違法建筑行政賠償爭議問題的厘清

摘 要：人民法院行政審判部門在行政機關(guān)未認定違法建筑的情況下，可以依據(jù)案件事實直接認定為違法建筑。對于安置補償方案明確給予違法建筑補償?shù)模瑧?yīng)在分析其是否符合行政賠償構(gòu)成要件基礎(chǔ)上，確定適用賠償不低于補償原則給予相應(yīng)賠償金額。法檢兩院為促進案件實質(zhì)性化解，可以通過制發(fā)檢察建議、司法建議的形式，加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)作，共同對申請人開展息訴罷訪工作，督促行政機關(guān)自我糾錯，實現(xiàn)案件辦理三個效果的有機統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：違法建筑認定 賠償不低于補償 法檢聯(lián)動化解爭議

一、基本案情及辦案過程

劉某某在貴州省某區(qū)某鎮(zhèn)集體土地上有兩處房屋，一處面積為287.94平方米（以下簡稱“第1處”）并辦理了相應(yīng)建房手續(xù)；另一處面積為1319.53平方米（以下簡稱“第2處”）但未辦理任何建房手續(xù)。2016年8月，某區(qū)政府啟動棚戶區(qū)改造項目，并發(fā)布《安置補償方案》，該方案規(guī)定對不符合建房條件的房屋（含外來戶建房）根據(jù)不同修建年限給予一定的工料補償。劉某某的兩處房屋均在征收范圍內(nèi)，其中第1處房屋簽訂征收補償協(xié)議并領(lǐng)取相應(yīng)補償金；第2處房屋因長期未達成協(xié)議被鎮(zhèn)政府強制拆除。劉某某對強拆行為不服，以鎮(zhèn)政府為被告向甲區(qū)法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)過判決確認鎮(zhèn)政府的強拆行為違法。之后，劉某某又向甲區(qū)法院提起行政賠償訴訟，要求鎮(zhèn)政府賠償因強拆行為造成的經(jīng)濟損失。一審法院以案涉房屋為違法建筑為由只賠償其室內(nèi)物品損失2萬元，對其他損失訴請未予支持。劉某某不服提起上訴、申請再審均被駁回后，劉某某向某市檢察院申請監(jiān)督，市檢察院經(jīng)審查認為法院賠償判決錯誤，遂向貴州省檢察院提請抗訴。

為開展案件實質(zhì)性化解工作，省檢察院行政檢察部門與省法院行政庭召開溝通協(xié)調(diào)會，明確由省法院制發(fā)司法建議，省檢察院制發(fā)檢察建議，共同督促某區(qū)政府按照安置補償方案規(guī)定的補償標準落實案涉房屋的賠償問題。司法建議和檢察建議制發(fā)后，鎮(zhèn)政府及時向區(qū)政府報告，某區(qū)政府主動自我糾錯，召開專題會議同意給予劉某某賠償金26.3906萬元。劉某某向省檢察院提交了書面撤回監(jiān)督申請書，省檢察院對案件作出終結(jié)審查決定，案件爭議最終得以實質(zhì)性化解。

二、行政審判部門有權(quán)認定違法建筑

本案中，關(guān)于人民法院行政審判部門在行政機關(guān)未認定違法建筑的情況下，直接認定為違法建筑是否合法。有的認為，違法建筑的認定，屬于行政機關(guān)的職權(quán)范圍，人民法院行政審判部門在相關(guān)行政機關(guān)未予認定的情況下直接認定案涉房屋為違法建筑，屬于超越職權(quán)的審判行為，應(yīng)提出監(jiān)督意見予以糾正。但筆者認為，人民法院行政審判部門在審理行政賠償案件中，直接對違法建筑予以認定具有一定的合理性。

