虛假公證檢察監(jiān)督探析

張國軍　王以曼　唐茜

摘 要：公證機構(gòu)依法作出的公證證明具有法律效力，特別是公證債權(quán)文書，可不經(jīng)審判機關(guān)審判，直接進入執(zhí)行程序。在司法實踐中，公證文書確實起到了節(jié)約司法資源、減少矛盾糾紛的作用。但近年來虛假公證頻發(fā)，暴露出公證機構(gòu)在行使公證證明職能中存在問題。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，對虛假公證進行監(jiān)督具有必要性與正當性，但虛假公證檢察監(jiān)督實踐中存在困境，應(yīng)從前移監(jiān)督關(guān)口、拓寬線索來源、強化精準監(jiān)督等方面對虛假公證進行檢察監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：虛假公證 檢察監(jiān)督 檢察建議

公證是公證機構(gòu)根據(jù)申請，依法對民事法律行為、有法律意義的事實及文書的真實性、合法性予以證明的活動。公證機構(gòu)在預(yù)防糾紛、維護法律秩序等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)由公證程序作出的公證文書數(shù)量增加的同時，虛假公證頻發(fā)帶來的社會不穩(wěn)定因素也應(yīng)引起重視。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當依法維護憲法法律權(quán)威，強化對虛假公證的監(jiān)督，遏制虛假公證的發(fā)生，維護社會公平正義。

一、虛假公證檢察監(jiān)督的必要性與正當性

（一）虛假公證有待加強監(jiān)督制約

公證機構(gòu)的證明活動通過對所證明事項的真實性、合法性予以認可，可以不經(jīng)訴訟直接成為人民法院的執(zhí)行依據(jù)，從而達到減少訴訟、化解矛盾的效果。虛假公證往往源于公證當事人對非法利益的追逐，公證當事人為實現(xiàn)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避債務(wù)等非法目的，單方或者雙方串通，采取虛構(gòu)事實、提交虛假證據(jù)、進行虛假陳述，從而騙取公證文書。虛假公證必然存在其他合法權(quán)益被侵害，由此引發(fā)后續(xù)糾紛的產(chǎn)生，占用更多的司法資源，沖擊正常的司法秩序，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響，有必要進一步加強監(jiān)督制約。

（二）現(xiàn)有公證審查程序及糾錯程序難以排除虛假公證

虛假公證具有較強的隱蔽性，現(xiàn)有的公證審查程序及現(xiàn)有糾錯程序難以排除。其一，在實際公證過程中，公證員更多對當事人提供的材料進行形式審查，很少進行實質(zhì)審查、實地核實，在公證事項的申請、受理、出證過程中的程序要求也不夠嚴格，且無司法調(diào)查權(quán)，難以排除虛假公證。其二，公證債權(quán)文書確有錯誤的，人民法院根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定可裁定不予執(zhí)行。但人民法院的執(zhí)行案件數(shù)量龐大，法官人數(shù)有限，其更多的精力放在如何執(zhí)行到位上。在當事人不能提供充足證據(jù)的情況下，難以尋求法院救濟。其三，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及公證活動相關(guān)民事案件的若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，對公證書中的民事權(quán)利義務(wù)有爭議的，可以向人民法院提起民事訴訟；若起訴請求變更、撤銷公證書或者確認公證書無效的，人民法院不予受理。因此，虛假公證文書難以通過民事訴訟予以撤銷。其四，根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證機構(gòu)可依公證當事人、利害關(guān)系人的申請，對公證文書可能存在錯誤的情形進行復查。但實際上，能夠通過復查程序推翻原公證書的少之又少。其五，在對公證機構(gòu)的違法行為調(diào)查中，公證協(xié)會可接受司法行政機關(guān)的委托，調(diào)查、核實公證機構(gòu)是否存在違法行為。同時，公證協(xié)會是公證業(yè)的自律性組織，依據(jù)章程開展活動，對公證機構(gòu)、公證員的執(zhí)業(yè)活動進行監(jiān)督。［1］但公證協(xié)會作為行業(yè)組織，其內(nèi)部的自我約束一般相對寬松，難以發(fā)揮長期、穩(wěn)定的監(jiān)督作用。

（三）檢察機關(guān)對虛假公證監(jiān)督具有正當性

檢察機關(guān)是我國憲法和法律規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關(guān)，法律監(jiān)督作為正式的、規(guī)范化的監(jiān)督制約機制，是實現(xiàn)法治統(tǒng)一、推進法治的重要保障。［2］針對公證審查程序及現(xiàn)有糾錯程序難以排除虛假公證的情況，檢察機關(guān)合理運用調(diào)查核實權(quán)，對虛假公證予以監(jiān)督，一則可以糾正已經(jīng)發(fā)生的虛假公證，維護司法公正和司法秩序，維護相關(guān)主體的合法權(quán)益；二則可以規(guī)范公證行業(yè)的行為，避免因為缺乏監(jiān)督或監(jiān)督乏力導致虛假公證的發(fā)生，起到預(yù)防違法的作用。近年來，檢察機關(guān)立足職能定位，不斷強化民事檢察監(jiān)督職能，已經(jīng)開始對虛假公證案件進行檢察監(jiān)督，如最高人民檢察院第十四批指導性案例中的“陜西甲實業(yè)公司等公證執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督案”。［3］

