耕地“三位一體”保護(hù)制度的現(xiàn)實(shí)困境、 理論邏輯和實(shí)施路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F301；F323;F326 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-5099(2025)04-0020-07

耕地是維護(hù)國(guó)家糧食安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障。2024年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)\"2024年中央一號(hào)文件”)從制度體系建設(shè)的高度，明確提出“健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)制度體系”。2025 年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)\"2025年中央一號(hào)文件”)強(qiáng)調(diào)我國(guó)耕地保護(hù)需要進(jìn)行總量管控、質(zhì)量提升和生態(tài)治理。我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)的重視程度不言而喻。然而，當(dāng)前我國(guó)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)卻面臨巨大挑戰(zhàn)。雖然現(xiàn)有研究對(duì)于必須實(shí)現(xiàn)“三位一體”保護(hù)的終極目標(biāo)具有高度共識(shí)，但對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)過(guò)程中的困境的底層邏輯和根本原因缺乏深入研究。

基于現(xiàn)實(shí)情況，本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)耕地“三位一體”保護(hù)面臨的困境進(jìn)行詳細(xì)解析，探尋耕地保護(hù)的根本推動(dòng)力和第一性原則，總結(jié)構(gòu)建耕地“三位一體”保護(hù)制度的理論邏輯，針對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地、低質(zhì)量耕地、被污染耕地和沙石退化耕地提出市場(chǎng)化實(shí)施路徑。理論上，本文從學(xué)理邏輯上分析了當(dāng)前耕地“三位一體”保護(hù)所面臨的困境及其原因，并明確了耕地“三位一體”保護(hù)目標(biāo)的根本推動(dòng)力?，F(xiàn)實(shí)上，本文提出了政府規(guī)制框架下市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型耕地“三位一體”保護(hù)制度構(gòu)建的理論邏輯，并因地制宜地給出實(shí)施路徑，為我國(guó)耕地“三位一體”保護(hù)實(shí)踐提供了借鑒。

一、我國(guó)耕地“三位一體”保護(hù)所面臨的困境

（一）我國(guó)在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)上的“三位一體”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待完善

我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體\"統(tǒng)籌謀劃，仍然面臨因單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)”中的某一項(xiàng)或者某兩項(xiàng)指標(biāo)的保護(hù)而導(dǎo)致“顧此失彼”的困境，具體可分為三類(lèi)矛盾。

一是數(shù)量?jī)?yōu)先與質(zhì)量生態(tài)平衡的矛盾。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，“以地生財(cái)”

使得耕地占用問(wèn)題凸顯，耕地“非農(nóng)化\"加劇，耕地?cái)?shù)量迅速減少[1]。根據(jù)全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“二調(diào)\"（第二次全國(guó)土地調(diào)查，2009年)全國(guó)耕地面積為13538.5萬(wàn)公頃，“三調(diào)”（第三次全國(guó)土地調(diào)查，2019年)全國(guó)耕地面積為12786.2萬(wàn)公頃，十年間全國(guó)耕地面積減少了753.3萬(wàn)公頃。

為守住耕地?cái)?shù)量紅線，我國(guó)出臺(tái)了耕地占補(bǔ)平衡制度，然而實(shí)踐中，耕地占補(bǔ)平衡制度異化為單純的數(shù)量指標(biāo)考核工具，出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零”現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降且誘發(fā)生態(tài)惡化的問(wèn)題。例如，根據(jù)中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部十等別《耕地質(zhì)量等級(jí)》評(píng)定，浙江某試點(diǎn)地區(qū)“占優(yōu)補(bǔ)劣”情況突出，占用耕地的質(zhì)量平均為3.53 等別，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量平均僅7.09 等別，耕地質(zhì)量嚴(yán)重失衡[2]。

為解決上述問(wèn)題，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）。然而，上述《意見(jiàn)》的出臺(tái)，仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)讓地方政府和其他相關(guān)利益主體自發(fā)錨定“三位一體”統(tǒng)籌保護(hù)耕地的目標(biāo)，微觀上仍然面臨\"顧此失彼”和激勵(lì)不相容的矛盾。例如，為推動(dòng)耕地進(jìn)出平衡，福建省龍巖市2023年開(kāi)展的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目排查整治行動(dòng)發(fā)現(xiàn)，2017年之后共立項(xiàng)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目1366個(gè)，新增耕地及提質(zhì)改造耕地1911.6公頃，但需整改面積達(dá)623.6公頃，整改率近三分之一①。