（一）違法建筑的認定應(yīng)綜合考慮各種因素

從違法建筑類型來看，違法建筑分為程序違建和實質(zhì)違建，在理論上程序違建是指該建筑物并未妨礙都市計劃，建設(shè)者得依一定程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照；實質(zhì)違建是指建筑物無從依程序補正使其變?yōu)楹戏ǖ慕ㄖ铩＃?］違法建筑的產(chǎn)生有其多方面原因，不能單純以違反法律、法規(guī)規(guī)定進行建設(shè)就認定，一方面修建年限是判斷違法建筑的重要因素，我國在1984年國務(wù)院制定的《城市規(guī)劃條例》中首次明確規(guī)定了違法建筑的概念（當時用的是違章建筑這一概念），因此，按照行政法從舊兼從輕，有利于當事人原則，在認定違法建筑中，要充分考慮歷史因素，在1984年1月5日之前修建的房屋就不能認定為違法建筑。另一方面當事人基于相應(yīng)承諾，如招商引資、征收協(xié)議村集體村民代表大會的決議等產(chǎn)生信賴利益而修建的房屋，也不能一律認定為違法建筑。如按照征收補償協(xié)議約定，當事人在指定位置建房，雖然未辦理相應(yīng)手續(xù)，也不應(yīng)認定為違法建筑。本案中，案涉房屋修建于2009年，不屬于1984年1月5日之前修建，亦不符合基于信賴利益而修建的情形，不能通過補辦相關(guān)手續(xù)使其合法化，應(yīng)當認定為違法建筑。

（二）民事審判部門不能徑直認定違法建筑

根據(jù)《全國民事審判工作會議紀要》第21條規(guī)定，在民事審判工作中，不能直接通過判決確認案涉房屋為違法建筑，也就是說人民法院審理案件中，民事法官不能徑直認定違法建筑。筆者認為，人民法院之所以如此規(guī)定，一方面是因為違法建筑的認定屬于行政法律關(guān)系，不屬于民事法律關(guān)系。另一方面，民事審判對行政法律關(guān)系的認定沒有行政審判法官專業(yè)，為保障裁判結(jié)果的權(quán)威不宜由民事法官對違法建筑予以認定。最后，對案涉房屋是否認定為違法建筑，并不影響民事審判對房屋所有權(quán)、使用權(quán)的處理，實踐中違法建筑也可能涉及房屋買房合同、租賃合同糾紛，當事人權(quán)利義務(wù)主要通過合同約定確定，人民法院民事審判部門只需按照相關(guān)規(guī)定進行裁判即可。

（三）行政審判部門認定違法建筑的合理性

從法律規(guī)定來看，認定違法建筑確實是行政機關(guān)的職權(quán)，但實踐中，大量未經(jīng)行政機關(guān)確認為違法建筑即被徑直拆除。強拆行為被確認違法后，案件進入行政賠償訴訟，違法建筑的認定是判斷案件是否給予賠償，給予何種標準賠償?shù)那疤?。如果對其不予認定，將導(dǎo)致案件無法審理，如果按照有利于當事人原則認定為合法建筑，將導(dǎo)致違法建筑合法化，使國家按照合法建筑予以賠償，造成國有資產(chǎn)的損失，進一步縱容違法建筑的修建，不利于城鄉(xiāng)管理秩序的穩(wěn)定。本案中，劉某某在已修建一棟房屋，未按規(guī)定辦理相應(yīng)的審批手續(xù)，也未有正當理由享有信賴利益的情況下，又修建一棟面積為1319.53平方米的房屋，明顯違反城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)認定為違法建筑，故人民法院綜合以上因素，直接認定案涉房屋為違法建筑并無不當。

三、安置補償方案對違法建筑確定的補償標準具有法律效力

本案中安置補償方案的性質(zhì)，是處理案件的一個基礎(chǔ)事實，對于案件審理起到非常重要的作用。對于這一問題有的意見認為，安置補償方案是對相對固定的被拆遷人補償標準作出的行政行為，屬于具體行政行為，人民法院可以不予適用。但筆者認為，安置補償方案屬于規(guī)范性文件，其具有相應(yīng)的法律效力。

（一）安置補償方案具有普遍約束力

根據(jù)法律規(guī)定，征地補償安置方案是開展征收補償工作的具體依據(jù)。從程序上看，其制定必須報市、縣人民政府批準；從內(nèi)容上看，其規(guī)定了征收范圍、補償標準、征收步驟等，對所有涉及征收的不特定人都適用，屬于規(guī)范性文件范疇，是相關(guān)征收部門對被征收人進行補償安置、賠償違法損失的依據(jù)。本案中，案涉房屋涉及的安置補償方案明確，對違法建筑在內(nèi)的房屋都應(yīng)給予一定標準的補助，不受“一戶一宅”的限制，且該補償標準并未被人民法院判決撤銷，涉及人數(shù)眾多的不特定對象，大部分村民已經(jīng)按照這一標準補償，具有抽象性和一定的普遍約束力，對外具有法律效力，不能因劉某某提起行政訴訟就不適用。

