歐盟太空安全戰(zhàn)略新特點(diǎn)及走向

〔提" "要〕 太空正成為各國博弈的新戰(zhàn)場，由此引發(fā)的太空安全威脅及治理問題凸顯。為應(yīng)對日益加劇的太空技術(shù)軍事化、打破太空活動困境、擺脫對外防務(wù)依賴和扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)頹勢，歐盟于2023年底出臺首份太空安全戰(zhàn)略。相較之前的太空政策，新戰(zhàn)略首次正式強(qiáng)調(diào)太空活動的戰(zhàn)略安全及防務(wù)性質(zhì)，要求強(qiáng)化歐盟太空活動戰(zhàn)略自主性，旨在提升歐盟的太空創(chuàng)新“硬實(shí)力”和爭奪太空安全治理話語權(quán)。但是，歐盟現(xiàn)有組織架構(gòu)難以有效應(yīng)對愈發(fā)嚴(yán)峻的太空安全威脅，提升太空活動戰(zhàn)略自主能力、在內(nèi)部達(dá)成一致等太空一體化目標(biāo)難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，國際合作受阻也會影響戰(zhàn)略實(shí)施。

〔關(guān) 鍵 詞〕歐盟太空戰(zhàn)略、太空安全、太空治理、戰(zhàn)略自主

〔作者簡介〕劉瑩，外交學(xué)院國際關(guān)系研究所副教授、俄羅斯研究中心主任

〔中圖分類號〕D820

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2025）3期0093-24

隨著太空科技的快速發(fā)展及其在經(jīng)濟(jì)、軍事、環(huán)保等領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，人類發(fā)展愈發(fā)依賴衛(wèi)星等太空資源所提供的通信、導(dǎo)航、監(jiān)測、情報(bào)收集等服務(wù)，太空因此成為各國博弈的新戰(zhàn)場。在此背景下，歐盟自烏克蘭危機(jī)升級后不久即推出“戰(zhàn)略指南針”，隨后又接連出臺《歐盟太空安全與防務(wù)戰(zhàn)略》（下稱《戰(zhàn)略》）、《2040年歐洲太空戰(zhàn)略初探》等新太空政策文件，太空安全戰(zhàn)略框架逐漸清晰，其目的是統(tǒng)一太空戰(zhàn)略目標(biāo)，保護(hù)歐洲太空資產(chǎn)安全，增強(qiáng)歐盟在太空安全和防務(wù)方面的能力，加強(qiáng)成員國之間以及與國際伙伴的合作，確保歐盟太空系統(tǒng)的適應(yīng)性和自主性。歐盟2024年也推出了多項(xiàng)新太空計(jì)劃以推進(jìn)太空安全治理，在載人航天、地球觀測、太空經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域均有重大進(jìn)展。歐盟委員會2025年2月公布的年度工作計(jì)劃明確年內(nèi)將推出《歐洲太空法》，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)展太空經(jīng)濟(jì)、建立太空監(jiān)管規(guī)范、保障太空安全的重要性。這標(biāo)志著歐盟在發(fā)展太空技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，其共同防務(wù)建設(shè)加速向太空延伸，這將給太空安全治理和國際安全格局帶來重要影響。

一、歐盟太空安全戰(zhàn)略新特點(diǎn)

歐盟太空政策經(jīng)歷了一個(gè)從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展到強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略安全的過程，特別是在太空軍事化、武器化、戰(zhàn)場化發(fā)展趨勢愈演愈烈的形勢下，安全與防務(wù)已成為歐盟太空政策最主要的議題。此前，歐盟已陸續(xù)推出過若干太空發(fā)展計(jì)劃，大致以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)革新、加強(qiáng)合作、提升競爭力為目標(biāo)。2016年、2020年和2021年分別出臺的《歐洲太空戰(zhàn)略》《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》和《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動計(jì)劃》均提出了提升航天社會經(jīng)濟(jì)效益、強(qiáng)化歐盟太空競爭力、深化泛歐合作、促進(jìn)技術(shù)交叉融合等目標(biāo)和具體計(jì)劃。隨著2021年“政府衛(wèi)星通信”計(jì)劃的出臺，安全因素越來越多地被納入歐洲太空發(fā)展計(jì)劃之中。