二是質(zhì)量提升與生態(tài)可持續(xù)性的矛盾。隨著我國(guó)耕地保護(hù)政策的逐漸完善，我國(guó)相繼成立了國(guó)土資源部門(mén)，并不斷修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》[3]。我國(guó)耕地保護(hù)政策不僅注重?cái)?shù)量管控，更注重質(zhì)量提升。然而，耕地質(zhì)量提升工程主要聚焦于土壤有機(jī)質(zhì)提升、耕作層構(gòu)建等短期產(chǎn)能提升技術(shù)，缺乏基于全生命周期評(píng)價(jià)的生態(tài)價(jià)值考量，導(dǎo)致土壤生物活性受抑制，農(nóng)田生態(tài)的自我修復(fù)能力弱化等嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題出現(xiàn)。例如，為了快速改善耕地質(zhì)量，部分地區(qū)通過(guò)增施化肥的方式快速補(bǔ)充土壤養(yǎng)分，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能提升。但是，過(guò)度依賴(lài)化學(xué)投入會(huì)對(duì)耕地產(chǎn)生累積性負(fù)面影響，威脅農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2022年我國(guó)化肥施用量是397.7千克每公頃耕地，顯著高于主要發(fā)達(dá)國(guó)家水平——德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)分別為116.9、119.0、127.8千克每公頃耕地，更達(dá)到世界平均水平的2.96倍，明顯超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家為防止化肥對(duì)生態(tài)環(huán)境造成危害所設(shè)置的安全上限。在農(nóng)業(yè)集約化程度持續(xù)提升的背景下，我國(guó)化肥施用總量仍呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這一趨勢(shì)若持續(xù)發(fā)展，必然加劇農(nóng)業(yè)面源污染、土壤酸化退化、水體富營(yíng)養(yǎng)化等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

三是生態(tài)保護(hù)與生產(chǎn)目標(biāo)的矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)工作愈來(lái)愈重視，逐漸形成以永久基本農(nóng)田保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度體系，在注重?cái)?shù)量質(zhì)量的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)[4]。然而我國(guó)當(dāng)前進(jìn)口糧食折算成耕地面積后，該面積高達(dá)國(guó)內(nèi)播種面積的一半，糧食供給仍面臨巨大挑戰(zhàn)[5]。在糧食安全壓力下，耕地利用強(qiáng)度與生態(tài)承載力之間的張力演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。

我國(guó)的退耕還林工程是對(duì)退化耕地生態(tài)保護(hù)的重要手段之一[6]，卻存在耕地面積減少影響糧食生產(chǎn)的問(wèn)題[7]。陶燕格等[8]對(duì)寧夏原州區(qū)退耕還林工程的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退耕還林工程實(shí)施后，原州區(qū)的糧食播種面積大幅下降。為滿足生產(chǎn)需求，政府和農(nóng)民寄希望于單產(chǎn)的提高，農(nóng)民加大耕地肥料投入、政府加大基本農(nóng)田建設(shè)力度，然而退耕戶(hù)人均糧食產(chǎn)量仍不足退耕前的三分之一。

綜上，我國(guó)雖已意識(shí)到耕地保護(hù)需要數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)“三位一體”，然而尚未從制度構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，將“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)\"真正融合為一個(gè)科學(xué)的量化指標(biāo)—“耕地總水平”。只有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“三位一體\"整體量化，通過(guò)“耕地總水平\"綜合指標(biāo)的評(píng)估，才能避免因單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)”中的某一項(xiàng)或者某幾項(xiàng)指標(biāo)的保護(hù)導(dǎo)致“顧此失彼”的困境。

