論優(yōu)化居家養(yǎng)老服務的法律路徑

在我國養(yǎng)老服務體系的結構格局中，居家養(yǎng)老模式是我國多數老年人選擇的養(yǎng)老方式。因此，確保居家老年人能夠獲取既可靠又高質量的養(yǎng)老服務，已成為這一龐大群體的共同訴求。然而，當前，居家養(yǎng)老服務領域面臨著若干挑戰(zhàn)，例如資源整合與引導機制的效力不足、信息基礎設施的應用缺乏保障等問題。本文在分析上述問題的基礎上提出若干提升居家養(yǎng)老服務整體品質的策略與措施，為相關職能部門完善居家養(yǎng)老服務提供一定參考。

一、居家養(yǎng)老服務相關立法情況

（一）政策導向層面

目前，相關立法為大力促進居家養(yǎng)老服務的發(fā)展奠定了堅實的基礎，并明確指引了行業(yè)發(fā)展方向。例如，《中華人民共和國老年人權益保障法》第三十七條明確指出，政府和相關部門應當積極支持城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務的建設，激勵各類機構、組織及個人為居家老年人提供多元化的服務支持。此外，中共中央、國務院聯合發(fā)布的《關于加強新時代老齡工作的意見》進一步強調，應充分利用社區(qū)資源，推動構建以居家為基礎、形式多樣的養(yǎng)老服務體系，督促地方政府探索將專業(yè)服務融人家庭的養(yǎng)老模式，鼓勵街道社區(qū)引人專業(yè)的養(yǎng)老服務機構，有效提升居家養(yǎng)老服務的供給規(guī)模和質量。

（二）具體法律關系調整層面

針對養(yǎng)老服務企業(yè)及其從業(yè)人員環(huán)節(jié)的運營與管理，企業(yè)需依照《中華人民共和國公司法》等法律規(guī)范完成工商登記程序。在居家養(yǎng)老服務的提供過程中，服務提供方與接受服務的老年人之間的權利與義務關系主要由《中華人民共和國民法典》合同編以及雙方訂立的服務合同條款確定。在服務監(jiān)管環(huán)節(jié)上，對違反相關法律法規(guī)的企業(yè)和個人，相關部門可依據《中華人民共和國行政處罰法》等法律追究其行政責任。情節(jié)嚴重構成犯罪的，有關機關還應當依據《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，依法追究其刑事責任。

（三）服務流程規(guī)范化層面

2023年，由民政部會同相關部門發(fā)布的《居家養(yǎng)老上門服務基本規(guī)范》是服務流程規(guī)范化方面最具代表性的文件。該文件旨在應對近年來居家養(yǎng)老服務質量良莠不齊的現狀，通過系統(tǒng)梳理并整合各地在開展服務過程中的寶貴經驗，形成了一套具有指導意義的服務流程框架。該文件針對老年人在居家養(yǎng)老服務中的高頻需求進行了流程化設計，不僅提供明確、統(tǒng)一的服務操作指南，還為相關領域企業(yè)和服務人員遵循規(guī)范化流程提供了依據。

二、居家養(yǎng)老服務面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）法律在養(yǎng)老服務資源供給方面引導力不足

伴隨居家養(yǎng)老服務需求量的不斷增長，現行法律放寬了養(yǎng)老服務市場準入條件，由原先的專業(yè)養(yǎng)老機構設立許可制轉向更為靈活的登記備案制。然而，我國居家養(yǎng)老服務尚處于起步階段，居家養(yǎng)老服務缺口依然巨大，表現為服務供給總量難以滿足日益增長的多元化需求。多數養(yǎng)老服務企業(yè)經營規(guī)模偏小，經營業(yè)務較為單一，難以有效覆蓋居家老人多層次的服務需求，且服務質量參差不齊。專業(yè)養(yǎng)老及醫(yī)療服務向居家老人提供專業(yè)服務的家庭延伸力有限，導致多數居家老年人難以便捷地獲取高質量的專業(yè)養(yǎng)老服務。

