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    行政公益訴訟磋商程序研究

    2020-11-25 02:44何瑩宋京霖莫斯敏
    關(guān)鍵詞:行政公益訴訟

    何瑩 宋京霖 莫斯敏

    摘 要:隨著公益訴訟工作的全面推開(kāi),案件實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流,進(jìn)一步提升辦案規(guī)范化的磋商程序受到各方關(guān)注。建議明確磋商程序的法律定位,遵循效率性、公正性、靈活性原則,將磋商設(shè)置為行政公益訴訟的必經(jīng)審查程序;在程序啟動(dòng)環(huán)節(jié),明確立案后磋商;在程序進(jìn)行環(huán)節(jié),磋商與調(diào)查核實(shí)程序可相互并行融合;在程序結(jié)束環(huán)節(jié),明確磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn),厘清與訴前檢察建議的區(qū)別,以進(jìn)一步規(guī)范辦案流程、提升辦案質(zhì)量。

    關(guān)鍵詞:磋商程序 法律定位 程序銜接 行政公益訴訟

    黨的十九屆四中全會(huì)明確提出拓展公益訴訟案件范圍。隨著檢察公益訴訟辦案工作的進(jìn)一步深入,案件數(shù)量和類型逐步增加,對(duì)行政公益訴訟辦案規(guī)范化建設(shè)提出更高要求,磋商程序應(yīng)運(yùn)而生。但如何開(kāi)展磋商,法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定,司法實(shí)踐也做法不一。本文擬從行政公益訴訟磋商程序的實(shí)踐出發(fā),分析磋商程序的必要性、當(dāng)前磋商存在的問(wèn)題并提出完善建議,以進(jìn)一步推動(dòng)行政公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展。

    一、引入行政公益訴訟磋商程序的必要性

    2019年8月30日,最高人民檢察院張雪樵副檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)總結(jié)暨推進(jìn)公益訴訟辦案規(guī)范化電視電話會(huì)議的講話中,首次提出建立行政公益訴訟磋商程序。他指出,基于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的共同目標(biāo),以存在“實(shí)質(zhì)性、對(duì)抗性爭(zhēng)議”作為公益訴訟工作的重點(diǎn),集中司法資源辦理行政機(jī)關(guān)拒絕履職、公益保護(hù)相對(duì)復(fù)雜的案件,對(duì)磋商能解決的案件則采取簡(jiǎn)化程序,不必制發(fā)檢察建議,從而實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流、提升辦案質(zhì)效。

    什么是行政公益訴訟磋商程序?行政公益訴訟磋商程序是指在行政公益訴訟訴前程序中,檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)不依法履行行政監(jiān)管職責(zé)、公共利益可能受損事實(shí)等交換意見(jiàn)的程序。磋商后,行政機(jī)關(guān)積極履職,公益得到有效保護(hù)的,檢察機(jī)關(guān)作出終結(jié)審查決定。如公益仍處于受侵害狀態(tài),案件則進(jìn)入制發(fā)檢察建議階段。

    從權(quán)力運(yùn)行角度而言,引入磋商程序是正確處理檢察權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的重要體現(xiàn)。檢察權(quán)具有謙抑性,尊重行政執(zhí)法規(guī)律是正確行使檢察權(quán),明確權(quán)力運(yùn)行邊界的必然要求。行政執(zhí)法是公共利益保護(hù)的第一道屏障,檢察權(quán)在運(yùn)行時(shí)不得干預(yù)行政執(zhí)法權(quán)的正常行使,更不能直接替代行政執(zhí)法權(quán),應(yīng)充分尊重行政權(quán)的自我糾正。在磋商程序中,檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)通報(bào)公益受損事實(shí),聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)對(duì)公益是否受損事實(shí)的判斷意見(jiàn),督促行政機(jī)關(guān)自我糾偏,就是根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行客觀規(guī)律,換位思考,設(shè)身處地為行政機(jī)關(guān)正確、有效行使行政權(quán)尋找解決辦法?;诰C合考慮和平衡兼顧檢察行政公益訴訟的憲法屬性、行政法屬性與訴訟法屬性,增設(shè)協(xié)商程序是行之有效的做法。[1]磋商程序能有效找到檢察權(quán)與行政權(quán)相互制衡、相互促進(jìn)的平衡點(diǎn),有利于真正落實(shí)最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)提出的雙贏多贏共贏理念。