二、虛假公證檢察監(jiān)督的實踐困境

（一）對虛假公證的監(jiān)督缺乏具體法律規(guī)定

公證機構(gòu)是依法設(shè)立、依照法定程序辦理公證事項的機構(gòu)，但公證機構(gòu)并非國家司法機關(guān)，不具有司法權(quán)。檢察機關(guān)的民事檢察監(jiān)督權(quán)主要是針對法院的審判、執(zhí)行活動進行監(jiān)督，對虛假公證監(jiān)督缺乏具體法律規(guī)定和操作規(guī)范。在此情況下，檢察機關(guān)辦理虛假公證案件，難免存在溝通協(xié)調(diào)難、調(diào)查核實不順暢的情況，檢察人員探索辦案中的監(jiān)督質(zhì)效難以保障。

（二）虛假公證發(fā)現(xiàn)難、核實難

公證依據(jù)當事人的申請辦理，在辦理時一般不為利害關(guān)系人所知曉，當事人自身向檢察機關(guān)反映存在虛假公證的情況也很少。進入法院執(zhí)行程序后，利害關(guān)系人甚至意識不到自己的合法權(quán)益被侵害。因為當事人為了獲取公證文書，掩蓋其非法目的，往往會精心偽造證據(jù)、編造更加合理的案件事實，檢察機關(guān)僅通過審查法院的執(zhí)行卷宗很難發(fā)現(xiàn)問題。對于案外人而言，對案件情況不了解，舉證難、取證難，甚至連相關(guān)線索都難以提供，檢察機關(guān)調(diào)查核實的難度較大。即便當事人后續(xù)反悔，因其曾主動向公證機構(gòu)申請公證，并對公證事項予以認可，在原有證據(jù)及陳述意見的基礎(chǔ)上，推翻已有公證文書的難度很大，檢察機關(guān)需要調(diào)取更多、更扎實的證據(jù)來印證。

（三）公證機構(gòu)對檢察監(jiān)督的接受度不高

實踐中，公證機構(gòu)對檢察監(jiān)督的接受度不高，也成為檢察機關(guān)開展虛假公證監(jiān)督工作的一種阻力。公證機構(gòu)一般認為，公證機構(gòu)并非國家機關(guān)，現(xiàn)已有內(nèi)部監(jiān)督制度和行業(yè)監(jiān)督規(guī)則，法院也有權(quán)對虛假公證裁定不予執(zhí)行，檢察機關(guān)對公證的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定，檢察機關(guān)無權(quán)對其進行監(jiān)督，且檢察監(jiān)督會導致公證機構(gòu)作為承擔民事責任的風險加大，因此對檢察監(jiān)督存在一定的抵觸、不配合。

三、虛假公證檢察監(jiān)督的路徑

公證制度是司法制度的重要組成部分。公證機構(gòu)依法設(shè)立，依法出具的公證文書，理應(yīng)納入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍。在法律規(guī)定不明確及缺乏具體操作規(guī)范的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)主動參與社會治理，能動履職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)典型案例等檢察實踐經(jīng)驗，積極探索對虛假公證進行檢察監(jiān)督的路徑。

（一）前移監(jiān)督關(guān)口，探索推進虛假公證的源頭治理

現(xiàn)階段，檢察機關(guān)對虛假公證的監(jiān)督多數(shù)停留在被動接受移送線索或依申請監(jiān)督方面。此時的檢察監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，主要作用在于救濟權(quán)利、糾錯程序，而預(yù)防違法行為的效果難以彰顯。檢察機關(guān)可探索將監(jiān)督工作貫穿于公證全過程，使預(yù)防與救濟效果并重。

一是加強對民事非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督，堅持重點監(jiān)督和謙抑監(jiān)督的原則，在保持民事執(zhí)行權(quán)獨立行使的前提下，以監(jiān)督公證債權(quán)文書為重點，著重審查公證文書內(nèi)容是否合法、是否具備法定強制執(zhí)行條件等；二是與司法行政機關(guān)建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)工作機制，專門就公證文書開展專項檢察監(jiān)督活動，重點對公證程序是否合法、公證行為是否具有正當性等進行監(jiān)督；三是推進虛假公證檢察一體化辦案，針對民事檢察人員辦案能力不均衡、調(diào)查能力弱等短板弱項，整合上下級辦案力量，辦理專案或開展專項檢察監(jiān)督活動；四是主動將虛假公證檢察監(jiān)督工作向地方黨委、人大報告，獲得有效支持，促使法檢兩院、司法行政機關(guān)共同優(yōu)化司法環(huán)境，維護當事人合法權(quán)益和法律權(quán)威。

