檢察機關行刑反向銜接中的行刑聯(lián)動

編者按：2024年11月26日，最高檢印發(fā)《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》，對檢察機關開展行刑反向銜接的操作規(guī)則首次進行相對系統(tǒng)地規(guī)定，標志著我國行刑銜接工作的進一步規(guī)范化。行刑反向銜接始于“出刑”，終于“入行”，一出一入謂為“銜接”，考驗治理智慧。本期專題結合現有行刑反向銜接的制度規(guī)范，以理論探索、對法律規(guī)定的理解和實證分析相結合的方式，圍繞行刑反向銜接工作的熱點問題進行探討。四篇文章各有側重：《行刑反向銜接中的行刑聯(lián)動》關注“出刑”后行刑聯(lián)動的法理審視，《行刑反向銜接中“可處罰性”原則的理解與適用》針對“入行”后的可處罰性進行判斷，《涉稅案件行刑反向銜接的實踐難點與對策建議》反映涉稅案件行刑銜接中的難點與化解，《推動行刑反向銜接數字賦能發(fā)展進路》展示數字檢察下行刑反向銜接的未來圖景。希冀在碰撞中產生新認識，為理論和實踐提供助益。

摘 要：行刑聯(lián)動是要通過聯(lián)動發(fā)揮行政法治理和刑事法治理的相對優(yōu)勢。行刑反向銜接中的行刑聯(lián)動，要從后端的刑事法治理回溯到前端的行政法治理，并認識到后端的犯罪行為可能是前端多個行政違法行為綜合作用的結果。在處理犯罪時要嚴格定罪，也要有效治罪，尤其是發(fā)揮行政法治理在維護行政管理秩序上的獨特優(yōu)勢，實現從前端治理到后端治理的全覆蓋，也從深層次上消除誘發(fā)犯罪的制度因素，提高治理效果。而檢察機關內部的刑事檢察與行政檢察的有效溝通，則讓行刑聯(lián)動有了落實機制和實在抓手。基于上述認識，某一行為若在檢察機關作不起訴處理后，依據行政法規(guī)定也不構成行政違法的，似乎表面看來沒有行刑反向銜接的適用空間，實則不然：檢察機關可以利用制度優(yōu)勢，全面分析案件中的所有行為，對前端行為構成行政違法，具備處罰必要性的，也可以建議行政處罰。同時起到消除犯罪誘因，強化治理效果的作用。

關鍵詞：檢察機關 行刑反向銜接 行刑聯(lián)動

單從字面來看，“行刑反向銜接”可以被拆解為“行刑”“反向”和“銜接”。其中的“行刑”說明針對的是刑事犯罪和行政違法兩種不同評價?！胺聪颉闭f明是從刑事犯罪的評價到行政違法評價的反向轉移?！般暯印闭f明要考慮到刑事犯罪評價和行政違法評價在差異基礎上的聯(lián)動。通常來看，刑事犯罪與行政違法的區(qū)分是基于社會危害性的差異，對于某一行為，若社會危害性較小則被評價為行政違法，社會危害性較大則被評價為刑事犯罪。理解行刑反向銜接，也是針對某一行為的評價過程與結果開展銜接。

但實踐中存在這樣一種現象：對某一行為，檢察機關作不起訴處理后，卻可能由于事實存疑或者行政法中沒有相關規(guī)定，導致對這一行為難以作行政處罰，出現治理上的空白。而從本文選取的案例來看，檢察機關在處理此類問題時采用了一種智慧的處理方式：全面分析案件相關行為，深入挖掘誘發(fā)犯罪的因素，充分發(fā)揮內設機構的優(yōu)勢，強化行刑聯(lián)動效果，也呈現出一種值得關注的行刑反向銜接方式。