烏克蘭危機(jī)升級以來，歐盟在安全、規(guī)則、合作等方面作出了新的戰(zhàn)略部署。2023年11月，歐盟理事會批準(zhǔn)了首個(gè)太空安全戰(zhàn)略，首次正式提出了太空活動的戰(zhàn)略安全及防務(wù)性質(zhì)。新戰(zhàn)略要求強(qiáng)化成員國對空間威脅的共同認(rèn)知，加強(qiáng)太空系統(tǒng)和服務(wù)的發(fā)展韌性和保護(hù)能力，提高對太空威脅的應(yīng)對能力，利用太空資源進(jìn)行安全防御。在這一戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，2024年以來，歐盟太空計(jì)劃加速發(fā)展，例如，建設(shè)太空數(shù)據(jù)中心、發(fā)射阿麗亞娜6型火箭、斥資百億歐元打造“衛(wèi)星彈性、互聯(lián)性和安全基礎(chǔ)設(shè)施”計(jì)劃（IRIS2）等。2025年1月，歐盟委員會在第17屆歐洲航天大會上公布了新的太空計(jì)劃，再次強(qiáng)調(diào)發(fā)展太空前沿技術(shù)、維持歐洲在全球太空領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位以及維護(hù)太空安全的決心?？傮w看，與以往政策不同，歐盟太空新政策和新舉措表現(xiàn)出了一系列新特點(diǎn)。

（一）強(qiáng)調(diào)太空活動的戰(zhàn)略安全及防務(wù)性質(zhì)

新戰(zhàn)略首先確定了歐盟發(fā)展太空能力面臨的主要威脅及原因。歐盟認(rèn)為，針對空間系統(tǒng)、地面輔助基礎(chǔ)設(shè)施以及連接兩者的數(shù)據(jù)鏈路發(fā)展起來的反太空技術(shù)會對歐洲各國太空資產(chǎn)造成破壞，航天企業(yè)及其供應(yīng)鏈也會因此受到競爭對手的非正常干擾；而太空技術(shù)設(shè)備升級加速、太空大國和新興國家競爭激烈、太空資源日益緊張、太空軍事化和武器化趨勢加劇、空間碎片危險(xiǎn)升級、反太空技術(shù)加速發(fā)展等是太空安全威脅加速激化的重要原因，但《戰(zhàn)略》刻意規(guī)避了美歐發(fā)展太空武器這一事實(shí)。針對上述威脅，歐盟提出要以“伽利略”衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GNSS）、“哥白尼”對地觀測計(jì)劃（GMES）、“政府衛(wèi)星通信”計(jì)劃和空間態(tài)勢感知（SSA）4個(gè)主要項(xiàng)目為基礎(chǔ)，在太空形成軍事應(yīng)對能力。除了保障上述4個(gè)項(xiàng)目及歐洲自主研發(fā)的星基導(dǎo)航增強(qiáng)系統(tǒng)——?dú)W洲地球靜止導(dǎo)航重疊服務(wù)（EGNOS）的安全性，歐盟委員會和歐盟外交和安全政策高級代表還提出加強(qiáng)歐盟太空交通管理（STM）法規(guī)的建議，以應(yīng)對太空碎片垃圾可能造成的安全威脅，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟的空間監(jiān)視和跟蹤能力。

歐盟新太空戰(zhàn)略還明確了前期預(yù)設(shè)的太空防務(wù)目標(biāo)。2022年歐盟理事會通過的“戰(zhàn)略指南針”計(jì)劃明確將太空列為戰(zhàn)略爭奪的領(lǐng)域之一，希望在面對外部威脅時(shí)，成員國海陸空軍事力量能夠在網(wǎng)絡(luò)防御、衛(wèi)星通信和情報(bào)、監(jiān)視和偵察等方面具備快速部署能力，而太空資源和技術(shù)是提供這些戰(zhàn)略保障的重要支撐，此舉表明歐盟邁出了太空軍事化的關(guān)鍵一步。2024年以來，歐盟進(jìn)一步明確了將從多個(gè)方向加強(qiáng)太空防務(wù)能力的戰(zhàn)略目標(biāo)，要在提升太空活動自主性、信息和資源共享、制定太空法、加強(qiáng)太空感知能力、發(fā)展太空威脅響應(yīng)機(jī)制等方面加強(qiáng)盟國之間的協(xié)調(diào)與合作。歐洲空間政策研究所據(jù)此提出了新的太空戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)歐盟視太空為其國防和安全戰(zhàn)略基礎(chǔ)，要利用太空能力實(shí)現(xiàn)地緣安全，并要加強(qiáng)與北約、美國及其他盟國的合作關(guān)系。歐盟首位國防和太空事務(wù)專員庫比柳斯2025年1月在第17屆歐洲航天大會上表示，太空對歐洲安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，歐盟必須迅速采取行動，增加投資，為迎接安全挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化歐盟太空活動戰(zhàn)略自主性