（二）我國(guó)耕地保護(hù)工作呈現(xiàn)典型的瓦倫達(dá)效應(yīng)特征

目前我國(guó)耕地保護(hù)存在明顯的瓦倫達(dá)效應(yīng)特征，雖然政府對(duì)耕地保護(hù)高度重視，然而實(shí)踐中卻存在源于高度重視而進(jìn)行的深度干預(yù)扭曲了微觀主體的利益機(jī)制等問(wèn)題，導(dǎo)致事與愿違的情況發(fā)生。

一是嚴(yán)格管制會(huì)擠壓農(nóng)民自主決策空間。毋庸置疑，我國(guó)十分重視對(duì)耕地的保護(hù)。我國(guó)實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，出臺(tái)了各類(lèi)耕地保護(hù)的土地管理制度。然而，當(dāng)前我國(guó)土地用途管制主要是通過(guò)行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)。這種由公權(quán)力主導(dǎo)的土地用途管制，本質(zhì)上是對(duì)土地權(quán)利人的限制[9。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，農(nóng)民等土地權(quán)利人作為理性經(jīng)濟(jì)主體，在承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)時(shí)面臨著負(fù)外部性?xún)?nèi)部化的問(wèn)題。當(dāng)公共利益與微觀主體利益沖突時(shí)，單純依靠行政強(qiáng)制手段會(huì)打擊耕地權(quán)利人的積極性，難以形成長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制。例如，為牢牢守住18億畝(1.2億公頃)耕地紅線，我國(guó)相繼頒布了《土地復(fù)墾條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等行政法規(guī)與條例。并且，現(xiàn)行法律政策中頻繁使用\"必須”“不得”“禁止”等強(qiáng)制性表述，以確保耕地保護(hù)的有效性，然而在利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)上卻存在明顯疏漏，缺乏對(duì)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問(wèn)題的明確規(guī)定。雖然這種依賴(lài)公權(quán)力主導(dǎo)的剛性政策在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了有效的約束作用，但由于微觀主體利益受損，土地權(quán)利人保護(hù)耕地的積極性難以得到調(diào)動(dòng)。

二是多層管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊。我國(guó)在耕地保護(hù)方面，不僅體現(xiàn)在法律政策上，還進(jìn)行了大規(guī)模財(cái)政支持。2019 年中央安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金859億元，并在同年10月提前下達(dá)2020年農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金預(yù)算616億元①。2024年國(guó)家宣布將中央財(cái)政對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由1300元提高到2400元②。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是我國(guó)夯實(shí)糧食安全根基的重要基石[10]。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，由于建設(shè)、使用和維護(hù)中的“權(quán)、責(zé)、利”界定模糊，導(dǎo)致出現(xiàn)“重建設(shè)、輕管護(hù)”的問(wèn)題，成為工程持續(xù)發(fā)揮效益的“攔路虎”。

具體而言，中央財(cái)政投入資金進(jìn)行一次性撥付，后續(xù)管制移交當(dāng)?shù)卣?。然而，一方面，作為公共物品，高?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田被省市縣多層管理，卻未規(guī)范其建設(shè)管護(hù)的責(zé)任和權(quán)利，出現(xiàn)“搭便車(chē)”問(wèn)題;另一方面，當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的直接受益人和權(quán)利人卻明顯參與不足，無(wú)法承擔(dān)后期管理義務(wù)，最終，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后出現(xiàn)“不好用、不經(jīng)用、不適用、不能用”以及“有人建、無(wú)人管\"等問(wèn)題。

綜上，我國(guó)通過(guò)各種嚴(yán)苛的自上而下的規(guī)章制度體現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)的高度重視，然而卻忽視了作為耕地權(quán)利人和直接受益者的農(nóng)民的參與，導(dǎo)致激勵(lì)不相容，最終不僅限制了農(nóng)民收益，還使得耕地保護(hù)事與愿違。只有讓耕地使用者(農(nóng)民)擁有話語(yǔ)權(quán)，充分參與耕地利用與管治規(guī)劃，照顧微觀利益主體的收益，才能使得耕地工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

（三）我國(guó)耕地“三位一體”目標(biāo)未通過(guò)科學(xué)合理的市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)實(shí)現(xiàn)