一、基本案情與問題梳理

（一）基本案情

2017年7月至2021年8月，某國際貨運代理有限公司法定代表人齊某某為給單位謀取利益，與某供應鏈有限公司等多家公司負責人合謀，由齊某某聯(lián)系商家或個人將無法辦理出口退稅的農產品以上述公司的名義出口，并將報關單、提單等材料交付給上述公司，上述公司以報關單、提單等為依據，偽造購貨合同、對應箱單，開具農產品收購發(fā)票等偽造農產品進項，由齊某某從姚某某處購買外匯打入上述公司賬戶偽造出口收匯，以自產貨物向國家稅務機關申請出口退稅，共騙取出口退稅金額人民幣2.45億元。姚某某使用其控制的某科技公司境外賬戶和第三方支付機構賬戶，通過齊某某介紹，按照每1萬美元額外收取400元至700元好處費的價格，將公司通過國際網購平臺出售電子產品的美元貨款，賣給齊某某，并按齊某某指示，將外匯劃轉至某供應鏈有限公司等多家公司，金額共計1697萬美元，折合人民幣約1.13億元。煙臺市中級人民法院已于2023年5月認定齊某某伙同他人騙取國家出口退稅款，數額特別巨大，以騙取出口退稅罪判處齊某某無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產。

2023年3月13日，山東省煙臺市公安局芝罘分局以某科技公司、姚某某涉嫌非法經營罪移送檢察機關審查起訴，山東省煙臺市芝罘區(qū)人民檢察院審查后認為，經兩次退回偵查機關補充偵查，現有證據無法證實姚某某以某科技公司名義出售的美元不是其合法收入，認定某科技公司、姚某某構成非法經營罪證據不足。2024年2月27日，芝罘區(qū)人民檢察院依據《刑事訴訟法》第175條規(guī)定，對某科技公司、姚某某作出不起訴決定。

芝罘區(qū)人民檢察院重點圍繞非法買賣外匯違法事實、行政處罰的必要性及處罰對象的準確認定開展審查工作：一是某科技公司未通過指定場所私自將外匯出售，違反了《結匯、售匯及付匯管理規(guī)定》的規(guī)定，行政違法事實清楚。二是某科技公司向某供應鏈有限公司等9家公司出售美元的行為，屬于在國家規(guī)定場所以外售匯的單位違法行為，依據《外匯管理條例》規(guī)定，除對金融機構及其直接責任人員實行行政雙罰外，對其他境內機構僅處罰單位，不處罰直接責任人員，故本案的行政處罰對象應為某科技公司。三是查明某科技公司的上述違法行為導致巨額跨境資金無序流動，嚴重擾亂了金融管理秩序，本案具有行政處罰的必要性。

經過會商協(xié)作，國家外匯管理局煙臺市分局采納檢察機關的檢察意見，于2024年9月19日根據《外匯管理條例》第45條、《外匯管理行政罰款裁量辦法》第11條規(guī)定，在一般情節(jié)量罰區(qū)間中間值到上限之間，對某科技公司作出警告，處罰款1585萬元人民幣，并將處理結果回復檢察機關。目前，國家外匯管理局煙臺市分局已向法院申請強制執(zhí)行。［1］

（二）問題梳理

在本案中，檢察機關對于姚某某以某科技公司名義出售美元的行為，因為存疑對某科技公司、姚某某作出不起訴決定。從一般的行刑反向銜接來理解，就繼續(xù)考慮姚某某以某科技公司名義出售美元的行為是否符合相關行政法規(guī)的規(guī)定，并基于應罰性考量判斷是否需要行政處罰。但由于相關證據不足，難以在行政法范圍內對上述行為進行處罰，行刑反向銜接難以實現。

在這種情況下，檢察機關對案件中的行為開展了全面審查，針對科技公司未通過指定場所私自將外匯出售的行為納入審查范圍，并認為相關行為導致了巨額跨境資金無序流動，有行政處罰的必要性，最終決定對科技公司進行行政處罰。