在太空安全防務(wù)方面，歐盟逐漸意識到，擺脫對美國和北約的依賴，在歐盟框架下實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)并整合力量，提升歐盟太空防務(wù)能力并爭取規(guī)則制定權(quán)，對歐盟共同防務(wù)建設(shè)尤為重要。

太空科技在烏克蘭危機(jī)中被大規(guī)模應(yīng)用的事實(shí)也讓歐盟認(rèn)識到，未來歐洲戰(zhàn)略安全的核心優(yōu)先事項(xiàng)是進(jìn)一步加強(qiáng)太空活動戰(zhàn)略自主性，其首要任務(wù)就是要在航天發(fā)射領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自主發(fā)展，提升歐盟自主進(jìn)入太空的能力。當(dāng)前歐盟雖然已經(jīng)在全球發(fā)射產(chǎn)業(yè)中具備一定競爭力，但尚不能主導(dǎo)發(fā)射器標(biāo)準(zhǔn)的重新制定程序。為此，歐盟積極與歐洲航天局（ESA，歐空局）、歐洲議會以及各成員國、相關(guān)企業(yè)合作啟動建設(shè)歐洲發(fā)射器聯(lián)盟的項(xiàng)目。

2025年1月，歐盟委員會在歐洲航天大會上再次強(qiáng)調(diào)，要通過加強(qiáng)競爭、促進(jìn)多樣化和擴(kuò)大優(yōu)惠政策來加強(qiáng)歐洲太空戰(zhàn)略自主性，首要任務(wù)是與歐空局深化合作，制定長期的發(fā)射器發(fā)展規(guī)劃。目前，歐盟委員會已與歐盟空間計(jì)劃署（EUSPA）和法國阿麗亞娜航天公司簽署了發(fā)射合同，阿麗亞娜6型火箭將于2026年和2027年將首批“伽利略”第二代導(dǎo)航衛(wèi)星送入太空軌道，為歐洲各國政府、機(jī)構(gòu)和公民提供高精度定位服務(wù)。歐空局將直接管理發(fā)射相關(guān)活動，歐盟空間規(guī)劃署則負(fù)責(zé)“伽利略”系統(tǒng)的部署、維護(hù)和發(fā)展，以此“加強(qiáng)阿麗亞娜6型火箭和歐洲的太空自主權(quán)”。

此外，歐盟還積極尋求太空技術(shù)的戰(zhàn)略自主性。目前，歐洲正面臨來自航天大國以及SpaceX等私營公司的競爭壓力；在載人航天技術(shù)落后于中美俄等國的形勢下，歐盟首先需要確保技術(shù)主權(quán)和競爭力，開發(fā)突破性技術(shù)，積極打造衛(wèi)星群，在為地緣政治和軍事目標(biāo)服務(wù)的同時(shí)，也便于應(yīng)對氣候變化等全球性危機(jī)。2024年，IRIS2升級為投資額超100億歐元、由290顆低軌與中軌衛(wèi)星組成的衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)，該計(jì)劃與“伽利略”和“哥白尼”一起構(gòu)成歐盟3個(gè)主衛(wèi)星群，旨在通過天基系統(tǒng)為成員國提供高速安全的互聯(lián)網(wǎng)寬帶服務(wù)，并宣示歐盟的太空戰(zhàn)略主權(quán)。

（三）著力提升歐盟的太空創(chuàng)新“硬實(shí)力”

歐盟“戰(zhàn)略指南針”計(jì)劃提出了“太空硬實(shí)力”概念，而歐盟新太空戰(zhàn)略提出要付諸具體行動。為此，歐盟將太空戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向發(fā)展太空資產(chǎn)和技術(shù)的軍民兩用屬性，以提升歐盟整體防御能力，同時(shí)兼顧太空資產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適用性。歐盟認(rèn)為，只有在太空技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自主創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)并在太空博弈中憑硬實(shí)力占有一席之地。

