環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念提倡

薛莉萍　陳靜

摘 要：環(huán)境問題呈現(xiàn)出的跨時間性、跨空間性及損害的難修復性，決定了環(huán)境公益訴訟必須發(fā)揮預(yù)防性司法救濟功能，理順環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念合理性的內(nèi)在邏輯，并在實踐制度層面對這一理念有所關(guān)照。具言之，基于風險預(yù)防理念，環(huán)境公益訴訟應(yīng)實現(xiàn)以下突破：以一般人理性與專業(yè)意見相結(jié)合判斷環(huán)境風險；增設(shè)中止請求、禁止令以豐富救濟手段；設(shè)置訴前通知程序以強化訴前監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 風險預(yù)防 訴訟理念 司法能動性

環(huán)境公益訴訟理念是始終貫穿和指導環(huán)境公益訴訟立法、司法等環(huán)節(jié)的引領(lǐng)性觀念，是環(huán)境公益訴訟法律更新、司法實踐都必須體現(xiàn)出的內(nèi)化的價值訴求。在環(huán)境公益訴訟理念與基本原則之間的關(guān)系上，環(huán)境公益訴訟和民事訴訟、行政訴訟一樣，有許多要遵守的基本原則，理念作為高于技術(shù)與制度層面的指導性綱領(lǐng)，但技術(shù)或制度層面所確立的基本原則未必都能上升為理念。一般而論，基本原則也具有指導全局的特征，但當各項原則產(chǎn)生適用沖突時，唯有作為公益訴訟理念的原則才具有終局性、至高無上性。在環(huán)境公益訴訟中，或者說整個環(huán)境法治的實現(xiàn)過程中，環(huán)境損害的難修復性與不可逆轉(zhuǎn)性決定了事后救濟的訴訟模式有時難以從根本意義上解決環(huán)境公益維護的問題。從防范環(huán)境損害以保障公眾健康與環(huán)境權(quán)的視角，環(huán)境公益訴訟必須具有“面向未知（風險）而決策”的魄力。這就要求環(huán)境公益訴訟必須發(fā)揮預(yù)防性的功能價值，環(huán)境風險預(yù)防甚至應(yīng)當成為環(huán)境立法、司法、法律解釋等環(huán)節(jié)首要考慮的因素，以體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在價值訴求。從這一層面分析，在環(huán)境公益訴訟應(yīng)堅守的諸多訴訟原則中，唯有風險預(yù)防原則能上升為理念范疇。

一、環(huán)境公益訴訟的實踐現(xiàn)狀與理念困境

（一）環(huán)境公益訴訟的實踐困境

綜觀當前環(huán)境公益訴訟實踐，“造成損害結(jié)果”依然成為大多環(huán)境公益訴訟起訴的必要要件，這是當前環(huán)境公益訴訟開展面臨的困境。

從環(huán)境民事公益訴訟的角度看，根據(jù)近年來發(fā)布的環(huán)境公益訴訟典型案例，環(huán)境民事公益訴訟占環(huán)境公益訴訟比例居多。如2021年最高檢發(fā)布的15起環(huán)境公益訴訟典型案例中，環(huán)境民事公益訴訟占8起。［1］再往之前年份，數(shù)量對比體現(xiàn)出更大差異。如2017年最高法發(fā)布10起環(huán)境公益訴訟典型案例，環(huán)境民事公益訴訟便占8起。［2］而這些案件辦理大部分以“無損害便無救濟”為訴訟原則。以中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇某生豬專業(yè)合作社養(yǎng)殖污染案為例［3］，該案原告以合作社未經(jīng)環(huán)境影響評價、配套污染防治設(shè)施未經(jīng)驗收便擅自投入生產(chǎn)，造成鄰近村莊嚴重污染為由，將被告訴至法院。在質(zhì)證過程中，被告就停止生豬養(yǎng)殖及排污侵害行為后的情況向法院提交環(huán)境修復報告，該報告成為整個訴訟過程雙方質(zhì)證的焦點。從被告角度來講，其之所以提交環(huán)境修復報告，前提在于被告行為導致相應(yīng)損害結(jié)果，這說明我國環(huán)境公益訴訟的救濟方式依然是對環(huán)境公共利益所受損害的填補，環(huán)境公益訴訟實踐尚未擺脫“無損害便無救濟”的窠臼。