在刑事犯罪的判斷過程中，針對的是姚某某以某科技公司名義出售美元的行為進行判斷；在行政違法的判斷過程中，針對的是某科技公司未通過指定場所私自將外匯出售。在同樣一個案件的行刑反向銜接中，檢察機關針對不同行為開展了評價，很有智慧地解決了本案中的“行刑斷裂”問題，值得我們深入思考其背后的機理。

二、行刑反向銜接的要點：行刑評價差異后的行刑聯(lián)動

刑事犯罪和行政違法，屬于不同的法律性質，由不同的主體進行評價，也伴隨著不同的法律后果。這是精細化分工的結果，帶來了更為專業(yè)化的治理，但也產生了由于分工導致的信息溝通不暢、程序銜接不暢和實體責任銜接不暢等問題。在分工的基礎上，如何建立有效的聯(lián)動機制就成為一個需要我們關注的重要問題。行刑銜接，尤其是行刑反向銜接，在筆者看來是要解決行刑評價差異導致的行刑聯(lián)動問題，也可以認為是試圖有效整合刑事法治理與行政法治理，使二者呈現出協(xié)同共治的局面，以解決以行刑分離為基礎的聯(lián)動問題，避免出現治理上的空白和漏洞。

恰如論者所言，“‘行刑銜接’是行政權與司法權共同參與社會治理，行政執(zhí)法與刑事司法相互連接的過程，這一概念本身即包含了雙向銜接之意?！保?］行刑正向銜接能夠避免“以罰代刑”，行刑反向銜接則能夠避免輕微犯罪治理中的“不刑不罰”“以刑代罰”現象，兩種銜接方式都圍繞違法犯罪的防治展開。［3］在整體法秩序下構建規(guī)范有序、嚴密高效的行刑雙向銜接機制，有助于實現行政執(zhí)法機關與刑事司法機關的分工互補、協(xié)作配合和良性互動，形成行政違法與刑事犯罪協(xié)同治理的閉環(huán)系統(tǒng)。［4］行刑反向銜接的關鍵在于區(qū)分刑事犯罪與行政違法，落腳點在于厘清刑事處罰與行政處罰之間的關系。不管是刑事處罰還是行政處罰都干涉了被處罰人的基本權利，兩種處罰的作用機理共通。刑事處罰與行政處罰的制裁模式并非互斥關系，二者都有預防屬性。［5］可見，已經有較多學者提出，認識行刑反向銜接的意義，既要看到刑事法治理和行政法治理的差異，也要看到二者的相對優(yōu)勢，更要探索二者的協(xié)同共治。

從行刑聯(lián)動的角度來認識檢察機關內部的行刑結構，也能更好地解讀其意義。刑事法治理主體和行政法治理主體一般是分離的，分屬不同的國家機關，在溝通交流上可能面臨高昂的成本，影響治理效率。并且，由于二者分工的深化，相互之間也難以了解其職權的運作狀態(tài)，也就難以進行有效的溝通。所以說，這樣一種“跨部門”的溝通，就可能影響到治理的效能。而目前檢察機關內部的結構調整，是一種部門內部的溝通，筆者認為這種調整是通過優(yōu)化內部結構來解決行刑關系的復雜問題，實質上是通過提升內部結構的復雜性來應對外部需求的復雜性。以檢察機關不起訴這個環(huán)節(jié)為例，“不起訴”不是其權能運行終點，不起訴之后還有“后半篇文章”要做。檢察機關通過刑事檢察部門與行政檢察部門的內部溝通協(xié)調，提升了系統(tǒng)內部的復雜性，實現了行刑聯(lián)動，進而有效回應了外部關于刑事法治理和行政法治理的有效統(tǒng)合需求。也正因如此，筆者認為該項制度契合了當下分工精細化的時代背景，具有更強的生命力，也具有更好的制度前景。