在當(dāng)前實(shí)施耕地保護(hù)的過(guò)程中，忽視“三位一體\"綜合目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益，扭曲微觀主體的利益機(jī)制，使得耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的目標(biāo)無(wú)法通過(guò)科學(xué)合理的市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)實(shí)現(xiàn)。

一是忽視微觀主體利益導(dǎo)致根本推動(dòng)力缺失。在耕地“三位一體”保護(hù)政策上傳下達(dá)的過(guò)程中，一些地區(qū)盲目設(shè)定指標(biāo)任務(wù)，僅從狹隘的單一目標(biāo)出發(fā)，推動(dòng)“退漁還耕”“退果還耕”“退林還耕”“退草還耕”，忽視“三位一體\"綜合目標(biāo)和微觀層面的經(jīng)濟(jì)效益。一方面，“退漁、退果、退林、退草”會(huì)破壞微觀氣候，喪失必要的生態(tài)儲(chǔ)備，誘發(fā)未來(lái)更具破壞力的過(guò)度墾殖進(jìn)而影響耕地總體數(shù)量和質(zhì)量;另一方面，會(huì)掣肘農(nóng)民的收入和生計(jì)改善，無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，導(dǎo)致耕地“三位一體”保護(hù)的根本推動(dòng)力缺失。

以\"三山漁村”為例。三山漁村位于湖北省鄂州市三山湖，由三座山組成的湖中之島，村民歷代以打魚(yú)為生。當(dāng)時(shí)受上級(jí)目標(biāo)指引，三山開(kāi)始“圍湖造田”“水鄉(xiāng)種糧”，3年將600公頃湖水變成湖田，開(kāi)始學(xué)種稻谷。然而，“圍湖造田”“退漁還耕”不僅導(dǎo)致湖泊調(diào)蓄功能下降，洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞，還抑制了三山經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三山漁村“轉(zhuǎn)漁為耕”，不僅放棄了比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致總收入銳減，還使得湖田低洼易澇，排澇費(fèi)一度高于糧食收入，部分村民被迫遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)。

二是市場(chǎng)缺位導(dǎo)致自運(yùn)行機(jī)制失效。耕地具有資源和財(cái)產(chǎn)雙重屬性。作為資源，耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”，是保障我國(guó)糧食安全大計(jì)的“壓艙石”。耕地承載了糧食安全、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等諸多公共利益，對(duì)于國(guó)家和政府而言，旨在要求有效的耕地保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利最大化[11]。作為財(cái)產(chǎn)，耕地是農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)、維持生計(jì)的核心要素，被農(nóng)民等微觀主體直接作用。農(nóng)民等微觀主體作為理性經(jīng)濟(jì)人，必然追求耕地經(jīng)濟(jì)收益最大化，必須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。然而，當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)制度主要以國(guó)家管控為主，耕地保護(hù)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制尚不成熟。在利益和風(fēng)險(xiǎn)的制約下，這些市場(chǎng)主體缺乏積極性，耕地保護(hù)缺乏內(nèi)生動(dòng)力，導(dǎo)致耕地保護(hù)制度體系難以低成本、高效率地自發(fā)運(yùn)行。

以生態(tài)補(bǔ)償為例。我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償主要依賴(lài)政府補(bǔ)貼，導(dǎo)致財(cái)政壓力大，后期管護(hù)資金短缺，部分工程在竣工1\\~2年后被擱置。而有效利用市場(chǎng)機(jī)制，完善耕地保護(hù)產(chǎn)品市場(chǎng)的構(gòu)建，對(duì)耕地“質(zhì)量\"或者\(yùn)"生態(tài)”進(jìn)行市場(chǎng)化識(shí)別，不僅能夠吸引大量社會(huì)資本技術(shù)和市場(chǎng)資金融資進(jìn)入，還能充分調(diào)動(dòng)耕作者保護(hù)耕地的積極性，使得耕地保護(hù)內(nèi)生化。

