公共產品供給不足的現實。

（二）農村公共產品供需結構失衡

在農村地區(qū)農民生產生活的群體聯系性并不是很強，而且我國地域差異較大，農民對公共產品的需求呈現出多樣性、地域性特點。東部地區(qū)經濟發(fā)達，社區(qū)居民需求層次和基本公共服務滿足程度較高；而中西部地區(qū)發(fā)展比較落后，需求更為強烈，滿足程度卻更低。同時，由于各地農村居民受教育程度、經濟收入等方面存在差異，導致其對公共產品供給的認知差異較大，落后地區(qū)在建立順暢的公共產品需求表達渠道方面更困難。

伴隨著農村經濟的發(fā)展，廣大農村社區(qū)居民的需求由馬斯洛需求層次底端的糧食、住房以及安全等基礎生存需要，逐步向更高層次延伸，涵蓋對鄉(xiāng)村道路建設、免費義務教育、農村合作醫(yī)療、文化體育活動、農村信貸和環(huán)境保護等不同方面?；诖?，政府無法用統一的尺度衡量農民對公共產品的需求程度，難以判定農民的真正需求，造成公共產品供需結構的失衡，出現農村居民急需的以及涉及農村可持續(xù)發(fā)展的公共產品供給短缺，而農村居民需求不高的公共產品供給過剩等不均衡現象[7]。

（三）農村公共產品供給效率低下

長期以來，農村社區(qū)公共服務供給基本上都由各級政府決策，農村居民不能有效地表達其公共服務需求，并且沒有公共項目的抉擇權。而這種“自上而下”的決策機制，即便農民已經有了需求，也很難被反映到地方政府的決策層面上來。傳統的供給主導型的公共產品供給制度下，政府機構及其官員往往通過抽象的象征評估農村社區(qū)居民的社會生活，脫離社會實際，致使公共產品供給內容偏離和扭曲。由于政府組織和官員對自利性的追逐，還會有根據距離政權中心的遠近來決定所提供公共產品的現象，導致農村社區(qū)居民的公共產品需求無法得到滿足[8]。新型農村社區(qū)建設，倡導以公共服務均等化覆蓋農村，但由于長期以來的制度慣性難以即時扭轉，農村公共資源仍無法得以合理有效地配置；同時缺乏有效的監(jiān)督機制以及問責和考核機制，農村公共資金濫用和挪用現象嚴重，致使農村公共產品的供給效率十分低下。

四、新型農村社區(qū)的公共產品供給對策

（一）樹立以人為本的公共服務理念

新型農村社區(qū)建設，要求農民必須適應新的地理空間和社會空間的生活。農民適應社會空間相對難度更大。首先，因為社會空間適應涉及交往、人情等社會資本再儲備，以及社會保障、勞動就業(yè)、休閑娛樂等再建構。其次，因為社會結構本身的變革要緩慢得多，不可能一夜之間轉變過來，特別是風俗和傳統[9]。對于農民嵌入新型農村社區(qū)空間并由此引發(fā)的不適應和痛苦，政府必須采取積極的措施，一是將新型農村社區(qū)納入城鄉(xiāng)一體化建設范疇，通過產業(yè)支撐提高新型農村社區(qū)的居民收入，增強社區(qū)對農民的吸引力。二是要重點發(fā)展新型農村社區(qū)建設，把新型農村社區(qū)居民與城市社區(qū)居民的公共服務放在同等位置上，關注農民的利益，真正以人為本。通過公共服務的均衡化發(fā)展實現農民人力資本的提升，保障農民的權益，使農民不僅住進新型農村社區(qū)，還能過上真正與城市居民同質量的生活，賦予農民持續(xù)的發(fā)展自主權。