就環(huán)境行政公益訴訟而言，對其進行國家立法層面的規(guī)范可追溯至2017年行政訴訟法的調(diào)整。其中，該法第25條第4款規(guī)定檢察公益訴訟制度。該制度包含訴前檢察建議程序及針對行政機關(guān)不依法履職提起的公益訴訟程序。從最高檢發(fā)布的環(huán)境行政公益訴訟典型案例看，以訴前檢察建議促使行政機關(guān)履職的案件相對較多。而對于檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件，則主要是針對負有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)不依法履行環(huán)境生態(tài)保護職責的情形，且許多情形是以環(huán)境損害結(jié)果出現(xiàn)為起訴標準。

（二）環(huán)境公益訴訟的理念困境

由上可知，當前實踐多聚焦于環(huán)境公益遭受損害后的司法救濟及損失填補問題。但生態(tài)環(huán)境破壞后的難修復性決定了環(huán)境公益訴訟的價值不能僅體現(xiàn)事后性的損害填補，在追究已產(chǎn)生損害后果的行為責任的同時，更有必要在生態(tài)環(huán)境風險預(yù)防層面有所作為。

而事實上，風險預(yù)防的思想在《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）修訂之初便已有體現(xiàn)，明確了保護優(yōu)先、預(yù)防為主原則。且在民事訴訟法確立公益訴訟地位后，最高法出臺《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，將“具有損害社會公共利益重大風險的行為”納入民事公益訴訟范圍。［4］但近年來環(huán)境公益訴訟實踐，許多情況下依然屬于圍繞事后損害救濟的模式展開。面對當前環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防已在制度立法層面有所規(guī)定，但實踐展開依然不足的情況下，有必要超越訴訟操作的技術(shù)層面與法律規(guī)范的制度層面，樹立環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念，為環(huán)境公益訴訟實踐提供理念支撐。

二、環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念的合理性

從可持續(xù)發(fā)展的視角看，著力于解決已出現(xiàn)損害結(jié)果的環(huán)境問題是必然要求，而環(huán)境損害風險預(yù)防更是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)然之路。環(huán)境公益訴訟作為生態(tài)文明建設(shè)的司法保障，是環(huán)境公益保護最為重要的救濟手段。尤其隨著近年來生態(tài)文明建設(shè)被拔升到前所未有的價值高度，在生態(tài)文明建設(shè)過程中，重視發(fā)揮環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防功能，樹立風險預(yù)防理念，存在內(nèi)在邏輯合理性。

（一）風險預(yù)防歷史經(jīng)驗總結(jié)與教訓啟示

中國歷史上的人類生態(tài)觀歷經(jīng)數(shù)次嬗變，從“天人合一”到“天人分離”，又從“人定勝天”到“人與自然和諧共處”，歷史經(jīng)驗與教訓最終勸誡我們走向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的尊重。儒家、道家等諸多思想均在告誡世人尊重自然，注重人與自然和諧統(tǒng)一。 ［5］ 如老莊思想中的“自然無為”“道法自然”、儒家的“天人合德”，這些樸素自然觀是古代中國就如何對待人與生態(tài)環(huán)境關(guān)系問題的智慧結(jié)晶。古代針對生態(tài)環(huán)境的立法也基本是在這些思想影響下遵循“令順民心”“時令禁護”?！兑葜軙ご缶劢狻酚涊d：“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長”?？梢?，夏禹時期便有遵循時令農(nóng)作以預(yù)防環(huán)境破壞的意識?！端⒌厍啬怪窈啞芬灿小按憾拢愀曳ゲ哪旧搅旨坝宏澦钡膬?nèi)容。根據(jù)《漢書·景帝紀》記載，漢魏時期則在嚴懲破壞生態(tài)者同時，鼓勵“郡國務(wù)勸農(nóng)桑，益種樹”。唐朝將環(huán)境風險預(yù)防推至頂峰，在《唐六典》中設(shè)虞部以“掌天下虞衡、山澤之事”，《唐律》中設(shè)“雜律”，專門針對生態(tài)環(huán)境保護制定律文。對負有生態(tài)管理職責的官吏，若有失職行為，如“違時限”“貽誤公事以致田疇荒蕪”等，“職制律”規(guī)定笞刑、罰俸等懲治手段。這是歷史上真正以官員環(huán)境失職行為進行風險預(yù)防救濟的立法例。