（二）各地養(yǎng)老服務信息平臺職能和應用存在差異

盡管各地針對居家養(yǎng)老服務出臺的規(guī)范性文件中大都規(guī)定當地政府應當建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務信息化平臺，但在界定這些服務平臺應具體承載的職能方面，各地法律文件表述呈現出差異性。具體而言，有的地方將平臺職能定位為定期發(fā)布并更新養(yǎng)老服務信息、提供政策咨詢服務和信息查詢功能，并對居家養(yǎng)老服務的實施進行監(jiān)管。此外，部分地方還強調應當積極鼓勵社會力量與服務平臺實現有效對接，以便居家老年人能夠通過平臺便捷地預訂所需的養(yǎng)老服務。

上述現狀導致在一些地區(qū)，養(yǎng)老服務信息化平臺的利用率較高，居家老年人能夠切實通過平臺享受到包括上門服務在內的各項養(yǎng)老服務。而少部分地區(qū)的平臺使用率明顯偏低，其功能仍局限于政策信息的公開與查詢，居家老年人無法通過平臺預訂養(yǎng)老服務。

（三）居家養(yǎng)老服務時間銀行模式亟待法律規(guī)范

當前，居家養(yǎng)老服務領域面臨著人員總體供應不足的問題，同時，一些居家老年人因經濟條件限制難以承擔有償養(yǎng)老服務費用。因此，推廣接受度高且無需付費的居家養(yǎng)老志愿服務顯得尤為迫切。在此背景下，養(yǎng)老互助時間銀行模式作為一種創(chuàng)新性的方案，逐漸進人公眾視野。該模式通過召集志愿者參與無償養(yǎng)老服務活動，并以服務時間作為對等交換的基礎，賦予志愿者相應的享受養(yǎng)老服務積分。當志愿者步人老年且需要服務時，即可憑借其在時間銀行賬戶中的積分，無償享受由其他志愿者提供的養(yǎng)老服務。

目前，時間銀行的養(yǎng)老互助模式在我國仍處于探索階段。2021年，民政部等多部門發(fā)布的《智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展行動計劃》提出要推進時間銀行養(yǎng)老互助服務的實施。這類互助養(yǎng)老模式在建立之初，往往需要由政府牽頭，借助政府公信力構建穩(wěn)定的養(yǎng)老服務積分累積和消費平臺。志愿者和老年人群體需要通過長期穩(wěn)定開展活動，才能逐步建立起對互助項目的信賴。全國大多數地方尚未建立統(tǒng)一有效的平臺和載體，政府在時間銀行建設方面的政策與資金支持力度不足，相應的法律制度也不完善。僅憑民間公益組織和少數志愿者的力量，難以打造覆蓋面廣、長期有效的養(yǎng)老互助模式。

三、優(yōu)化居家養(yǎng)老服務的法律對策

（一）通過立法引導養(yǎng)老服務資源的合理配置

在引導對象上，政府和有關部門需根據服務企業(yè)的不同經營狀況給予相應的政策扶持。例如，主營業(yè)務為居家養(yǎng)老服務的企業(yè)，可享受稅收減免的優(yōu)惠政策。對于在居家養(yǎng)老經營模式上有創(chuàng)新性貢獻的企業(yè)，不僅應給予獎勵，還應積極推廣其先進的服務理念與經驗。此外，為強化康復、醫(yī)療等專業(yè)性養(yǎng)老服務在家庭層面的延伸力，相關立法機構應當采取積極措施，推動此類服務向家庭延伸。對此，可率先在條件成熟的地區(qū)，通過地方立法機關立法的形式，將專業(yè)養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構提供上門服務的成功經驗予以制度化，并以此為基礎，在全國樹立若干不同的經營典范。

在此，筆者以江蘇省南通市在養(yǎng)老服務領域的成功經驗為例。面對人口深度老齡化的挑戰(zhàn)，南通市在全國率先出臺《關于推進全市養(yǎng)老機構開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務的若干意見》。該意見打破機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老之間的界限，鼓勵并支持骨干養(yǎng)老機構利用其專業(yè)人員、技術、設施等優(yōu)勢，承接并運營社區(qū)養(yǎng)老服務設施，進而將服務延伸至家庭層面，讓以執(zhí)業(yè)護士和持證護理員為主的專業(yè)照護團隊走進老人家庭提供服務。這一創(chuàng)新性的養(yǎng)老服務模式，不僅有效提升了家庭養(yǎng)老服務的專業(yè)性和覆蓋率，還因其顯著成效而入選了國家民政部辦公廳和財政部辦公廳聯合發(fā)布的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作的優(yōu)秀案例名單，為其他地區(qū)提供了寶貴的經驗與啟示。