（二）政府應明確其新型農村社區(qū)公共產品供給的功能定位

政府是農村公共產品的主要供給者，但不是唯一供給主體，政府主導作用的體現要科學規(guī)劃，建立長效機制，致力于打造多元化合作供給平臺，實現農村公共產品多元化供給均衡。首先，要把握好新型農村社區(qū)的建設契機，規(guī)劃先行，整合農村社區(qū)區(qū)位、交通、資源、環(huán)境等優(yōu)勢條件，構建基礎設施完善、配套設施齊全的基層社區(qū)平臺，加快農村社會管理體制的變革和組織體系的重構。其次，統籌城鄉(xiāng)，加大對三農發(fā)展的支持力度，公共產品的供給應適當向農村傾斜。加大對農村的財政轉移支付力度，逐步使城鄉(xiāng)居民均等享受公共財政所提供的公共產品。再次，為了實現農村公共產品持續(xù)有效的供給，應合理界定中央政府和地方政府在提供農村公共產品中的責任和義務，逐步構建和完善中央、省、縣鄉(xiāng)和農民四位一體的農村公共產品供給格局。

（三）建立多元化的農村公共產品供給模式

作為一個農業(yè)大國，我國農村公共產品的需求規(guī)模較大，單靠有限的政府財力難以解決農村公共產品供給不足的問題。而且我國幅員遼闊，地區(qū)差異較大，如果全國按照統一模式進行農村公共產品的供給，必然造成低效和浪費。從世界各國對農村公共產品的供給經驗來看，大體上有以下幾種融資渠道：（1）完全在政府公共財政的制度框架內解決，這是首要的也是最重要的供給公共產品的方法；（2）由政府和私人通過談判、簽訂合同的方式聯合供給公共產品，這種公共產品供給方式通?？梢酝ㄟ^清晰界定產權，賦予私人部分收益權；（3）私人提供在市場流通，政府補貼方式；（4）完全由私人或非營利組織提供公共產品。

資金缺乏是新型農村社區(qū)建設的瓶頸之一，亟須加大力度探索適合發(fā)揮各類投資主體積極性的農村公共產品投入機制。參照國外的經驗，按照公共產品的性質和特點，分類引入不同的公共產品供給主體。首先，對于純公共產品，要暢通政府投資主渠道，加強監(jiān)管，使其承擔起農村公共基礎設施建設的主要責任，其次，對于如電信、個性化農業(yè)信息服務等農村準公共產品，可利用政府擔保、財政貼息、稅收減免等財政和金融政策，明晰產權，按照“誰投資、誰受益”的原則積極吸引民間資本參與。對于如村內道路的維護、溝渠的疏通與修繕等村級范圍內與農民生產生活密切相關的公共產品供給，主要由社區(qū)組織提供成本更低、效率更高。再次，對于那些外部性不強、進入成本低的公共產品，可以由民營企業(yè)按照市場機制作為供給主體。另外，要積極培育農村非營利性組織，這部分組織主要包括各種專業(yè)協會、農村經濟合作社等，可有效彌補政府在農村公共產品管理上的“缺位”。

（四）建立科學的供給決策機制

廣大農民是新型農村社區(qū)建設的直接受益者，也是新型農村社區(qū)的建設者、管理者和維護者。首先，應充分發(fā)揮農民的主體作用，積極推進農村基層民主制度建設，讓農民有表達自己所需的公共產品供給渠道。由農民自己決策農村社區(qū)公共產品的供給，逐步實現農村社區(qū)公共產品供給決策向“自下而上”的決策機制轉變。其次，真正推行農村基層組織的選舉制度，使社區(qū)居委會真正能做到對所屬社區(qū)居民負責，成為村民公共產品真實需求的代表者。再次，通過各種途徑加大宣傳，加強農民參與公共產品供給決策的意識，讓廣大農民明白其權利和義務；提高基層干部的民主意識和管理水平，運用民主方式，解決農村公共產品供給中的各種問題。

參考文獻：

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[9] 吳業(yè)苗.農民轉身：新型農村社區(qū)的適應處境與公共服務建設[J].浙江社會科學，2013，（1）.

[責任編輯 劉嬌嬌]