關(guān)于充實(shí)金融穩(wěn)定保障基金路徑的初步思考

我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金的制度溯源與功能定位

金融穩(wěn)定保障基金的政策淵源與運(yùn)行成效

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，防控風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題?！读?xí)近平關(guān)于金融工作論述摘編》3次提及“金融穩(wěn)定保障基金”，并強(qiáng)調(diào)要“抓緊設(shè)立”“依法依規(guī)動(dòng)用”，凸顯了金融穩(wěn)定保障基金在我國(guó)金融穩(wěn)定保障體系中的重要地位和關(guān)鍵作用。

2021年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“化解風(fēng)險(xiǎn)要有充足資源”后，在已設(shè)立存款保險(xiǎn)等行業(yè)保障基金基礎(chǔ)上，2022年《政府工作報(bào)告》首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，并在后續(xù)落實(shí)重點(diǎn)工作分工意見中明確于當(dāng)年9月底前完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作。同年10月，黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系”。2023年1月央行工作會(huì)議提出“健全金融穩(wěn)定保障基金管理制度”，年末央行黨委擴(kuò)大會(huì)議著眼立法層面，要求加快金融穩(wěn)定保障基金建設(shè)。2025年3月《政府工作報(bào)告》及央行金融穩(wěn)定工作會(huì)議根據(jù)金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)行以來(lái)面臨的突出挑戰(zhàn)，進(jìn)一步提出充實(shí)金融穩(wěn)定保障基金等化險(xiǎn)資源。2025年5月發(fā)布的《2025年第一季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)處置資源保障，研究擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)處置基金積

《關(guān)于落實(shí)lt;政府工作報(bào)告gt;中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議 《政府工作報(bào)告》 重點(diǎn)工作分工的意見》 黨的二十大報(bào)告 央行工作會(huì)議提出“化解風(fēng)險(xiǎn)要 明確要求“設(shè)立金 明確提出“9月底前完成金融 再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化金 提出健全金融穩(wěn)定有充足資源 融穩(wěn)定保障基金 穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作” 融穩(wěn)定保障體系 保障基金管理制度↑ →2021年12月 2022年3月 2022年10月 2023年1月2025年5月 2025年3月 2023年12月 2023年10月2025年第一季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告 《政府工作報(bào)告》 央行黨委擴(kuò)大會(huì)議 《習(xí)近平關(guān)于金融工作論述摘編》提出“強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)處置資源，研究擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)處置 金融穩(wěn)定工作會(huì)議 強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)金融穩(wěn) 對(duì)認(rèn)定為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重大金融風(fēng)險(xiǎn)，依法依基金積累，推動(dòng)完善金融穩(wěn)定保障基金管理規(guī) 強(qiáng)調(diào)充實(shí)金融 定立法，加快金融 規(guī)動(dòng)用金融穩(wěn)定保障基金等資源，要充實(shí)存款則，更好支持高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解”，“推動(dòng)擴(kuò) 穩(wěn)定保障基金等 穩(wěn)定保障基金建設(shè) 保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金大存款保險(xiǎn)基金和金融穩(wěn)定保障基金積累 化險(xiǎn)資源

累，推動(dòng)完善金融穩(wěn)定保障基金管理規(guī)則”以及“推動(dòng)擴(kuò)大存款保險(xiǎn)基金和金融穩(wěn)定保障基金積累”（見圖1）。

在政策的推動(dòng)下，我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金建設(shè)已取得一定成效。資金籌集層面，2022年7月，原銀保監(jiān)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上透露“首批646億元資金籌集到位”，意味著我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金基礎(chǔ)框架初步確立?！?022年第四季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》提及金融穩(wěn)定保障基金已在兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)處置案例中得到實(shí)際運(yùn)用①，雖未點(diǎn)明具體內(nèi)容，但仍可說(shuō)明其在實(shí)踐中已具備一定的化險(xiǎn)能力。制度建設(shè)方面，經(jīng)過征求公共意見及草案一審稿修改，2024年6月28日金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）刪除各類化險(xiǎn)資源使用順序，授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金使用及決定央行再貸款提供支持，進(jìn)一步織密金融安全網(wǎng)。資源保障方面，2024年5月，國(guó)家金融監(jiān)管總局恢復(fù)處置司提出“健全行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金補(bǔ)充機(jī)制，充實(shí)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置資金來(lái)源”，明確了完善化險(xiǎn)資源資金籌集機(jī)制的重要性。