（二）拓寬線索來源，推進虛假公證的綜合治理

當前檢察機關(guān)辦理虛假公證的案件來源主要是利益受損的當事人或案外人申請監(jiān)督，但依申請的案件體量小。因此，檢察機關(guān)對虛假公證的監(jiān)督要在線索來源上拓寬渠道。一是加強民事檢察部門與刑事檢察部門的內(nèi)部溝通。檢察機關(guān)內(nèi)部民、刑部門形成有效內(nèi)部銜接，著重注意從刑檢部門辦理的經(jīng)濟犯罪、職務(wù)犯罪案件以及涉黑案件中獲取案件線索。二是加強與公安機關(guān)、紀檢監(jiān)察部門、司法行政機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，建立信息共享機制。一方面能夠及時獲知虛假公證線索；另一方面可以在規(guī)制虛假公證方面形成打擊合力，借助外力彌補自身調(diào)查取證能力不足的缺陷。另外，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的公證人員違法、違背職業(yè)操守等行為，應(yīng)深挖虛假公證違法犯罪線索，及時移送司法行政機關(guān)、公安機關(guān)等作出處理。三是提升運用科技手段辦理虛假公證案件的能力，充分利用大數(shù)據(jù)分析，為拓寬案源和案件研判提供有力保障。四是加大宣傳力度，提升群眾對檢察機關(guān)查辦虛假公證的知曉度和信任度。暢通當事人申請監(jiān)督渠道，全面開通線上線下受理平臺，如創(chuàng)建民事檢察“微平臺”，實現(xiàn)遠程申請、網(wǎng)上受理，積極引導當事人依法尋求救濟途徑。

（三）區(qū)分不同情形，探索選用合理的檢察監(jiān)督手段

在開展虛假公證檢察監(jiān)督過程中，要根據(jù)虛假公證不同違法情形，合理選用不同的檢察監(jiān)督手段。一是對于不影響最終公證證明結(jié)果，但存在輕微程序瑕疵的，一般不宜書面監(jiān)督，可給予公證機構(gòu)口頭監(jiān)督、提示，避免同類問題再次發(fā)生；二是對于因存在管理、操作漏洞，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)多個類案問題，有可能引發(fā)深層次違法問題的，可向公證機構(gòu)、司法行政機關(guān)制發(fā)社會治理類檢察建議，或者向人民法院制發(fā)類案監(jiān)督檢察建議；三是對于侵害當事人、第三人合法權(quán)益，或是利用虛假公證文書擾亂司法秩序、損害司法權(quán)威的，檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)公證文書效力所處環(huán)節(jié)，選擇向公證機構(gòu)、司法行政機關(guān)或人民法院制發(fā)檢察建議予以監(jiān)督。

（四）強化精準監(jiān)督，提升虛假公證的監(jiān)督能力

檢察機關(guān)依法對虛假公證予以監(jiān)督，應(yīng)貫徹落實精準監(jiān)督理念，提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，更好維護司法公正。一是充分運用調(diào)查核實權(quán)，通過調(diào)閱公證卷宗、法院執(zhí)行卷宗等相關(guān)材料、詢問當事人及案件相關(guān)人員、調(diào)查收集涉案證據(jù)、委托評估鑒定等方式全面調(diào)查核實案件情況，找準問題所在進行精準監(jiān)督。二是提升檢察建議的剛性。檢察建議的內(nèi)容要注重釋法說理，提高可操作性、針對性；還可采用公開宣告檢察建議的方式，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參與公開宣告送達會，提升監(jiān)督影響力。三是通過專家咨詢、檢察官聯(lián)席會討論等方式，對案件進行充分論證，提高監(jiān)督的精準度。

* 寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民檢察院黨組副書記、副檢察長、二級高級檢察官［753000］

** 寧夏回族自治區(qū)石嘴山市人民檢察院第四檢察部副主任、一級檢察官［753000］

***寧夏回族自治區(qū)石嘴山市大武口區(qū)人民檢察院第五檢察部主任、四級檢察官助理［753000］

［1］ 參見湯維建：《關(guān)于公證權(quán)性質(zhì)的若干思考》，《司法改革論評》2007年第2期。

［2］ 參見張雪樵、萬春、王軼等：《民事檢察業(yè)務(wù)》，中國檢察出版社2022年版，第19頁。

［3］ 參見《最高人民檢察院第十四批指導性案例》，《檢察日報》2019年5月23日。