    從制度定位角度而言,引入磋商程序是始終把握“公益”這個(gè)核心的必然要求。公益訴訟制度的核心是維護(hù)公益,通過(guò)辦案程序的科學(xué)設(shè)置,將檢察資源精準(zhǔn)投放到最需要監(jiān)督的領(lǐng)域,是公益訴訟相關(guān)程序法的制度設(shè)置目標(biāo)。磋商程序的引入,實(shí)際上是增加了案件繁簡(jiǎn)分流環(huán)節(jié)。對(duì)于簡(jiǎn)單案件,通過(guò)磋商推動(dòng)行政機(jī)關(guān)快速整改,公益快速得以恢復(fù),無(wú)需再啟動(dòng)訴前檢察建議等實(shí)質(zhì)性辦案程序,相應(yīng)調(diào)查核實(shí)工作亦可減少司法投入。運(yùn)用磋商程序有效解決簡(jiǎn)單案件,有利于調(diào)配檢察資源,統(tǒng)籌辦案人力、物力、財(cái)力,集中精力處理和解決公益難以直接恢復(fù)、行政執(zhí)法失靈等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,圍繞“實(shí)質(zhì)性、對(duì)抗性爭(zhēng)議”開(kāi)展訴前檢察建議工作。

    從規(guī)范辦案角度而言,引入磋商程序是提升辦案質(zhì)量的重要舉措。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),如果缺乏磋商程序,辦案中容易出現(xiàn)因沒(méi)有進(jìn)行磋商而未能及時(shí)掌握關(guān)鍵證據(jù),致使認(rèn)定事實(shí)有誤;或未能聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)處理理由,誤判行政不作為;或未能準(zhǔn)確認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán),致使監(jiān)督對(duì)象有誤。

    目前,對(duì)于磋商程序,各地檢察機(jī)關(guān)仍處于探索階段,尚未全面鋪開(kāi)。在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)期間,各地檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用磋商程序,辦理了一批涉疫案件,取得較好效果。盡管法律法規(guī)未明確規(guī)定磋商程序,但部分地區(qū)已積極探索出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件,如上海市金山區(qū)人民檢察院、浙江省金華市婺城區(qū)人民檢察院、江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院。

    二、行政公益訴訟磋商程序存在的主要問(wèn)題

    (一)磋商程序的法律定位不明

    實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)磋商的法律定位、功能作用認(rèn)識(shí)不一,做法不一。有的檢察機(jī)關(guān)利用磋商程序解決職權(quán)交叉等復(fù)雜案件,重在凝聚公益保護(hù)合力;有的檢察機(jī)關(guān)利用磋商程序解決輕微問(wèn)題案件,重在節(jié)約檢察資源、提升辦案效率;還有的檢察機(jī)關(guān)是將磋商程序設(shè)置為辦案必經(jīng)的審查程序,重在提升辦案質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流。磋商程序的法律定位不明,必將影響整個(gè)磋商程序設(shè)置的思路,亟待解決。

    (二)磋商啟動(dòng)環(huán)節(jié)如何與立案程序銜接

    磋商應(yīng)在立案前還是立案后?有觀點(diǎn)認(rèn)為,從提高辦案效率、減少辦案步驟而言,磋商程序可以設(shè)置在立案前,在線索處置環(huán)節(jié)即可開(kāi)展磋商;也有觀點(diǎn)認(rèn)為,立案是磋商程序啟動(dòng)的前提,只能在立案后才能進(jìn)行磋商。對(duì)于磋商與立案程序的銜接,檢察實(shí)踐做法各異。磋商程序的啟動(dòng)成為一個(gè)亟待解決的難題。

    (三)如何處理磋商環(huán)節(jié)與調(diào)查核實(shí)的關(guān)系

    先磋商還是先調(diào)查核實(shí)?有觀點(diǎn)認(rèn)為,沒(méi)有調(diào)查核實(shí)作為基礎(chǔ),則無(wú)法有效開(kāi)展磋商,調(diào)查核實(shí)應(yīng)是磋商的前置程序;也有觀點(diǎn)認(rèn)為,調(diào)查核實(shí)和磋商之間無(wú)前后之分,可根據(jù)案件特點(diǎn)靈活處理。對(duì)于磋商如何與調(diào)查核實(shí)程序銜接,仍需進(jìn)一步探討。