金融穩(wěn)定保障基金與其他金融行業(yè)保障基金定位比較

金融穩(wěn)定保障基金的設(shè)立源自筑牢有效防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融穩(wěn)定保障體系與填補(bǔ)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置空白的考量，并將金融穩(wěn)定保障基金作為實(shí)現(xiàn)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線目標(biāo)的兜底工具。準(zhǔn)確理解把握上述定位需與現(xiàn)有以存款保險(xiǎn)基金為例的行業(yè)保障基金以及近期討論熱烈的股市平準(zhǔn)基金加以區(qū)分。

首先，在風(fēng)險(xiǎn)定位上，金融穩(wěn)定保障基金為處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立，意在緩解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)金融體系整體穩(wěn)定性的沖擊；存款保險(xiǎn)基金主要應(yīng)對(duì)單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)并聚焦于銀行風(fēng)險(xiǎn)處置，通過保護(hù)存款人利益阻斷風(fēng)險(xiǎn)外溢；股市平準(zhǔn)基金則定位于熨平股市暴漲或暴跌的非理性劇烈動(dòng)蕩。其次，在資金來(lái)源方面，三者均設(shè)有市場(chǎng)化集資渠道，但公權(quán)力參與程度存在差異。股市平準(zhǔn)基金呈現(xiàn)政策工具屬性，公權(quán)力主導(dǎo)明顯，例如，2025年4月8日中央?yún)R金公司首次提出其類“平準(zhǔn)基金”定位并表態(tài)堅(jiān)定增持ETF及優(yōu)質(zhì)股票，央行及國(guó)家金融監(jiān)管總局分別通過提供再貸款、上調(diào)保險(xiǎn)資金權(quán)益類資產(chǎn)配置比例上限等配套政策對(duì)其予以支持；金融穩(wěn)定保障基金由金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等市場(chǎng)主體先行籌資，央行再貸款順位靠后，并未規(guī)定財(cái)政注資；存款保險(xiǎn)基金則因其“保險(xiǎn)”之定位，秉持“取之于市場(chǎng)，用之于市場(chǎng)”原則，公權(quán)力參與程度最少，資金主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)保費(fèi)及市場(chǎng)化運(yùn)作收益；最后，在作用機(jī)理方面，金融穩(wěn)定保障基金強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)，依托適當(dāng)規(guī)模的資金池和明確的后備融資機(jī)制長(zhǎng)期發(fā)揮防范作用；存款保險(xiǎn)基金采用限額償付方式進(jìn)行快速賠付，給予存款人明確預(yù)期并盡早切斷擠兌傳導(dǎo)路徑；股市平準(zhǔn)基金與前兩者相比作用于市場(chǎng)而非機(jī)構(gòu)，能夠直接進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)交易層面，在短期內(nèi)高效達(dá)成托底救市的目的。

因此，與存款保險(xiǎn)基金、股市平準(zhǔn)基金相比，金融穩(wěn)定保障基金定位于處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵后備資金，需與各類化險(xiǎn)資源銜接協(xié)同、多層配合，發(fā)揮“宏觀系統(tǒng)一中觀機(jī)構(gòu)—微觀市場(chǎng)”分層風(fēng)險(xiǎn)隔離的優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)我國(guó)金融穩(wěn)定機(jī)制保障機(jī)制（見表1）。

當(dāng)前金融穩(wěn)定保障基金資金籌集存在的問題

籌資渠道受限，資金規(guī)模嚴(yán)重不足

根據(jù)公開信息，除在2022年公布通過系統(tǒng)重要性銀行在存款保險(xiǎn)基金保費(fèi)基礎(chǔ)上額外繳納的方式籌集646億元首批資金之外，并未明確金融穩(wěn)定保障基金具體規(guī)模。