第一，求新求變。與此前更關(guān)注太空科研和民用項(xiàng)目的政策相比，歐盟太空新戰(zhàn)略提出要在已有項(xiàng)目計(jì)劃的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容。2025年1月，歐盟委員會代表在歐洲航天大會上表示，歐洲需要“在國防和太空之間更好地進(jìn)行銜接，增加對研究和創(chuàng)新的投資”。歐盟計(jì)劃加速其主要太空項(xiàng)目的創(chuàng)新功能：“伽利略”系統(tǒng)推出“公共特許服務(wù)”（Public Regulated Service）和開放服務(wù)導(dǎo)航消息認(rèn)證（OSNMA）等高級導(dǎo)航服務(wù)；“哥白尼”計(jì)劃增加地球觀測和監(jiān)測溫室氣體排放的新功能；IRIS2要建成類似“星鏈”的衛(wèi)星星座，為歐盟國家提供軍民兩用的寬帶衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)；歐盟空間監(jiān)視和跟蹤（EUSST）系統(tǒng)在為500多顆衛(wèi)星提供保障的同時(shí)，將為200多個(gè)組織機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。EUSST系統(tǒng)還將整合新的商業(yè)傳感器，以進(jìn)一步增強(qiáng)歐洲監(jiān)測和保護(hù)其太空資產(chǎn)的能力。這既能夠保護(hù)歐洲基礎(chǔ)設(shè)施免受網(wǎng)絡(luò)安全威脅，又可以促進(jìn)太空商業(yè)發(fā)展。此外，歐盟單一情報(bào)分析能力本來用于監(jiān)測對經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能構(gòu)成的威脅，在此次戰(zhàn)略變革中也被納入太空戰(zhàn)略安全領(lǐng)域。

第二，加大科研支持力度。歐盟新太空戰(zhàn)略多次強(qiáng)調(diào)，科研是增強(qiáng)歐盟太空硬實(shí)力的有力支持，支持科學(xué)研究和創(chuàng)新的“地平線歐洲”計(jì)劃、歐洲國防基金等項(xiàng)目要與太空活動和國防任務(wù)結(jié)合起來，為全面提升歐洲太空實(shí)力提供保障。歐盟委員會此前已經(jīng)提出了2021—2027年“地平線歐洲”科研資助框架，預(yù)算超過950億歐元，為歐盟史上最高科研資助費(fèi)用。英國已于2024年1月正式重返“地平線歐洲”及“哥白尼”計(jì)劃，這將為歐洲太空硬實(shí)力發(fā)展提供進(jìn)一步的動力。此外，歐空局在2024年10月舉行的第75屆國際宇航大會上宣布，歐盟正在與美國和其他成員國積極推進(jìn)“Explore 2040”項(xiàng)目，旨在整合各方科研力量，通過“Argonaut”“LightShip”等計(jì)劃助力歐洲實(shí)現(xiàn)登陸月球和火星的目標(biāo)。

第三，吸引投資。歐盟新太空戰(zhàn)略認(rèn)為，歐洲必須抓住太空經(jīng)濟(jì)在未來十年迅速發(fā)展的機(jī)遇，引領(lǐng)太空革命。為此，歐盟將啟動新的太空產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，支持歐洲太空工業(yè)研究和創(chuàng)新，恢復(fù)供應(yīng)鏈并加強(qiáng)出口，促進(jìn)太空商業(yè)化。目前，IRIS2計(jì)劃已經(jīng)設(shè)定了推動歐洲航天業(yè)投資、建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和為各國提供創(chuàng)新空間商業(yè)服務(wù)的目標(biāo)；在歐洲投資基金的支持下，歐盟已啟動了CASSINI空間創(chuàng)業(yè)基金，計(jì)劃以10億歐元的規(guī)模吸引風(fēng)險(xiǎn)投資基金為歐洲的航天公司注資，目前已經(jīng)有100多家太空科技初創(chuàng)企業(yè)獲得了融資和發(fā)展業(yè)務(wù)的機(jī)會。這項(xiàng)計(jì)劃是歐洲創(chuàng)新議程的重要組成部分，旨在為歐洲空間活動創(chuàng)新提供“加速器”，提升歐盟太空“硬實(shí)力”。

（四）努力爭奪太空安全治理話語權(quán)

隨著外層空間物體及碰撞碎片的增多，空間交通管理已經(jīng)成為太空安全治理的首要議題之一，歐盟新太空戰(zhàn)略明確提出制定太空“交通規(guī)則”的重要性，這顯示了歐盟參與太空規(guī)則制定、爭奪太空治理話語權(quán)的決心。