（二）安置補償方案并未違反法律規(guī)定

對于違法建筑，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》雖然明確規(guī)定了給予行政處罰并限期拆除，但并未否定其相應(yīng)的權(quán)利，也未明確對違法建筑一律不予賠賠。本案中劉某某基于對案涉房屋的建設(shè)行為，自然享有所有權(quán)，只是因為不能享有按照法律規(guī)定向相關(guān)行政機關(guān)申請登記的權(quán)利，但這并不妨礙其對案涉房屋享有相應(yīng)的占有、使用權(quán)利，并未禁止對其給予一定補助補償。實踐中，行政機關(guān)基于快速推進項目、有效化解社會矛盾等因素，往往規(guī)定對違法建筑給予一定數(shù)額的補助，這種規(guī)定也是基于違法建筑享有一定私法上權(quán)利的考慮，具有一定合理性，并不違反法律的強制性規(guī)定。

（三）安置補償方案已產(chǎn)生信賴利益

信賴保護原則是誠實信用原則在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是指行政機關(guān)對作出的行為應(yīng)當恪守信用，不得隨意變更，即便為了維護國家利益和社會公共利益應(yīng)予變更，也應(yīng)給予一定經(jīng)濟補償。本案中，劉某某基于對某區(qū)政府作出的關(guān)于違法建筑給予一定工料補償?shù)陌仓醚a償方案的承諾產(chǎn)生了信賴基礎(chǔ)，并基于這個信賴基礎(chǔ)產(chǎn)生了期待，且在案件處理過程中行政相對人劉某某自始至終沒有過錯。劉某某基于信賴保護原則對于案涉房屋補償?shù)男姓袨閼?yīng)當享有相應(yīng)的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。

四、賠償不低于補償原則的適用

對于安置補償方案明確給予違法建筑補償，人民法院是否可以依照賠償不低于補償原則判決給予賠償？有的意見認為，根據(jù)國家賠償法規(guī)定，受害人只有在其合法權(quán)益遭受侵害時，才有獲得國家賠償?shù)臋?quán)利，劉某某于2009年修建的房屋未辦理任何建房手續(xù)，屬于違法建筑，不屬于合法權(quán)益不應(yīng)賠償。但筆者認為，賠償不低于補償原則的適用的對象不應(yīng)僅限于合法權(quán)建筑，應(yīng)在分析其是否符合行政賠償構(gòu)成要件基礎(chǔ)上綜合加以判斷。

第一，是否存在行政違法行為。本案中，針對案涉房屋某鎮(zhèn)政府既未作出強制拆除決定書、限期拆除公告，也未根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行，在未作出任何行政行為的情況下，直接對劉某某的房屋實施強制拆除。針對強拆行為，因某鎮(zhèn)政府未按照法律規(guī)定履行相應(yīng)的房屋拆除程序存在過錯，人民法院已經(jīng)判決確認強拆行為違法，符合存在行政違法行為要件。

第二，是否存在合法權(quán)益損失。根據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，因行政機關(guān)違法行政行為對財產(chǎn)造成損害的，按照直接損失給予賠償，并明確只對合法權(quán)益予以賠償。雖然劉某某第2處的房屋屬于違法建筑，按照規(guī)定不屬于合法權(quán)益，但本案的特殊之處在于，某區(qū)政府制定安置補償方案將違法建筑納入了補償范圍，明確將違法建筑按照一定標準給予補償，即通過政府的承諾將違法建筑予以一定的合法補償，屬于合法權(quán)益，故劉某某對于該部分的損失屬于合法財產(chǎn)損失。

第三，是否存在直接因果關(guān)系。因果關(guān)系是確定賠償責任的重要因素，需要注意的是，行政賠償?shù)囊蚬P(guān)系只能是直接因果關(guān)系，不包括間接因果關(guān)系，實踐中，因行政違法行為造成的比如喪失簽訂合同的預(yù)期利潤損失，因其屬于間接因果關(guān)系，不屬于行政賠償范圍。本案中，行政機關(guān)未履行相應(yīng)的程序和手續(xù)，并依法申請人民法院強制執(zhí)行，劉某某基于法律的規(guī)定，在復(fù)議和訴訟期間屆滿前，享有充足的時間，自行對房屋進行拆除，并轉(zhuǎn)移室內(nèi)財產(chǎn)等，可以將損失降到最低。某鎮(zhèn)政府在未遵守相應(yīng)法定程序的情況下，徑直拆除案涉房屋，很明顯是導(dǎo)致劉某某損失擴大的重要因素，存在直接因果關(guān)系。