資金籌集渠道方面，金融穩(wěn)定保障基金由金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等主體及經(jīng)國(guó)務(wù)院決定的央行再貸款提供資金來(lái)源，并將國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金作為兜底條款。但是并未明確財(cái)政支持的路徑和順序，也缺乏以市場(chǎng)化運(yùn)作補(bǔ)充資金的規(guī)定，資金籌集過程仍不順暢。

資金規(guī)模方面，一是相對(duì)于我國(guó)金融體系資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模明顯偏小。就已公布的規(guī)模數(shù)據(jù)來(lái)看，第一批僅646億元，與2024年末我國(guó)金融機(jī)構(gòu)495.59萬(wàn)億元總資產(chǎn)及452.17萬(wàn)億元的負(fù)債規(guī)模相比，占比僅稍高于萬(wàn)分之一④，即使考慮全部金融行業(yè)保障基金的緩釋作用（見表2），現(xiàn)有金融穩(wěn)定保障基金的規(guī)模仍恐難以有效履行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)兜底的職責(zé)。二是相對(duì)于其他金融行業(yè)保障基金規(guī)模偏小。首批資金646億元僅高于用以防范證券市場(chǎng)單一風(fēng)險(xiǎn)的證券投資者保障基金，遠(yuǎn)低于保險(xiǎn)保障基金和信托業(yè)保障基金（占比分別為 26.27% 和 40.48% ）。以近年來(lái)較為典型的包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置案例來(lái)看，僅一次處置過程就已動(dòng)用676億元資金，占2019年末存款保險(xiǎn)基金本息余額的 55.6% ?；U(xiǎn)資金規(guī)模與重大風(fēng)險(xiǎn)處置間不匹配的問題已然顯露，發(fā)揮全行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和問題機(jī)構(gòu)處置兜底功能的金融穩(wěn)定保障基金將面臨更大的資金壓力。因此，無(wú)論考慮實(shí)然抑或應(yīng)然，金融穩(wěn)定保障基金的資金規(guī)模都有較大提升空間。

資金籌集與使用缺乏細(xì)化規(guī)則支撐，法治化程度有待提高

縱觀現(xiàn)有的金融穩(wěn)定保障基金立法，無(wú)論是在規(guī)則設(shè)計(jì)還是規(guī)則實(shí)操方面都有待就資金籌集進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。一是在籌集依據(jù)層面，宏觀性的金融穩(wěn)定法作為基礎(chǔ)性法律尚未出臺(tái)正式稿，目前該法草案二審稿有關(guān)金融穩(wěn)定保障基金的資金籌集條款仍有改動(dòng)空間，尤其是對(duì)于籌集標(biāo)準(zhǔn)、來(lái)源渠道、繳納比例等關(guān)鍵問題仍未形成清晰規(guī)定，因而尚具不確定性?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《信托法》等相關(guān)法律尚未明確各自行業(yè)保障基金與金融穩(wěn)定保障基金的關(guān)系，未形成有效銜接的籌資協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置資金統(tǒng)籌缺乏明確法律授權(quán)。具體制度規(guī)定層面，也沒有出臺(tái)專門的《金融穩(wěn)定保障基金條例》或相關(guān)規(guī)章制度。

二是在籌集規(guī)則協(xié)調(diào)方面，現(xiàn)有《信托業(yè)保障基金管理辦法》《證券投資基金法》《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》等行業(yè)保障基金立法及《存款保險(xiǎn)條例》雖然都在各自領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)處置資金安排予以明確，但與金融穩(wěn)定保障基金的籌集邊界尚待明晰。各類基金法律依據(jù)與金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）位階錯(cuò)落，以統(tǒng)一立法防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與分業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀之間的內(nèi)部邏輯尚未理順，在金融穩(wěn)定保障基金的法律效力尚不明確的困境之下，極易導(dǎo)致籌集范圍重疊或空白的問題。