早在2022年2月，歐盟就提出了關(guān)于“歐盟空間交通管理方法——?dú)W盟應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的貢獻(xiàn)”的倡議，呼吁歐盟自主研發(fā)自動防撞技術(shù)，并計(jì)劃在2025年開始在太空部署新的跟蹤設(shè)備。2023年12月，歐盟理事會通過了“關(guān)于空間交通管理現(xiàn)狀”的文件，強(qiáng)調(diào)必須加緊制定歐盟空間交通管理的具體辦法，通過加強(qiáng)歐盟空間監(jiān)視和跟蹤系統(tǒng)、運(yùn)行地面?zhèn)鞲衅骶W(wǎng)絡(luò)來調(diào)查和跟蹤空間物體。歐盟計(jì)劃推出新的《歐洲太空法》，針對太空交通管理、可持續(xù)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)安全等加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)范，以此促進(jìn)太空領(lǐng)域創(chuàng)新、投資和競爭力，并幫助歐盟在太空安全治理領(lǐng)域發(fā)揮更具有決定性的作用。

與此同時(shí)，歐盟還在新戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)，烏克蘭危機(jī)對歐盟太空項(xiàng)目及與俄羅斯的航空合作造成了諸多負(fù)面影響，因此要通過加強(qiáng)成員國內(nèi)部及國際合作規(guī)避不利因素，提升在太空安全治理領(lǐng)域的話語權(quán)。近年來，很多歐盟國家都在地球觀測、衛(wèi)星通訊、PNT系統(tǒng)（定位、導(dǎo)航、授時(shí)體系）、太空感知等領(lǐng)域積極發(fā)展技術(shù)，各國對太空安全的需求也隨之提升。法國、德國、匈牙利、丹麥、芬蘭等國紛紛推出太空戰(zhàn)略，在保護(hù)本國太空資產(chǎn)的同時(shí)，也開始在太空聯(lián)合部署與防務(wù)有關(guān)的技術(shù)設(shè)備。國際合作方面，歐盟優(yōu)先注重與北約的協(xié)調(diào)合作。雙方已于2023年簽署了《歐盟—北約合作聯(lián)合宣言》，明確提出雙方要擴(kuò)大和深化太空合作，將雙邊伙伴關(guān)系提升到新高度。北約和歐盟太空合作的有利條件在于雙方都將太空視為重要的戰(zhàn)略安全場域，但仍需要在外交政策和行動協(xié)調(diào)、聯(lián)合演習(xí)以及工業(yè)和技術(shù)合作等方面彌合分歧。

從比較視角綜合分析，歐盟此前的太空政策已經(jīng)承認(rèn)了太空活動的競爭性以及歐洲對太空系統(tǒng)和服務(wù)的依賴性，但在新的國際形勢下，歐盟2022年以來開始成形的太空安全戰(zhàn)略更具“新意”。第一，“戰(zhàn)略指南針”為后續(xù)新政策提出了框架，要求制定專門戰(zhàn)略、采取具體行動、整合各方力量來應(yīng)對新威脅，力求太空戰(zhàn)略和有效治理具備清晰度、一致性和問責(zé)制。第二，歐盟太空戰(zhàn)略發(fā)展與其在安全和防務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)性日益增強(qiáng)，也與世界主要太空大國在安全和防務(wù)領(lǐng)域的行動（太空軍事機(jī)構(gòu)重組、發(fā)展安全和防務(wù)新能力、制定新的戰(zhàn)略等）相一致。第三，更注重以行動為導(dǎo)向，促進(jìn)太空系統(tǒng)和服務(wù)用于地面安全和防務(wù)活動，保護(hù)歐洲太空資產(chǎn)的安全，進(jìn)而調(diào)整歐洲政治、外交和治理政策。第四，更關(guān)注整合各成員國分散的太空法，其建立統(tǒng)一太空管理機(jī)制的做法有助于歐洲發(fā)展“單一市場”的競爭力和自主性，同時(shí)也會阻礙美國在歐洲大陸的投資，進(jìn)而影響歐美關(guān)系。第五，更注重從聯(lián)盟高層進(jìn)行結(jié)構(gòu)和政策的總體協(xié)調(diào)，例如設(shè)立首位防務(wù)和太空事務(wù)專員，以避免治理主體及戰(zhàn)略的分散性和不連續(xù)性。