而這些生態(tài)智慧形成的背后，常附著一段不適宜的生活生產(chǎn)及戰(zhàn)亂帶來的生態(tài)環(huán)境惡化的血淚史?！妒酚洝酚涊d的“厲王專利”便是適例，生態(tài)環(huán)境因被無節(jié)制利用而面臨生態(tài)失衡風險。唐宋時期也曾出現(xiàn)大肆圍湖造田之風，根據(jù)《日知錄》記載，“圍湖占江而東南之水利亦塞”的慘痛局面曾一度上演。歷史教訓使得環(huán)境風險預(yù)防觀念進一步深入人心，環(huán)境公益訴訟作為維護環(huán)境公益的重要救濟手段，在訴訟中充分體現(xiàn)風險預(yù)防功能，是損害救濟之外更應(yīng)有所作為的空間。

（二）域外風險預(yù)防立法例的考察與借鑒

域外各國針對環(huán)境訴訟立法的規(guī)定，雖然在法律文本的表述上存在差異，但這些規(guī)定都指向一個共同目的，便是通過訴訟途徑來維護環(huán)境公共利益，且訴訟救濟不僅旨在追訴已形成損害結(jié)果的行為，還將司法救濟范圍拓展至環(huán)境風險的預(yù)防。這些域外立法例對我國環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念的確立具有重要啟示。

德國在上世紀60年代提出了“環(huán)境團體公益訴訟”概念。在環(huán)境團體公益訴訟中，環(huán)境團體享有訴權(quán)，其針對環(huán)境風險預(yù)防可提起公益訴訟的類型包括兩種：一是就行政機關(guān)違反相應(yīng)環(huán)境法律規(guī)范的行政許可、行政決定等具體行政行為可以進行司法救濟；二是針對經(jīng)營主體違法以致存在環(huán)境風險隱患而行政機關(guān)不作為的情形亦可以司法途徑展開救濟。［6］除此之外，《德國行政法院法》《德國環(huán)境法律救濟法》分別規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴前行為保全及臨時禁令，這為環(huán)境團體預(yù)防環(huán)境風險的訴權(quán)實現(xiàn)提供重要保障。

日本環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定也有環(huán)境風險預(yù)防的內(nèi)容。在訴訟受理類型上，日本也將行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護方面的違法行政行為及不作為納入環(huán)境公益訴訟救濟范圍。在程序上，設(shè)置事前中止請求程序，主要針對火力發(fā)電、垃圾焚燒等較易產(chǎn)生環(huán)境污染的情形，可以進行事前中止訴訟，制止對環(huán)境造成污染破壞風險的行為。［7］

（三）當前環(huán)境問題特殊性呼喚司法理念更新

環(huán)境污染與破壞的隱蔽性、潛伏性決定了環(huán)境問題不僅是某一區(qū)域環(huán)境受到污染破壞的空間性問題，還涉及時間性問題。以土壤重金屬污染為例，重金屬滲入土壤并不是立刻就能出現(xiàn)受到污染的反應(yīng)。土壤受重金屬污染后，物理性狀幾乎不產(chǎn)生變化。［8］污染發(fā)現(xiàn)與爆發(fā)可能需經(jīng)過長年積累，若此后再回溯重金屬污染物排放到損害結(jié)果產(chǎn)生的過程，從中排查污染源，難度不可想象。此外，對環(huán)境進行事后性修復耗費的時間更長，治理難度更大。因此，圍繞環(huán)境損害救濟展開的傳統(tǒng)公益訴訟模式，顯然不足以承受環(huán)境問題的特殊性所帶來的使命之重。