三是資金使用并未明確實(shí)施細(xì)則，無(wú)法給予前端籌集合理預(yù)期。以存款保險(xiǎn)基金為例，金融穩(wěn)定保障基金與存款保險(xiǎn)基金的“雙層運(yùn)行”缺乏規(guī)則指導(dǎo)，使用細(xì)則不明容易引起功能上的重疊進(jìn)而導(dǎo)致資源使用效率低下以致浪費(fèi)。這種資金使用預(yù)期的模糊性反作用于資金籌集則體現(xiàn)為無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估兩類基金各自籌集規(guī)模與各繳費(fèi)主體分?jǐn)偙壤Ｊ褂脤用娴囊?guī)則缺位導(dǎo)致難以形成準(zhǔn)確的籌集預(yù)期，進(jìn)而造成資金池安全邊際無(wú)法量化、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制受阻等負(fù)面影響，難以保障風(fēng)險(xiǎn)處置資金的充足性，可能形成惡性循環(huán)。

損失分擔(dān)機(jī)制不明確，各方主體責(zé)任亟待壓實(shí)

金融穩(wěn)定法（草案一次審議稿），第二十八條規(guī)定了處置資金使用順序，依次為主要股東和實(shí)際控制人、市場(chǎng)化資金、存款保險(xiǎn)基金，行業(yè)保障基金、地方公共資源，金融穩(wěn)定保障基金排在末位。然而，二審稿經(jīng)過調(diào)整后將該條刪去，僅在第二十四條中提到被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡自救手段，同時(shí)在第二十八條中提到由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理與使用的具體辦法。《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2022）》中提出在上述主體依法依職責(zé)充分投入相應(yīng)資源后，才能使用金融穩(wěn)定保障基金補(bǔ)充資金缺口，以此體現(xiàn)金融穩(wěn)定保障基金在風(fēng)險(xiǎn)處置中的兜底作用，但現(xiàn)行制度對(duì)與資金籌集密切相關(guān)的繳納標(biāo)準(zhǔn)及啟動(dòng)條件仍不清晰：主要股東自救義務(wù)邊界、市場(chǎng)化資金籌集比例等關(guān)鍵參數(shù)仍待量化；各類化險(xiǎn)資源及財(cái)政資源的使用需達(dá)到何種程度才能夠啟動(dòng)金融穩(wěn)定保障基金，啟動(dòng)之后又如何協(xié)同配合尚未明確。規(guī)則的模糊可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中出現(xiàn)股東利用“窮盡自救手段”的彈性空間規(guī)避繳納責(zé)任、各類出資主體互相推矮責(zé)任等情況。如此則金融穩(wěn)定保障基金的市場(chǎng)化運(yùn)作難以維系，更遑論發(fā)揮金融安全網(wǎng)處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的整體效能。

此外，維護(hù)金融穩(wěn)定與防范道德風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾較為突出：過多依靠財(cái)政資金易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，一旦釋放財(cái)政資金無(wú)條件提供擔(dān)保和兜底的錯(cuò)誤信號(hào)，可能提高金融機(jī)構(gòu)成本與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配動(dòng)機(jī)，更傾向于依賴求救而怠于自救，放任金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁由納稅人承擔(dān)；僅依靠市場(chǎng)化路徑又無(wú)法很好地維護(hù)金融穩(wěn)定，財(cái)政支持的確定性對(duì)增強(qiáng)各市場(chǎng)主體信心、抑制非理性決策的正面作用不可忽視。如何在二者的矛盾中尋找平衡點(diǎn)也是當(dāng)下急需解決的重點(diǎn)問題。

充實(shí)金融穩(wěn)定保障基金的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

以法治化為基礎(chǔ)事前確立籌集方式及規(guī)模目前成熟金融市場(chǎng)國(guó)家所設(shè)立的金融穩(wěn)定保障基金均由相關(guān)法律賦予其合法性基礎(chǔ)，并依法有序籌集資金?！斗€(wěn)定基金框架協(xié)議》要求歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）采取事前籌集，基于各成員國(guó)在歐洲中央銀行的資本比例確定其出資比例，認(rèn)購(gòu)7000億歐元股本；由《單一處置機(jī)制條例》規(guī)定歐盟單一決議基金（SRF）為僅限必要時(shí)使用的最后手段（lastresort），以一般情況下的事前認(rèn)繳結(jié)合資金額不足時(shí)的事后認(rèn)繳，確保其資金規(guī)模至少覆蓋所有21個(gè)歐元區(qū)國(guó)家信貸機(jī)構(gòu)存款總額的 1% ?！督鹑诜€(wěn)定基金法》規(guī)定德國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS）為金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債提供期限最長(zhǎng)為60個(gè)月、數(shù)額最高為4000億歐元的擔(dān)保，以解決流動(dòng)性短缺并支持金融機(jī)構(gòu)資本市場(chǎng)再融資。美國(guó)《多德一弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》提出建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（包括銀行和其他金融機(jī)構(gòu)）的有序清算基金（OLF）并規(guī)定在風(fēng)險(xiǎn)處置事件發(fā)生后籌集資金。