三、行政前端到刑事后端的全覆蓋治理與行刑反向銜接

注重行刑聯(lián)動，有利于建立一種行政前端到刑事后端的全覆蓋治理，這符合我國立法中刑法與行政法相互聯(lián)結的現實。《刑法》第96條規(guī)定：“本法所稱違反國家規(guī)定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！痹诜謩t罪名中也會有如“違反……法規(guī)”等的空白罪狀。而許多的行政法規(guī)中，也會有“違反本法有關規(guī)定的，依法追究刑事責任”的規(guī)定。這構成了刑法和行政法的聯(lián)結，即行政法作為前端治理，在法律評價上先要判斷是否構成行政違法，進而影響到成立犯罪與否的評價。而在治理上，也同樣會強調行政法治理的先行，刑事法律保持謙抑性，在窮盡行政法治理后發(fā)揮刑事法的治理效果。而行刑聯(lián)動，正是通過聯(lián)結行政不法與刑事不法的判斷，聯(lián)結行政法規(guī)的前端治理與刑事法的后端治理，實現治理的全流程覆蓋，提升治理效能。

（一）行政不法判斷到刑事不法判斷的遞進與反向銜接

行刑聯(lián)動強調的行政前端到刑事后端的全覆蓋治理，行政法判斷在法律評價上也呈現出一定的優(yōu)先性。這使得針對某種犯罪行為的評價呈現出從行政不法判斷到刑事不法判斷的遞進。一方面，行政不法的判斷會阻卻刑事不法的判斷，行政不法判斷的前置發(fā)揮著調整犯罪圈的功能。另一方面需要注意到，刑事不法的不成立并不必然意味著行政不法的不成立。行政不法的判斷是前置的判斷，刑事不法的判斷是后置且獨立的，需要根據刑事法益概念來進行獨立的判斷。所以從這個角度上講，刑事不法的判斷和行政不法的判斷標準是相對獨立的，但在整個不法的判斷中，行政不法的判斷在階層上是優(yōu)先的。之所以會出現這樣的一種關系，是因為刑事犯罪的法益侵害程度高于行政違法，兩者的違法性存在量的差別或者質的差別，“只有違反了行政法律，并進一步符合刑法規(guī)定的犯罪成立條件，才可能成為刑事違法行為?！保?］按照刑法的目的是保護法益的觀點，法益天然具有甄別某一行為是否值得刑罰處罰的機能?！靶袨槭欠窬哂行塘P處罰的必要性、是否構成犯罪，取決于有無法益受侵害或者威脅這個前提條件?！保?］如果某種秩序僅僅體現了行政管理的需要，與個人的自由發(fā)展沒有必然聯(lián)系，就不應成為刑法保護的法益。［8］刑法的任務是保護人的生活利益而不是單純實現行政管理、社會管控，并不是所有的社會管理秩序或者市場經濟秩序都能被納入集體法益而獲得刑法的保護，只有當其與人的生活利益相關聯(lián)，能夠還原為生命、身體、健康、自由、財產等個人法益時，才具有刑法保護的正當性與必要性。［9］由此，對于不存在行政不法的，從其作為前置判斷的定位來看不能再做刑事不法的判斷。而即便構成行政不法，也可能基于法益判斷而不構成刑事不法，對于上述情況，進行不起訴處理是比較理性的。