日本便有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本作為同樣耕地稟賦較差并以小農(nóng)戶(hù)為主的國(guó)家，卻通過(guò)日本農(nóng)協(xié)（Japan agricultural cooperative，日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合）和品牌戰(zhàn)略等方式，成功在經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效益等方面取得成效[12]。日本農(nóng)協(xié)服務(wù)范圍覆蓋生產(chǎn)銷(xiāo)售等整個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)鏈，不僅保證了產(chǎn)品質(zhì)量，更保障了產(chǎn)品銷(xiāo)售。在耕地保護(hù)實(shí)踐中，日本農(nóng)協(xié)一方面派遣專(zhuān)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化指導(dǎo)，以提高農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)，并制定了嚴(yán)格的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，以提升市場(chǎng)認(rèn)可度;另一方面通過(guò)對(duì)耕地的“質(zhì)量”或“生態(tài)”進(jìn)行市場(chǎng)化識(shí)別，以提升產(chǎn)品附加值，并建立長(zhǎng)期良好信譽(yù)，以強(qiáng)化品牌建設(shè)。日本以農(nóng)協(xié)為主的市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展道路不僅保障了農(nóng)民等微觀主體的收益，甚至其農(nóng)產(chǎn)品還具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

綜上，當(dāng)前我國(guó)對(duì)必須實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)具有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但沒(méi)有意識(shí)到只有在政府規(guī)制框架下，以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的微觀利益主體總利潤(rùn)最大化作為耕地“三位一體”保護(hù)總目標(biāo)的根本推動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)\"三位一體”保護(hù)機(jī)制低成本、高效率地自運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利最大化。

二、耕地“三位一體”保護(hù)制度的理論邏輯

已有研究表明，一套低成本高效率自發(fā)運(yùn)行的制度體系需要充分發(fā)揮市場(chǎng)的“基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)”作用和政府的\"高層次調(diào)節(jié)”作用[13」。過(guò)度依賴(lài)政府的保護(hù)制度，會(huì)阻礙市場(chǎng)自主出清，導(dǎo)致體制機(jī)制運(yùn)行成本大、效率低、矛盾多[14]。相反，調(diào)動(dòng)微觀利益主體的積極性是制度體系自運(yùn)行的關(guān)鍵，利用市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)的耕地保護(hù)體系才更有生命力。

耕地具有公有資源和私有財(cái)產(chǎn)的雙重屬性，其既不能無(wú)視市場(chǎng)中的資本化、私有化傾向，更不能無(wú)視集體所有的“為公屬性”。因此，耕地“三位一體”保護(hù)制度需要擺布好“政府”和“市場(chǎng)”兩大主體的位置。著眼于宏觀戰(zhàn)略，耕地“三位一體”保護(hù)制度必須是在“政府規(guī)制框架下\"進(jìn)行構(gòu)建。著眼于微觀激勵(lì)，耕地“三位一體”保護(hù)制度需要以微觀主體利益最大化為根本推動(dòng)力，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”耕地保護(hù)實(shí)現(xiàn)低成本高效率地自運(yùn)行。因此，耕地“三位一體”保護(hù)制度體系的理論邏輯在于實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制框架下的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，即通過(guò)一套政策工具組合，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“耕地總水平最大化、社會(huì)總福利最大化、微觀利益主體總利潤(rùn)最大化”三重目標(biāo)的最優(yōu)均衡。

其中，耕地總水平最大化是將數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體化”統(tǒng)籌，并將融合了數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的耕地總水平最大化作為一系列政策工具的調(diào)控目標(biāo)。耕地總水平最大化不是通過(guò)一系列政策工具強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)的，而是通過(guò)作用于一系列微觀利益主體的政策工具，使得市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮出來(lái)，在微觀利益主體追求自身利益最大化的過(guò)程中自發(fā)實(shí)現(xiàn)的。此外，政府作為耕地“三位一體”保護(hù)制度的核心推動(dòng)者，其追求的是社會(huì)總福利最優(yōu)。

三、耕地“三位一體”保護(hù)制度的實(shí)施路徑

遵循政府規(guī)制框架下市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的耕地“三位一體”保護(hù)制度的運(yùn)行邏輯，本文立足于優(yōu)質(zhì)耕地、低質(zhì)量耕地、被污染耕地和沙石退化耕地，分別進(jìn)行市場(chǎng)化分析，以尋求各自高效的市場(chǎng)化實(shí)施路徑。