構(gòu)建穩(wěn)定且多樣的資金來(lái)源體系

國(guó)際上目前多采用多元化方式籌集資金，以國(guó)家公權(quán)力保障彌合市場(chǎng)化方式的不確定性。歐盟以事前籌集為主要方式：臨時(shí)性的歐洲金融穩(wěn)定基金 （EFSF）以成員國(guó)為股東，以股份有限公司形式管理基金，以各國(guó)整體信用擔(dān)保發(fā)行以歐元計(jì)價(jià)的EFSF債券及其他債務(wù)工具，從資本市場(chǎng)籌集資金。之后常設(shè)性的ESM取代EFSF并延續(xù)先前做法，以成員國(guó)提供的約810億歐元實(shí)繳資本和約6275億歐元的承諾可用資本為擔(dān)保，通過發(fā)行基準(zhǔn)債券、商業(yè)票據(jù)、參與回購(gòu)交易、出售或抵押自身債券等方式從金融市場(chǎng)獲得資金。歐盟單一處置基金（SRF）由19個(gè)成員國(guó)所設(shè)立的信貸機(jī)構(gòu)和某些投資公司預(yù)先繳款？。美國(guó)OLF在風(fēng)險(xiǎn)處置需要時(shí)通過聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司向財(cái)政部發(fā)行債券籌集資金。德國(guó)FMS則未框定出資時(shí)間，由財(cái)政部出資、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)獲益的靈活方式進(jìn)行資金籌集。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)基金狀態(tài)確保有效發(fā)揮功能

歐盟與美國(guó)均設(shè)立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)基金使用進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估。歐盟ESM搭建起早期預(yù)警措施（EWS）并將其同樣適用于EFSF，分析接受貸款成員國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、短期流動(dòng)性及公共債務(wù)的中長(zhǎng)期可持續(xù)性以確定其償還能力，并在監(jiān)測(cè)到風(fēng)險(xiǎn)后上報(bào)董事會(huì)，以便及時(shí)采取補(bǔ)救措施。同時(shí)，EWS起到持續(xù)性監(jiān)測(cè)的作用，每季度為成員國(guó)提供一份對(duì)未來(lái)一年包括本金、利息和費(fèi)用的支付信息，成員國(guó)需提供詳細(xì)的現(xiàn)金流量概況以便早期預(yù)警措施及時(shí)評(píng)估其能否履行還款義務(wù)，直至成員國(guó)償還全部貸款后方結(jié)束監(jiān)測(cè)。美國(guó)OLF由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司與隸屬于美國(guó)財(cái)政部的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC）依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)性、被接管之前的歷史風(fēng)險(xiǎn)狀況以及各類金融機(jī)構(gòu)特性納入考量（見表3）。

充實(shí)我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金的建議

為更好發(fā)揮系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)兜底功能，夯實(shí)我國(guó)金融穩(wěn)定保障體系，當(dāng)前我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金亟待充實(shí)。路徑上建議遵循金融行業(yè)自救、互助優(yōu)先、財(cái)政殿后提供必要支持的原則，事前明確使用順序，盡量減輕公共資金負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)之上結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)際，提出以下四點(diǎn)建議。