加之近年來，環(huán)境問題已成為國際性問題，風險預(yù)防是對國際社會共同治理環(huán)境問題以構(gòu)建人類命運共同體所提出的新要求。如水體局部污染會因水的流動性而向更大的江河湖泊甚至海洋蔓延，最終導致國際性水污染問題。再如核能新技術(shù)的開發(fā)，其帶動了社會產(chǎn)能、促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，核污染一旦發(fā)生，波及的區(qū)域與人都會因此而遭受不可逆的損害。對此，面對各種環(huán)境污染呈現(xiàn)出的新問題，司法必須立足環(huán)境公益的長遠考慮，更新傳統(tǒng)司法理念，堅決杜絕技術(shù)風險所帶來的污染隱患。而對環(huán)境風險進行預(yù)防性介入，不僅是環(huán)境問題的特殊性對傳統(tǒng)司法提出的新要求，也是司法能動性的體現(xiàn)。

基于以上歷史及域外立法例的考察，圍繞損害結(jié)果展開的環(huán)境公益訴訟模式已難以適應(yīng)當前環(huán)境問題特殊性所提出的新要求，環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念的功能發(fā)揮具有重要意義。

三、環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防理念的實踐建議

風險預(yù)防作為基本原則被規(guī)定于《環(huán)境保護法》第5條之中，但它更應(yīng)作為一項基本理念引領(lǐng)環(huán)境保護立法、司法及法律解釋等工作。對于環(huán)境法治建設(shè)發(fā)展而言，始終恪守風險預(yù)防基本理念是環(huán)境公益訴訟制度更新、司法實踐的關(guān)鍵。

具言之，基于風險預(yù)防理念，環(huán)境公益訴訟工作開展有待實現(xiàn)以下幾方面突破：

（一）以一般人理性與專業(yè)意見相結(jié)合判斷環(huán)境風險

當前，立法以及司法實務(wù)均尚未明確環(huán)境風險的內(nèi)涵與界定，這并不利于環(huán)境公益訴訟風險預(yù)防功能的發(fā)揮。因此，基于風險預(yù)防理念的環(huán)境公益訴訟的開展，有必要首先明確環(huán)境風險的界定與標準。綜合前文的論述，筆者認為，環(huán)境風險主要是針對那些污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為對環(huán)境公共利益或者人類環(huán)境權(quán)的保護所產(chǎn)生的威脅，雖然暫時未形成損害，但若不及時排除這一威脅極有可能會導致難以挽回的損害后果。因此，對于環(huán)境風險的排除與預(yù)防，需要體現(xiàn)出及時性；換言之，公益訴訟所要排除與預(yù)防的環(huán)境風險，需具備客觀且現(xiàn)實緊迫的特征。當然，由于環(huán)境風險并不以實際損害后果來呈現(xiàn)出需要及時得到排除的緊迫性，因此實踐中判斷這種緊迫性往往顯得十分困難。對此，在判斷是否存在環(huán)境風險的問題上，除了根據(jù)一般人樸素的經(jīng)驗理性，可以充分運用好聽證、調(diào)查核實等檢察職能，充分聽取專業(yè)鑒定機構(gòu)、相關(guān)單位及專家的意見，由此綜合考量并作出判斷。