（二）行政前端治理到刑事后端治理的遞進與反向銜接

除了從法益判斷上來認識行政法的前置判斷和刑事法的后置判斷之外，我們可能也要從治理的角度來思考行政法治理和刑事法治理的關系。通過對網絡犯罪治理中的行刑聯(lián)動的分析發(fā)現，行政法治理的本質在于管理，它的優(yōu)勢在于效率優(yōu)先，并通過權力運行的靈活性、積極性與主動性來實現。針對多變且復雜的網絡環(huán)境，其權力運行的特征往往具有更強的適應性，因此能夠有效發(fā)揮維護和恢復網絡安全管理秩序的功能。刑法則發(fā)揮著保障性的功能，其保障前置法的效力，也體現出對人權的保障，并致力于在人權保障和社會保護中尋求一種均衡的法治狀態(tài)，由此呈現出公正優(yōu)先的價值導向。而在治理中，刑法往往都是針對行為的事后評價，很難在行為實施過程中就迅速介入，實時調整，也無法針對行為不法背后的制度層面、管理層面和技術層面的誘因進行調控。［10］而在治理生產、銷售假藥時，利用刑罰來調整純粹違反行政秩序的行為，并不能夠起到很好的規(guī)制效果，其根本原因在于刑罰的有限性，無法針對行為不法背后的制度性誘因進行調控。從這個角度上看，我國刑事法治理從整體上難以滿足對純粹行為不法的有效規(guī)制。而相關的藥品管理法規(guī)，則能夠將專業(yè)的事務交給專業(yè)的機關，且能夠實現多個主體的協(xié)同治理，效果相對而言更好。［11］

對犯罪的治理，要堅持治罪與治理并重，堅持以治理效果為導向，要考慮司法不能僅僅淪為定罪判刑的工具，而是需要以更加智慧的方式、最小的成本和最有效的方式實現犯罪治理。［12］誠如論者所言，面對現代社會的風險，要設置一定的“引致條款”和“轉介條款”在各部門法中打開一扇窗口，使得風險控制工具之間能夠實現協(xié)調與合作。［13］犯罪治理是要有效整合其中涉及到的刑事治理技術與行政治理技術，發(fā)揮兩種治理技術的相對優(yōu)勢并形成合力，可能才能夠堅持治理導向，提升治理效果。犯罪的發(fā)生，尤其是行政犯的發(fā)生，一般是從違反行政管理秩序到出現刑事意義上的法益侵害風險，再到最終發(fā)生人身或財產上的實害結果。相應的，對其治理重點應該在前端的管理秩序維護，才能阻斷中后端的不法風險甚至實害結果，從而確保治理效果。在逃稅罪中以行刑反轉的方式，其實就是這一思路的體現。立法者以“接受行政處罰”作為首犯免責的事由，實際上也是以刑法作為最后法，反向刺激行為人接受行政法的治理，從而實現聯(lián)動，發(fā)揮更好的治理效果。［14］

我國的刑法始終是沒有摒棄與其他部門法之間的緊密連接，一直也是在多個部門法之間建立起一個有效的聯(lián)動機制。而這也要求我們基于整個法律體系，從多法聯(lián)動的視角出發(fā)去認識行刑反向銜接制度。由此，從犯罪的發(fā)生過程來看，違反行政管理秩序的行為雖然不構成后端意義上的刑事犯罪，但依然可以因為其前端意義上的行政違法而進行處罰，此時的行刑反向銜接不一定會呈現出對同一行為的評價，而是可能會基于后端行為反向追溯多個前端行為，并結合行政法規(guī)定來考慮是否對其他行為進行行政處罰。通過這樣一種方式，一方面能夠實現對行政不法到刑事不法的精準評價，另一方面也能夠通過正向與反向銜接，實現從行政法治理到刑事法治理的全流程覆蓋。更重要的是在深層次制度層面上建立一種有效的預防犯罪發(fā)生的治理犯罪策略。

基于上文對行刑反向銜接機制的理論分析，回歸到前述案例，就不能只關注到存疑不起訴，更要看到不起訴是評價犯罪的后端治理，而從前端上看，也有其他行為是誘發(fā)犯罪的因素，依然需要分析是否有必要進行處罰。該案中，雖然存在“現有證據無法證實姚某某以某科技公司名義出售的美元不是其合法收入，認定某科技公司、姚某某構成非法經營罪證據不足?！钡那樾危珯z察機關通過行刑反向銜接明確了“某科技公司未通過指定場所私自將外匯出售”和“在國家規(guī)定場所以外售匯的單位違法行為”均違反了相關的行政法律規(guī)定，并建議應當進行行政處罰。而從外匯犯罪的發(fā)生上看，上述行為是純粹違反外匯管理秩序的行為，但對最終犯罪的發(fā)生是發(fā)揮作用的。檢察機關針對上述情況提出的檢察建議，實際上也是將誘發(fā)犯罪的因素和侵害外匯管理秩序的行為納入到行政法治理框架下。