一是優(yōu)質(zhì)耕地“三位一體”保護(hù)制度的實(shí)施路徑。優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)是實(shí)現(xiàn)“三位一體”保護(hù)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。通過(guò)優(yōu)質(zhì)耕地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，其產(chǎn)量和質(zhì)量能夠得到保證。然而，如何激勵(lì)微觀主體在使用耕地的過(guò)程中不斷提升耕地質(zhì)量，取決于“優(yōu)質(zhì)”本身能否被市場(chǎng)賦予應(yīng)有的邊際收益。因此，借助市場(chǎng)識(shí)別優(yōu)質(zhì)耕地產(chǎn)品中的“優(yōu)質(zhì)”屬性，通過(guò)附加值的方式提高產(chǎn)品價(jià)值，是優(yōu)質(zhì)耕地“三位一體”保護(hù)的有效途徑。需要說(shuō)明的是，此處的“優(yōu)質(zhì)”屬性不是指土壤質(zhì)量等種植環(huán)境的優(yōu)質(zhì)，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)能夠提升耕地質(zhì)量的生產(chǎn)方式為產(chǎn)品帶來(lái)正外部性。以CSA（Community Supported Agriculture)為例，CSA 是一種在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立合作的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式[15]，通過(guò)提供高質(zhì)量有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體\"保護(hù)。通過(guò)市場(chǎng)認(rèn)證CSA產(chǎn)品的“優(yōu)質(zhì)”屬性，能夠有效保障生產(chǎn)“優(yōu)質(zhì)”屬性農(nóng)產(chǎn)品的利益。

二是低質(zhì)量耕地“三位一體”保護(hù)制度的實(shí)施路徑。除了優(yōu)質(zhì)耕地外，我國(guó)還存在大量低質(zhì)量耕地。這些低質(zhì)量耕地由于缺失某種或幾種營(yíng)養(yǎng)元素等原因，其生產(chǎn)的農(nóng)作物出現(xiàn)產(chǎn)量低、“只開(kāi)花不掛果”等問(wèn)題。對(duì)于這些低質(zhì)量耕地，只要檢測(cè)出具體的缺陷，進(jìn)行針對(duì)性改造，就能大幅提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量，提高微觀主體利潤(rùn)。例如，彭州市通過(guò)試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)耕地缺少硼，在推廣噴施硼肥試驗(yàn)后預(yù)計(jì)全市約44 666.7公頃蔬菜新增效益 6000～8000 萬(wàn)元[16]。湖北省主要稻區(qū)土壤微量元素含量偏低，通過(guò)施加硅、鋅、硼等中微量元素肥料，試驗(yàn)區(qū)的水稻增產(chǎn)幅度為 7.0%～14.7%^[17] 。顯然，市場(chǎng)化改造低質(zhì)量耕地能夠使得耕地總水平、社會(huì)總福利和微觀利益主體利潤(rùn)三者效益趨同。

三是被污染耕地“三位一體”保護(hù)制度的實(shí)施路徑。耕地污染是導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降、生態(tài)退化的一大主要因素。通過(guò)市場(chǎng)化方式治理耕地污染，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)修復(fù)，還能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)的農(nóng)藝措施修復(fù)技術(shù)利用就是一種市場(chǎng)化整治耕地污染的方式，通過(guò)土地利用方式的改變實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與利益創(chuàng)造。例如，湖南省在鎘污染耕地上種植棉花，不僅能夠降低土壤鎘含量修復(fù)土壤，還能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益[18];四川省宜賓市農(nóng)用地通過(guò)種植蒲公英和麻風(fēng)樹(shù)等觀賞性作物改善土壤重金屬污染[19]。

四是沙石退化耕地“三位一體”保護(hù)制度的實(shí)施路徑。除耕地污染治理外，耕地沙漠化治理、耕地石漠化治理也是耕地質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)的核心內(nèi)容。依托沙石生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)化方式治理耕地沙石退化，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益三贏。庫(kù)布齊沙漠化治理過(guò)程中形成了“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)光能、生態(tài)牧業(yè)、生態(tài)健康、生態(tài)旅游”六位一體相互共進(jìn)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益[20]?？λ固厥卫碇行纬缮鷳B(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，協(xié)同實(shí)現(xiàn)了生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興[21]。基于沙石產(chǎn)業(yè)融合的市場(chǎng)化方式是治理耕地沙石退化的有效途徑。