（二）保障養(yǎng)老服務平臺職能應用的廣泛性及安全性

老年人對地方政府建設的公辦養(yǎng)老服務平臺有較高的信賴，此類平臺應充分發(fā)揮其在管理與推廣居家養(yǎng)老服務中的作用，為居家老人做好服務把關，確保老年人能通過平臺便捷地獲取滿意的上門服務。例如，廣東省深圳市寶安區(qū)益民社會工作服務中心積極探索“互聯網 + 居家養(yǎng)老”的創(chuàng)新服務模式，依托社區(qū)平臺，自主研發(fā)構建了覆蓋廣泛且響應迅速的志愿服務網絡體系，該平臺可以為特殊困難長者及老年人群體，提供結對幫扶、個性化點單及定制化志愿服務。鑒于部分老年人在數字技術應用上的障礙或缺乏智能設備的情況，該中心采取了電話下單、幫幫團輔助下單等多元化服務方式，并多頻次開展智能手機及微信小程序應用培訓，提升老年人的數字素養(yǎng)與能力。

針對老年人群體在電子產品使用上的局限性，養(yǎng)老服務平臺的設計需注重簡化服務預定和評價流程，確保界面直觀、操作簡便。此外，這些平臺應結合線下活動，提高老年人對平臺的認知度和操作熟練度，以促進其廣泛應用。在此基礎上，地方政府應積極出臺相關立法或政策，提升智慧養(yǎng)老服務平臺的普及程度和利用效率，明確界定平臺、養(yǎng)老服務企業(yè)和老年消費者三者間的法律關系，為平臺的合法運營提供法律支撐。

（三）規(guī)范并促進養(yǎng)老服務互助時間平臺的合法推廣

據筆者了解，一些地區(qū)的時間銀行的建設遭遇了詐騙犯罪的侵害。對于不法分子假借時間銀行的名義進行虛假宣傳、非法集資的行為，原中國銀行保險監(jiān)督管理委員會與相關部門在2022年聯合發(fā)布《關于規(guī)范“銀行\(zhòng)"字樣使用有關事項的通知》。該通知明確要求，未經批準，任何法人或非法人組織均不得在其名稱中擅自使用“銀行”二字，以免公眾產生誤解。為此，以往習慣上稱為時間銀行的互助養(yǎng)老項目名稱應當調整，如南京市已將當地原有的養(yǎng)老服務時間銀行更名為養(yǎng)老服務互助時間平臺，這樣的稱謂更為貼切且符合規(guī)范。

在養(yǎng)老服務互助時間平臺的建設初期，各地政府應著重識別并強化保護力度不足、或易發(fā)生法律糾紛的服務環(huán)節(jié)，并通過地方立法進行專門性調整。例如，《北京市養(yǎng)老服務時間銀行實施方案》規(guī)定了志愿者崗前培訓、服務的簽到與簽出流程、老年人對志愿服務的評價機制、服務記錄的查詢方式以及服務時間的兌換規(guī)則等多個關鍵細節(jié)。這將大大降低志愿服務中發(fā)生法律糾紛的概率。同時，各地民政部門應當在搭建平臺的同時增強宣傳力度，廣泛普及時間平臺無償、互助養(yǎng)老服務的理念，吸引更多志愿者與老年人參與其中，從而不斷壯大志愿服務活動隊伍，使更多老年人能夠受益于無償志愿養(yǎng)老服務。

結語

居家養(yǎng)老模式作為我國老年人主要的養(yǎng)老選擇，在現階段面臨著資源整合效能不足與信息基礎設施保障缺失等多重挑戰(zhàn)。針對此現狀，通過立法引導養(yǎng)老服務資源的合理配置，成為推動專業(yè)養(yǎng)老服務向家庭層面延伸的關鍵路徑。同時，保障養(yǎng)老服務信息基礎設施的廣泛性及安全性，對于提升老年人居家養(yǎng)老服務體驗具有至關重要的意義。此外，規(guī)范并促進養(yǎng)老服務互助時間平臺的合法化發(fā)展，可以為居家養(yǎng)老服務領域注入新的活力。未來，相信隨著相關法律的不斷完善和實施，我國居家養(yǎng)老服務的整體品質將得到提升，更多老年人將享受到更加可靠且高質量的養(yǎng)老服務。

（作者單位：山西大同大學法學院）