總的來看，歐盟新太空戰(zhàn)略主要致力于通過制定短期、有具體內(nèi)容和可行性強(qiáng)的行動路線圖，來確保歐盟各成員國就太空安全威脅、技術(shù)發(fā)展、項(xiàng)目合作等問題達(dá)成共識，鼓勵成員國實(shí)現(xiàn)資源和知識共享，加強(qiáng)歐盟太空系統(tǒng)和服務(wù)的復(fù)原力，提升整體太空實(shí)力及太空安全治理話語權(quán)。

二、歐盟太空安全戰(zhàn)略變化的動因

歐盟太空政策的演進(jìn)受到了內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際環(huán)境變化的雙重影響，首個(gè)太空安全戰(zhàn)略是在烏克蘭危機(jī)升級將滿兩周年的背景下推出的，與之相關(guān)的一系列太空政策和行動計(jì)劃則是在國際形勢劇烈震蕩、歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難、俄歐/歐美關(guān)系跌宕起伏、太空博弈日趨激烈的形勢下接連展開的，太空科技首次在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中大規(guī)模應(yīng)用以及由此引發(fā)的歐洲國家對安全防務(wù)的擔(dān)憂同樣是新太空戰(zhàn)略出臺的主要原因。

（一）應(yīng)對日益加劇的太空技術(shù)軍事化

進(jìn)入21世紀(jì)以來，太空技術(shù)軍事化趨勢日益明顯，很多國家成立太空軍或執(zhí)行太空戰(zhàn)略的專門機(jī)構(gòu)，爭奪太空開發(fā)和治理的主導(dǎo)權(quán)?！疤瞻踩尸F(xiàn)以戰(zhàn)略博弈為基點(diǎn)，以軍事化拓展為焦點(diǎn)，以商業(yè)航天為重點(diǎn)，以聯(lián)盟對抗為熱點(diǎn)的新態(tài)勢?！贝髧谔疹I(lǐng)域的博弈呈現(xiàn)競爭與合作并存的復(fù)雜態(tài)勢。太空技術(shù)和設(shè)施不僅日益在各國和全球經(jīng)濟(jì)部門發(fā)揮關(guān)鍵作用，其互聯(lián)性、依賴性、脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性也給國際社會整體安全帶來了諸多潛在危險(xiǎn)，太空已成為公認(rèn)的第五個(gè)軍事行動領(lǐng)域。烏克蘭危機(jī)是太空技術(shù)軍事化加劇的直接表現(xiàn)，也是歐盟推出首份太空安全戰(zhàn)略最重要的原因。

在烏克蘭危機(jī)中，太空成為包括私營公司和非政府組織在內(nèi)的非國家行為體影響戰(zhàn)事進(jìn)程和結(jié)果的重要因素。因?yàn)閼?zhàn)爭對天基互聯(lián)系統(tǒng)的依賴，這場沖突讓空間技術(shù)與人工智能的融合成為可能。太空技術(shù)軍事化導(dǎo)致戰(zhàn)爭外溢的風(fēng)險(xiǎn)，沖突變得不可控和不可預(yù)測，地區(qū)和國際安全都受到了極大挑戰(zhàn)。例如，盡管烏克蘭太空實(shí)力不濟(jì)，但由于SpaceX等美國私營公司的介入，“星鏈”系統(tǒng)得以對陣俄羅斯的“托博爾河”電子對抗系統(tǒng)，烏方獲得了低軌道衛(wèi)星信息服務(wù)的支持，在關(guān)鍵戰(zhàn)場通信和信息互享領(lǐng)域占據(jù)了先機(jī)。美國Maxar等公司向?yàn)醴教峁┩ㄟ^天基系統(tǒng)捕獲的高質(zhì)量戰(zhàn)爭圖像，使得地球觀測數(shù)據(jù)等太空商業(yè)服務(wù)也被軍事化。此外，干擾衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)成為戰(zhàn)爭中雙方互搏的手段，制導(dǎo)武器、無人機(jī)等依賴天基系統(tǒng)軍事裝備的射程、精確度和效力都受到了鉗制，戰(zhàn)爭的范圍和烈度都因太空電子戰(zhàn)而升級。