四、總結(jié)與展望

本文系統(tǒng)解析了我國(guó)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度面臨的深層困境及其破解路徑。當(dāng)24

前耕地“三位一體”保護(hù)體系存在三重結(jié)構(gòu)性矛盾：一是數(shù)量管控、質(zhì)量管理與生態(tài)管護(hù)目標(biāo)間的協(xié)同機(jī)制尚未形成，缺乏將三者統(tǒng)籌量化的綜合指標(biāo)體系，政策執(zhí)行過(guò)程中呈現(xiàn)“顧此失彼”的失衡狀態(tài)。二是政府過(guò)度干預(yù)引發(fā)的瓦倫達(dá)效應(yīng)顯著。過(guò)度行政管制與權(quán)責(zé)模糊擠壓農(nóng)民自主決策空間，農(nóng)民作為耕地直接權(quán)利人卻喪失耕地利用管理的參與權(quán)。三是市場(chǎng)機(jī)制缺位導(dǎo)致微觀主體激勵(lì)不足。政府強(qiáng)干預(yù)與市場(chǎng)弱調(diào)節(jié)的錯(cuò)配忽視了耕地保護(hù)的根本推動(dòng)力，使得保護(hù)目標(biāo)難以通過(guò)微觀利益主體利潤(rùn)最大化驅(qū)動(dòng)自發(fā)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)分析造成我國(guó)耕地保護(hù)困境的根本原因和理論邏輯，本文提出了政府規(guī)制框架下市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型耕地“三位一體\"保護(hù)制度構(gòu)建的理論邏輯，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)化政策工具組合同步實(shí)現(xiàn)耕地總水平最大化、社會(huì)總福利最大化、微觀主體利潤(rùn)最大化的三重均衡。

總結(jié)來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)耕地“三位一體”保護(hù)任重道遠(yuǎn)，構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系迫在眉睫。未來(lái)研究首先需要厘清耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的現(xiàn)狀、潛能及演進(jìn)趨勢(shì)，并將三者綜合統(tǒng)籌到一個(gè)全新的概念體系中;其次需要分析當(dāng)前我國(guó)耕地“三位一體”保護(hù)制度體系的效率情況，摸清存在的問(wèn)題后給出可能的優(yōu)化路徑;再次需要梳理總結(jié)耕地“三位一體”保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，深入探究其背后的理論邏輯;最后需要通過(guò)經(jīng)驗(yàn)歸納和演繹模擬的方法構(gòu)建我國(guó)耕地“三位一體”保護(hù)的政策工具箱，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能面臨的諸多情景。

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（責(zé)任編輯：楊洋）

The Realistic Dilemma， Theoretical Logic and Implementation Path of the “Trinity” Protection System of Arable Land

NI Guohua，ZHANG Li

(School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing，China，100048）

Abstract:Arablelandprotectionisatoppriorityforthecountry，whichisrelatedtothesteadyand sounddevelopmentof the economy，socialsability，ologicalsustaiabityandculturalheritage.Atpresent，thoughhinahasastrongconsensusnte realizationofte“trinity”protectionofrableland，thereaemanydiicultiesinpractice.Tispaperclarifisteexistingpoblems androotcausesofthis“trinity”arablelandprotectionsystemfromthefollowingthreeperspectives，namely，theunbalancecaused bythelack ofoverallplaning”，“thedisinvolvementofsubjectleadingtoKarl WallendaEfect，and“thefailedautomaticoperation duetothedisplacedmarket\".Basedonthese，thispaper exploresthetheoreticallogicandimplementationpathofthemarketdrivenarableland“trinity”protection systemunder the governmentregulation framework，and gives responsetothequestinthat whatkindofarablelandprotectionsystemshouldbeconstructedin Chinatoalwaysanchorthecomprehensivegoalof“trinity” protection of quantity，quality，and ecology，and achieve low-cost and high -eficiency spontaneous operation.

Keywords:arable land protection;trinity;food security