建立“事前籌集+事后補(bǔ)充”的資金籌集模式

我國(guó)金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）中未規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金的籌集時(shí)間，可借鑒歐盟及美國(guó)分別代表的事前、事后籌集實(shí)踐，將前瞻性資金儲(chǔ)備與動(dòng)態(tài)資金補(bǔ)充相結(jié)合。第一，金融穩(wěn)定保障基金不僅要作為化險(xiǎn)資源在必要時(shí)投入實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)處置，更要在事前發(fā)揮“牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”的防范作用。結(jié)合我國(guó)金融系統(tǒng)安全網(wǎng)構(gòu)建趨勢(shì)及金融業(yè)態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)在事前做好資金籌集而非如美國(guó)有序清算機(jī)制在需要資金時(shí)方才向財(cái)政部發(fā)債。并且，依據(jù)權(quán)責(zé)一致的邏輯由系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施繳納主要資金，這也與金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）中要求各金融機(jī)構(gòu)窮盡一切自救手段的規(guī)定相契合。

第二，基于包商銀行等問題銀行的處置經(jīng)驗(yàn)，為了更好加固金融穩(wěn)定體系，資金的事后補(bǔ)充必不可少?？紤]極端情況，在大量系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)資金流出現(xiàn)斷裂無(wú)法運(yùn)作時(shí)，僅憑借市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)而非政府介入干預(yù)，極有可能導(dǎo)致大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)外溢，最終損害公眾利益，此時(shí)由國(guó)家財(cái)政提供資金及時(shí)救助具備一定合理性，并能夠快速、果斷抑制風(fēng)險(xiǎn)，將損失最小化。金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分，鑒于央行作為最后貸款人天然負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，其與財(cái)政部門的分工應(yīng)遵循“央行流動(dòng)性支持在前，財(cái)政注資兜底”的原則，這種順序安排既符合央行作為最后貸款人維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)定位，也能夠避免財(cái)政資金過早介入引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。可以考慮央行再貸款與在金融穩(wěn)定領(lǐng)域發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債相配合，一是符合風(fēng)險(xiǎn)厭惡型投資者需要，有利于保障資金獲取的穩(wěn)定和安全；二是相較于普通國(guó)債，超長(zhǎng)期特別國(guó)債的?？顚Ｓ谩l(fā)行相對(duì)靈活、審批高效且不列入財(cái)政赤字等特性能夠?yàn)檠胄泻推渌笮徒鹑跈C(jī)構(gòu)提供購(gòu)買國(guó)債的優(yōu)質(zhì)載體，促進(jìn)財(cái)政與金融協(xié)同發(fā)力；三是提高國(guó)債占比也能優(yōu)化我國(guó)債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，國(guó)際上已有日本通過發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債支持養(yǎng)老金融以及德國(guó)用其促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的先例，我國(guó)也有自1998年始四次發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債的經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際操作層面來(lái)看具有相當(dāng)?shù)目尚行浴?/p>

建立“行業(yè)全覆蓋+風(fēng)險(xiǎn)差異化”的金融機(jī)構(gòu)繳費(fèi)機(jī)制

無(wú)論是從金融穩(wěn)定保障基金為應(yīng)對(duì)跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)立目的還是“取之于市場(chǎng)，用之于市場(chǎng)”原則的角度出發(fā)，銀行、保險(xiǎn)抑或證券等各行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施均負(fù)有為基金籌資的責(zé)任。具體而言，各機(jī)構(gòu)所繳納費(fèi)用的數(shù)額應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自系統(tǒng)重要性來(lái)確定，以維護(hù)市場(chǎng)的公平性，可以綜合考慮規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍、傳染速度、對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。可考慮確立“基準(zhǔn) + 差額”的方式，由各金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)共同但有區(qū)別的責(zé)任，并且盡快推進(jìn)國(guó)務(wù)院制定實(shí)施條例等配套法律文件，填補(bǔ)金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）中提及基金“籌集、使用與管理”時(shí)的空白。在充分評(píng)估與分析的基礎(chǔ)上量化具體數(shù)額，例如可以金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)每年的營(yíng)業(yè)收入額為基數(shù)并設(shè)立一定的繳費(fèi)比例，同時(shí)根據(jù)各年金融行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)各類化險(xiǎn)資源的繳納比例進(jìn)行微調(diào)。