烏克蘭危機(jī)還成為新型軍事裝備和理念的試驗(yàn)場。衛(wèi)星導(dǎo)航、地球觀測等太空技術(shù)與人工智能、無人機(jī)等結(jié)合，推動了新的軍事決策指揮體系的發(fā)展，促使軍事大國在技術(shù)優(yōu)勢領(lǐng)域進(jìn)行廣泛競爭；俄羅斯、美國及北約通過數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、情報(bào)共享等作出戰(zhàn)場決策，在戰(zhàn)場內(nèi)外進(jìn)行戰(zhàn)略博弈。人工智能和數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用到實(shí)時(shí)戰(zhàn)爭數(shù)據(jù)自動化分析、面部識別、地理空間智能圖像分析、大型語言模型建設(shè)、后勤保障等領(lǐng)域，美國和北約還將烏克蘭戰(zhàn)場的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)分別納入聯(lián)合全域指揮與控制（JADC2）和多域行動（MDO）概念中，以便為發(fā)展下一代軍事作戰(zhàn)計(jì)劃做儲備。俄烏不斷利用打擊對方天基系統(tǒng)獲取戰(zhàn)爭優(yōu)勢，太空技術(shù)軍事化不僅讓烏克蘭危機(jī)升級，還對與軍事空間資產(chǎn)緊密相連的商業(yè)和民用基礎(chǔ)設(shè)施造成了前所未有的威脅，構(gòu)成了一種新的“安全風(fēng)險(xiǎn)模式”。

烏克蘭危機(jī)引發(fā)的新威脅讓歐盟愈加重視防務(wù)自主。從2016年《外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》首次提出“戰(zhàn)略自主”概念，到“戰(zhàn)略指南針”計(jì)劃共同防務(wù)戰(zhàn)略浮出水面，歐盟不斷強(qiáng)調(diào)要從“作戰(zhàn)能力、防御能力、資源投入、伙伴關(guān)系”四個(gè)方面加強(qiáng)防務(wù)自主，而太空技術(shù)是保障這些防務(wù)能力的重要支撐。歐盟委員會內(nèi)部市場專員蒂埃里·布雷頓在2024年歐洲航天大會上表示，在保障太空安全方面，“主權(quán)歐洲”必須減少戰(zhàn)略供應(yīng)鏈對外界的技術(shù)依賴，還要建立太空單一市場。

（二）打破受歐俄關(guān)系惡化影響的太空活動困境

2014年克里米亞危機(jī)爆發(fā)后，西方對俄羅斯實(shí)施了全方位制裁，其中多項(xiàng)措施涉及俄與歐美國家的太空合作。烏克蘭危機(jī)升級后，歐盟對俄制裁升級，維持國際空間站正常軌道姿態(tài)的俄羅斯“進(jìn)步號”飛船和與北極石油生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)有關(guān)的貿(mào)易活動受到影響。歐盟還出臺了一份擴(kuò)大的高科技產(chǎn)品禁運(yùn)清單，包括禁止向俄羅斯出口電信設(shè)備、半導(dǎo)體和航空航天零部件等。

然而，制裁是一把雙刃劍。航空航天是俄羅斯與歐美國家為數(shù)不多保持合作的領(lǐng)域，雙方太空合作由來已久，制裁制約了俄羅斯太空技術(shù)發(fā)展，但也對歐盟的太空項(xiàng)目產(chǎn)生了沖擊。美歐對俄羅斯的制裁涉及禁止向俄出口和再出口軍用及高科技物資、禁止購買俄制火箭發(fā)動機(jī)、暫停除國際空間站以外的與俄在航天領(lǐng)域的合作，導(dǎo)致雙方在火箭發(fā)射、載人航天、衛(wèi)星制造等項(xiàng)目上出現(xiàn)了制裁與反制裁的斗爭，不僅歐空局的項(xiàng)目受到影響，德國、英國等國的航天項(xiàng)目也不同程度受挫。