第四，案件應(yīng)適用賠償不低于補償原則賠償。賠償不低于補償原則即衡平補齊原則，是行政賠償?shù)囊豁椈驹瓌t，即在行政征收引發(fā)的賠償訴訟中，國家賠償?shù)慕痤~應(yīng)大于或等于行政補償所獲得的金額。本案中鎮(zhèn)政府強制拆除案涉房屋已被確認違法，為督促其按照合法程序拆除違法建筑促進依法行政，體現(xiàn)對違法行為的懲戒性，防止和縱容行政違法低成本效應(yīng)，應(yīng)當按照賠償不低于補償?shù)臉藴蕘泶_定行政賠償金額。

五、法檢共商推動行政爭議實質(zhì)性化解

關(guān)于案件采取何種監(jiān)督方式問題。有的認為，只要發(fā)現(xiàn)人民法院存在事實認定不清、法律適用錯誤的問題，人民檢察院就應(yīng)當以提出抗訴、再審檢察建議的方式履行監(jiān)督職責。但筆者認為，在人民法院、行政機關(guān)都愿意開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的情況下，應(yīng)優(yōu)先開展行政爭議化解工作，通過推動行政機關(guān)自我糾錯，最大限度維護申請人的合法權(quán)益。

（一）實質(zhì)性化解行政爭議的需要

本案是因征收補償引發(fā)的行政賠償案件，在征收補償程序中，鎮(zhèn)政府和當事人曾經(jīng)對案涉房屋協(xié)商補償，后因當事人反悔而未達成協(xié)議，提起訴訟后人民法院判決對其房屋不予賠償，當事人的預(yù)期與法院判決的現(xiàn)實差距大，導(dǎo)致當事人對司法判決產(chǎn)生不信任感，揚言對政府工作人員和司法人員打擊報復(fù)，成為當?shù)卣攸c穩(wěn)控對象。進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)后，某市檢察院多次組織當事人和某鎮(zhèn)政府、某區(qū)政府協(xié)商，劉某某表示要求按照征收補償環(huán)節(jié)達成的補償金額進行賠償；而某鎮(zhèn)政府、某區(qū)政府則表示，法院判決是其支付賠償款的依據(jù)，沒有法院判決自己不會多支付，雙方僵持不下，無法達成合意，某市檢察院只好將案件提請到省檢察院。檢察機關(guān)如果將案件通過抗訴的方式，繼續(xù)交由人民法院審判，即使法院改判，當事人基于之前的過高預(yù)期，會繼續(xù)申訴上訪，導(dǎo)致出現(xiàn)案結(jié)事未了的局面。

（二）踐行以人民為中心司法理念的需要

“高質(zhì)效辦好每一個案件”是最高檢黨組對新時代檢察辦案的新要求，本案中，檢察機關(guān)對于案件完全可以一抗了之的方式進行監(jiān)督，但這種監(jiān)督方式，一方面要推翻原有的行政生效判決，對司法權(quán)威將產(chǎn)生負面影響；另一方面通過抗訴的監(jiān)督方式，當事人將耗費更久的辦案期限，產(chǎn)生更多的律師費、交通費等辦案成本，雖然遲到的正義也是正義，但讓當事人更快地拿到賠償款才是辦案的最優(yōu)解。

（三）實現(xiàn)法檢協(xié)同化解行政爭議的需要

法檢兩家既有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，同時也需要協(xié)同化解行政爭議，實現(xiàn)法理情的有機統(tǒng)一。為實現(xiàn)這一目標，省檢察院受理案件后及時與省法院行政庭召開溝通協(xié)調(diào)會，經(jīng)協(xié)商同意按照兩院簽訂的《關(guān)于促進行政爭議實質(zhì)性化解的實施意見（試行）》，共同開展案件實質(zhì)性化解工作，由省法院、省檢察院分別制發(fā)司法建議、檢察建議，共同督促某區(qū)政府按照安置補償方案規(guī)定的補償標準落實案涉房屋的賠償問題。司法建議和檢察建議制發(fā)后，區(qū)委負責同志先后兩次與省法院、省檢察院會商，并表示愿意按照征收補償方案對被申請人的房屋進行賠償。得到區(qū)委、區(qū)政府的自我糾錯承諾后，省檢察院、省法院與鎮(zhèn)政府工作人員共同對申請人開展息訴罷訪工作，通過反復(fù)多次釋法說理，劉某某終于打消了不合理訴求，同意按照征收補償方案賠償。