    (四)磋商結(jié)束環(huán)節(jié)如何與訴前檢察建議銜接

    司法實(shí)踐中一直有觀點(diǎn)認(rèn)為,磋商與訴前檢察建議功能重合,都是發(fā)揮督促執(zhí)法、過(guò)濾案件、節(jié)約司法資源的作用,[2]因此沒(méi)有必要設(shè)立磋商,且磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn)尚不明確,與發(fā)送訴前檢察建議程序應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分還很模糊,操作性不強(qiáng)。

    三、行政公益訴訟磋商程序的完善建議

    (一)明確磋商程序的法律定位,確定其為必經(jīng)審查程序

    行政公益訴訟案件進(jìn)行磋商能有效實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流。案件經(jīng)過(guò)濾后,檢察機(jī)關(guān)依法作出相應(yīng)處理,是合理配置檢察資源,最大限度保證案件質(zhì)量的重要舉措。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變辦案理念,從單純注重辦案數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注辦案質(zhì)量,將磋商程序明確為行政公益訴訟的必經(jīng)程序。最高人民檢察院的公益訴訟辦案規(guī)則征求意見(jiàn)稿采納了每案必經(jīng)磋商的觀點(diǎn)。磋商程序的設(shè)立需遵循三個(gè)原則:

    1.效率性原則。作為必經(jīng)程序,首要考慮效率。第一,磋商程序的期間設(shè)置要短。采用書(shū)面磋商的方式,七天內(nèi)行政機(jī)關(guān)就應(yīng)予以回復(fù)。第二,磋商的對(duì)象要準(zhǔn)。相較與具體辦案人員溝通,檢察機(jī)關(guān)直接與行政機(jī)關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)或一把手溝通磋商,不僅能提升具體辦案人員對(duì)磋商案件的重視程度,及時(shí)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)行政履職的具體情況,而且磋商中因雙方站位更高、思路開(kāi)闊,可以提出更多的解決方法,更容易達(dá)成共識(shí)、形成合力。

    2.公正性原則。有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)表意見(jiàn)的方式,應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)充分的自由權(quán)和選擇權(quán),暢通意見(jiàn)發(fā)表的程序路徑。比如,磋商時(shí)行政機(jī)關(guān)當(dāng)面回復(fù)或事后書(shū)面函復(fù)均可;對(duì)于行政機(jī)關(guān)提供的回復(fù)材料,檢察機(jī)關(guān)可隨時(shí)接收并審核;允許行政機(jī)關(guān)多次回復(fù)、隨時(shí)回復(fù),但應(yīng)告知行政機(jī)關(guān)在首次磋商后七天內(nèi)及時(shí)回復(fù),否則將可能影響磋商結(jié)果?;跈z察官客觀公正義務(wù)的要求,對(duì)磋商結(jié)果的審查,需充分考慮行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn),尤其是對(duì)檢察監(jiān)督不利的意見(jiàn),并作為下一步調(diào)查核實(shí)的重點(diǎn)。

    3.靈活性原則。從有利于案件正確辦理和恢復(fù)公益的角度出發(fā),磋商的方式、流程、次數(shù)可根據(jù)案件的具體情況靈活選擇。比如可增加審查公開(kāi)性,對(duì)于轄區(qū)內(nèi)有重大影響或分歧較大的案件,可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方參與并發(fā)表意見(jiàn),也可根據(jù)案件需要增加行政相對(duì)人、第三人發(fā)表意見(jiàn)的環(huán)節(jié),以便各方更為全面地了解案情,充分考慮公共利益與行政相對(duì)人、第三人合法私益之間的平衡。

    (二)強(qiáng)化線索初核,立案后啟動(dòng)磋商

    磋商程序應(yīng)以線索初核工作為基礎(chǔ),應(yīng)在立案后迅速啟動(dòng)。如果未立案檢察機(jī)關(guān)徑直與行政機(jī)關(guān)磋商會(huì)有損辦案的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。未立案時(shí),檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展磋商會(huì)面臨以什么身份與行政機(jī)關(guān)接洽、如何認(rèn)定磋商所形成材料的證據(jù)效力等問(wèn)題,而行政機(jī)關(guān)也會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)或抵觸心理,降低對(duì)磋商的配合度和重視程度。因此,磋商程序一般應(yīng)在立案后七天內(nèi)迅速啟動(dòng)。如采用召開(kāi)磋商會(huì)等方式進(jìn)行,鑒于實(shí)踐中存在多部門協(xié)調(diào)時(shí)間等問(wèn)題,可適當(dāng)延后。在磋商前,應(yīng)做好線索核查工作,初步查明管轄權(quán)、行政機(jī)關(guān)職權(quán)、公益損害等事實(shí)和證據(jù),保證磋商對(duì)象準(zhǔn)確、磋商內(nèi)容明確。