可見，行刑反向銜接上的避免“不刑不罰”，不僅僅只是法律評價意義上因為情節(jié)輕微出現的某一行為不構成犯罪，但構成行政違法；也可以是檢察機關通過全面分析案件的發(fā)生原因和過程，對于其中純粹違反行政管理秩序的行為，基于刑事法治的理性作出了不起訴的決定。更值得重視的是，將上述行為作為誘發(fā)犯罪的因素，歸入行政法治理框架下，這也是一種避免“不刑不罰”的做法。這種做法是通過建立全流程覆蓋的治理，從深層次上消除誘發(fā)犯罪的風險，從而起到更為長效的治理效果，同樣值得我們重視。

四、全覆蓋治理與檢察機關內部結構的對應

隨著社會分工日益細化，精細化和專業(yè)化慢慢不再成為治理的痛點，如何有效“銜接”日益成為大家關注的焦點?！皯敶蚱菩淌绿幜P與行政處罰的藩籬，一體化地看待刑事處罰與行政處罰作為國家制裁體系的組成部分，以行刑一體制裁論為基點重構行刑雙向銜接機制?！保?5］認識檢察機關的行刑反向銜接，需要關注到行刑關系的復雜性，關注到檢察機關是在通過提升內部結構的復雜性來應對外部環(huán)境的復雜性，從而實現從行政治理到刑事治理的全覆蓋，避免治理的空白，提升治理的成效。

首先，從“后”到“前”。依托檢察機關內部的行刑聯(lián)動機制，可以實現從刑事治理后端走向行政治理的前端，檢察機關尤其是行政檢察部門開始換位思考，分析某個行政機關治理如何能夠更有成效，如何能夠避免某個案件的發(fā)生，避免某個行為從小的違法發(fā)展到嚴重的犯罪。這樣的一種趨勢，能夠讓檢察機關更加全面地了解整個治理中的不同主體，能夠實現檢察機關與行政機關，包括其他國家治理主體的對話。所以，從后端到前端，檢察機關能夠更加了解其他治理主體的工作，在了解中對話，在對話中互動，也能夠進行更有針對性的監(jiān)督。

其次，從“分”到“合”。社會分工日益細化，這是“分”，“分”能夠實現專業(yè)化和精細化，是現代化治理的必然要求，檢察機關也是國家治理分工的過程中產生的。但分的同時，我們也需要去考慮不同的主體如何形成合力，協(xié)同發(fā)力，避免某個主體的不作為，這個需要更加綜合、系統(tǒng)化的視角。這就要求我們在進行分析行刑反向銜接的適用時，要有“合”的思維。要看到是案件背后的復雜因素，涉及到的多元主體，更加全面的解讀分析。

最后，要從“?！钡健翱纭?。檢察機關要“?！保拍芴岢鰧I(yè)化的建議。檢察監(jiān)督更要“跨”，才能提出更有針對性的、切中痛點的建議。國家治理有一個大方向，大目標，所以要統(tǒng)籌協(xié)調已經分開的主體，這個“跨”，就是要做好針對銜接上的問題，去提出監(jiān)督建議。從犯罪原因來看，不少案件的發(fā)生是在不同部門法的銜接時出了問題，也是不同主體、不同程序在銜接時出了問題。而目前檢察機關“四大檢察”格局建立的意義，就是能夠將某一個現象全面的、全方位的納入到檢察機關的辦案中，從而避免刑法、民法、行政法分離導致的銜接盲點、治理盲點。