此外，采取資金繳納與風(fēng)險(xiǎn)狀況相匹配的方式還能倒逼各類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控監(jiān)測(cè)，積極尋求風(fēng)險(xiǎn)解決方法。此類機(jī)構(gòu)的成功實(shí)踐，能夠帶動(dòng)次重要、中小型金融機(jī)構(gòu)仿效借鑒，以此形成內(nèi)部行業(yè)自律與外部法律規(guī)定的良性循環(huán)，共同筑牢金融行業(yè)自身穩(wěn)定體系。

建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的資金規(guī)模，以市場(chǎng)化方式促進(jìn)資金循環(huán)

域外各國(guó)為金融穩(wěn)定保障基金事前設(shè)定籌集規(guī)模具有重要借鑒意義，有助于金融機(jī)構(gòu)明確預(yù)期以更好履行出資責(zé)任，同時(shí)也能夠增強(qiáng)市場(chǎng)投資者信心。在初始資金籌集完畢后，根據(jù)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，將具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況作為主要參照，同步對(duì)資金規(guī)模進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，新增設(shè)部分可以參照歐盟做法由各機(jī)構(gòu)承諾出資而非實(shí)繳，并合理規(guī)定承諾兌現(xiàn)的特定條件，既能減輕金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān)，又可以起到事前風(fēng)險(xiǎn)防范作用?；诮鹑诜€(wěn)定保障基金針對(duì)全金融行業(yè)的功能定位，在籌集規(guī)模方面應(yīng)當(dāng)大于單一行業(yè)保障基金規(guī)模，以提供系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置的穩(wěn)定預(yù)期。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入金融穩(wěn)定保障基金資金池的部分，應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)，投資信用等級(jí)較高、風(fēng)險(xiǎn)較低資產(chǎn)以保障其穩(wěn)定增長(zhǎng)并且建立起有序的償還機(jī)制，尤其關(guān)注財(cái)政出資部分的資金安全，避免金融系統(tǒng)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)為納稅人造成不必要的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)形成資金“籌集一使用一退出”的良性循環(huán)。

進(jìn)一步明確損失分擔(dān)機(jī)制

基于我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融體系特征及金融風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理，參考國(guó)際貨幣基金組織于2025年4月底發(fā)布的《中國(guó)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性評(píng)估》（FinancialSystemStabilityAssessment，F(xiàn)SSA）報(bào)告有關(guān)“觸發(fā)政府主導(dǎo)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的條件應(yīng)更加明確界定，且僅限于可能需要?jiǎng)佑霉操Y源的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件”作為近期、高優(yōu)先級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)管理建議，并明確指出金融穩(wěn)定保障基金需要透明的治理規(guī)則、征收標(biāo)準(zhǔn)和使用觸發(fā)條件，因此通過分層和量化方式構(gòu)建可視性風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任體系十分必要。首先，應(yīng)當(dāng)壓實(shí)機(jī)構(gòu)自救主體責(zé)任，以資本充足率、杠桿率及流動(dòng)性指標(biāo)等為參照設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警閾值，并設(shè)定合理且迅速的響應(yīng)時(shí)間啟動(dòng)內(nèi)部救濟(jì)程序，以出資額或管理責(zé)任等為依據(jù)要求機(jī)構(gòu)股東、實(shí)際控制人等通過資產(chǎn)變現(xiàn)、資本補(bǔ)充等方式承擔(dān)相應(yīng)比例的責(zé)任。其次，若窮盡自救手段后仍無(wú)法控制風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行業(yè)自救互助，動(dòng)用各行業(yè)保障基金并依據(jù)各基金條例細(xì)化各自介入標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)外溢程度。最后，若已演化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)且單一行業(yè)保障基金已不足以處置，則根據(jù)外溢比例由金融穩(wěn)定保障基金協(xié)同補(bǔ)充，此時(shí)應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)設(shè)置金融穩(wěn)定保障基金的啟動(dòng)條件及與各行業(yè)保障基金的協(xié)同響應(yīng)機(jī)制，理順使用順序，以最大限度利用化險(xiǎn)資源。在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各層風(fēng)險(xiǎn)處置的監(jiān)管工作，做到真正壓實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的各方主體責(zé)任，防正彼此推媵，最大限度抑制可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與所在單位無(wú)關(guān)）

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，南開大學(xué)金融學(xué)院，上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室，其中王剛系上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特約研究員）