    (三)磋商與調(diào)查核實(shí)程序兩者可并行融合

    調(diào)查核實(shí)不是開(kāi)展磋商的前提和基礎(chǔ),兩個(gè)程序可并行。實(shí)踐中,先調(diào)查再磋商,有利于提高磋商效率,有利于各方聚焦案件核心問(wèn)題進(jìn)行討論研究,達(dá)成共識(shí)。而先磋商再調(diào)查,有利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)全面掌握行政執(zhí)法情況,圍繞磋商交換的意見(jiàn),有針對(duì)性地開(kāi)展調(diào)查核實(shí),進(jìn)一步鞏固案件的事實(shí)基礎(chǔ)。可見(jiàn),無(wú)論先磋商還是先調(diào)查,并無(wú)必要嚴(yán)格區(qū)分先后順序,而應(yīng)允許公益訴訟辦案人員視案件具體情況靈活處置,磋商與調(diào)查本身應(yīng)是相互支持和配合的關(guān)系。磋商程序本身亦可能成為調(diào)查取證的過(guò)程,兩程序可能存在融合。磋商所形成的磋商備忘錄或書(shū)面回復(fù),可以構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)所形成的證據(jù)材料。尤其針對(duì)行政不作為,磋商的材料能反映行政機(jī)關(guān)何時(shí)獲悉公益受損線索,針對(duì)行政機(jī)關(guān)的獲悉方式、獲悉后的處理、日常監(jiān)督情況等,檢察機(jī)關(guān)能夠據(jù)此判斷其是否構(gòu)成行政不作為。

    (四)明確磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn),厘清與訴前檢察建議的關(guān)系

    磋商是發(fā)出檢察建議前的必經(jīng)審查程序。所有案件均可進(jìn)行磋商,但不是所有案件最終都可發(fā)出訴前檢察建議,區(qū)分兩者的關(guān)鍵,在于明確磋商后的處理標(biāo)準(zhǔn)。總體處理原則是以公益是否得到充分保護(hù)作為磋商后的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)。磋商后需進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查程序的具體情形主要有以下四種:第一,行政機(jī)關(guān)自認(rèn)為與己無(wú)關(guān)的。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公益損害行為并非其職權(quán)監(jiān)管范圍內(nèi),表示不會(huì)履行相關(guān)職責(zé),或以其他行政機(jī)關(guān)未先履職為由而拒絕履職。第二,行政機(jī)關(guān)自認(rèn)為已經(jīng)履職到位。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其不存在違法作為、不作為等情形,或提出各種“客觀”理由并表示無(wú)法作為。第三,行政機(jī)關(guān)名為答應(yīng)實(shí)為拒絕。行政機(jī)關(guān)雖表示愿意整改,但磋商后仍以隱蔽、消極、拖延等方式拒絕履行職責(zé),或經(jīng)磋商后持續(xù)跟進(jìn)發(fā)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)反饋的初步整改意見(jiàn)與檢察機(jī)關(guān)核實(shí)到的實(shí)際履職情況不符,公益未得到應(yīng)有保護(hù)。第四,行政機(jī)關(guān)有所整改但不到位。行政機(jī)關(guān)雖愿意整改,但磋商后行政機(jī)關(guān)采取的措施不足以恢復(fù)公益或者不足以消除公益受侵害的危險(xiǎn)。總之,對(duì)于明確不整改、堅(jiān)決不履職或整改不到位等情形,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性辦案程序。其中,行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、行政機(jī)關(guān)磋商后的履職情況、公益是否得到充分保護(hù)、行政機(jī)關(guān)回復(fù)與實(shí)際情況是否相符等內(nèi)容是磋商結(jié)束環(huán)節(jié)的審查重點(diǎn)。

    注釋:

    [1]參見(jiàn)高家偉:《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

    [2]參見(jiàn)覃慧:《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察》,《行政法學(xué)研究》2019年第3期。

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