（二）設(shè)置訴前通知程序以強化訴前監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟在制度設(shè)計之初有一部分是出于平衡行政權(quán)與司法權(quán)之間關(guān)系的考量。在違法行政行為嚴重損害環(huán)境公共利益的情況下，公益訴訟職能的發(fā)揮固然是檢察機關(guān)本職所在；而在違法行政行為或行政不作為導致環(huán)境風險出現(xiàn)的情形，公益訴訟的提起應(yīng)有所限制。因為環(huán)境風險與環(huán)境損害不同，其尚有預(yù)防的空間，在環(huán)境公益訴訟提起前可以通過磋商、檢察建議等形式與行政機關(guān)進行溝通，實現(xiàn)對行政行為的監(jiān)督。但目前，磋商、檢察建議等形式開展法律監(jiān)督存在剛性不足問題，對此，可借鑒域外設(shè)置訴前通知程序。在開展磋商、檢察建議等工作后，如果監(jiān)督對象依然存在落實整改不到位問題，則可啟動具有一定強制力的訴前通知程序。經(jīng)過訴前通知如果依然整改落實不到位，提起公益訴訟可以作為最后保障。比如根據(jù)美國司法實踐，訴前通知程序起到了很好的環(huán)境風險預(yù)防作用，在大多數(shù)案例中，州和地方政府基本都在訴前通知期內(nèi)糾正了違法行為。［9］由此，設(shè)置訴前通知程序，不僅給予了行政機關(guān)履行環(huán)保監(jiān)管職責的機會，也有利于強化對行政機關(guān)積極作為的督促效果，同時還可以防止督促者訴訟權(quán)利的濫用，對環(huán)境風險預(yù)防有著重要意義。

（三）增設(shè)中止請求程序或禁止令以豐富救濟手段

在通過環(huán)境公益訴訟進行環(huán)境損害預(yù)防性救濟的過程中，提起訴訟并非最終目的，訴訟活動的開展進行到起訴的環(huán)節(jié)，其目的還是為了在污染破壞結(jié)果真正發(fā)生之前制止環(huán)境損害行為，以預(yù)防損害的形成。因此，環(huán)境公益訴訟要保障其預(yù)防性功能，還有必要在救濟手段上尋求突破。德日公益訴訟實踐對我國便是很好的啟示，可以在環(huán)境公益訴訟制度中增設(shè)中止請求程序或禁止令。當經(jīng)營行為或行政行為存在環(huán)境損害風險，公民、檢察機關(guān)或社會團體可以向法院提出中止請求或申請禁止令，法院則可針對存在環(huán)境風險的企業(yè)行為或行政行為，以支持中止請求、發(fā)布禁止令的形式，強制企業(yè)、行政機關(guān)及時改正、停止相應(yīng)行為。

*上海市黃浦區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任、四級高級檢察官［200025］

**上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察官助理［200025］

［1］ 參見閆晶晶：《最高檢發(fā)布檢察公益訴訟起訴典型案例》，正義網(wǎng)http：//news.jcrb.com/jszx/202109/t20210915_2319623.html，最后訪問日期：2022年8月11日。

［2］ 參見《最高人民法院發(fā)布環(huán)境公益訴訟典型案例》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm，最后訪問日期：2022年8月11日。

［3］ 參見《環(huán)境公益訴訟典型案例（上）》，《人民法院報》2017年3月8日。

［4］ 參見最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定。

［5］ 參見李全喜：《習近平生態(tài)文明建設(shè)思想的內(nèi)涵體系、理論創(chuàng)新與現(xiàn)實踐履》，《河海大學學報》2015年第3期。

［6］ 參見謝偉：《司法在環(huán)境治理中的作用： 德國之考量》，《河北法學》2013年第2期。

［7］ 參見梅泠、付黎旭：《日本環(huán)境法的新發(fā)展》，《環(huán)境資源法論叢》2002年第1輯。

［8］ 參見李元吉、王有強：《防治土壤重金屬污染面臨的主要問題及法律規(guī)制》，《成都理工大學學報》2015年第4期。

［9］ 參見王曦、張巖：《論美國環(huán)境公民訴訟制度》，《交大法學》2015年第4期。