2022年2月，俄羅斯宣布暫停與歐洲航天機(jī)構(gòu)在法屬圭亞那航天中心的太空發(fā)射合作，以此作為對歐盟制裁的回應(yīng)，原計(jì)劃由俄羅斯“聯(lián)盟”號火箭執(zhí)行的“伽利略”導(dǎo)航衛(wèi)星、地球科學(xué)任務(wù)（EarthCARE）、“歐幾里得”紅外太空望遠(yuǎn)鏡和CSO-3偵查衛(wèi)星等項(xiàng)目都受到了不同程度的影響。俄方2023年3月宣布取消與歐盟合作的火星項(xiàng)目，此前該項(xiàng)目火星探測任務(wù)第一階段的微量氣體軌道器已于2016年成功進(jìn)入火星軌道，但第二階段原定于2022年9月開展的歐空局火星車和俄羅斯著陸平臺的發(fā)射任務(wù)則被迫終止。在俄歐深空探索、中歐載人航天項(xiàng)目都停擺的情況下，歐盟一方面被迫尋找美國為合作伙伴，另一方面也勢必要加強(qiáng)自身太空實(shí)力和太空領(lǐng)域戰(zhàn)略自主性。

正因?yàn)槿绱?，歐盟新太空戰(zhàn)略提出要加強(qiáng)“伽利略”系統(tǒng)和“哥白尼”計(jì)劃這兩個(gè)主要太空基礎(chǔ)設(shè)施的第二代系統(tǒng)發(fā)展，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要保證運(yùn)載火箭的戰(zhàn)略自主權(quán)。2024年6月，“伽利略”第二代導(dǎo)航衛(wèi)星的設(shè)計(jì)獲得批準(zhǔn)，歐盟計(jì)劃提前發(fā)射首批衛(wèi)星，主要增強(qiáng)系統(tǒng)的定位、計(jì)時(shí)以及安全導(dǎo)航和抵御新威脅的能力。7月，歐空局發(fā)射了新一代重型運(yùn)載火箭阿麗亞娜6型火箭，標(biāo)志著歐洲恢復(fù)了自主利用重型運(yùn)載火箭進(jìn)入太空的能力。另外，歐盟還正積極與SpaceX公司等私人企業(yè)合作尋求俄羅斯之外的替代方案。

（三）擺脫防務(wù)對外依賴

烏克蘭危機(jī)讓歐盟意識到自主防務(wù)擺脫美國的緊迫性，而特朗普再次入主白宮更加劇了歐洲國家對美歐防務(wù)同盟前景的擔(dān)憂。歐盟防務(wù)對美國的依賴首先體現(xiàn)在武器裝備供應(yīng)上。針對這個(gè)問題，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)硎?，歐洲要在防務(wù)領(lǐng)域減少對美國的依賴，建立自己的防空系統(tǒng)，并把軍事裝備生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到歐洲大陸，支持歐洲軍工企業(yè)獨(dú)立發(fā)展。早在烏克蘭危機(jī)升級前，歐洲國防支出就已經(jīng)超過了2000億歐元；危機(jī)升級以來，歐盟進(jìn)一步加大了國防工業(yè)的建設(shè)力度，還提出了“防務(wù)裝備全由歐洲制造”的目標(biāo)和動用歐盟預(yù)算共同采購國防裝備的計(jì)劃，設(shè)定了成員國到2030年共同購買至少40%的國防裝備的目標(biāo)，鼓勵成員國在歐洲采購與無人機(jī)、太空等新興領(lǐng)域相關(guān)的武器，力求擺脫對美國軍事裝備的依賴。此外，歐盟委員會還計(jì)劃在未來7年時(shí)間內(nèi)投資數(shù)十億美元用于推動軍事人工智能、新型武器等國防科技發(fā)展。

歐盟并不排斥與北約在太空防務(wù)方面的合作。歐盟新太空戰(zhàn)略明確提出，歐盟需要保護(hù)自身已經(jīng)擁有的太空資產(chǎn)，而北約則主要依賴盟國各自擁有的空間資產(chǎn)發(fā)展防御能力——這是兩者最大的區(qū)別。因此，在應(yīng)對太空威脅時(shí)，歐盟和北約應(yīng)該發(fā)揮互補(bǔ)作用。2023年1月，歐盟與北約簽署《北約—?dú)W盟合作聯(lián)合宣言》，承認(rèn)北約是盟國集體防御和安全的基礎(chǔ)，雙方會在解決地緣戰(zhàn)略競爭、保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、維護(hù)太空安全等方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作。瑞典等北約新成員國也希望憑借其在航天工業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢，在北約和歐盟太空合作中發(fā)揮橋梁作用。

歐盟新太空安全戰(zhàn)略建議太空軍民兩用資產(chǎn)也要服務(wù)于歐盟太空戰(zhàn)略，滿足歐盟防務(wù)自主需求。加強(qiáng)歐盟空間態(tài)勢感知能力也是歐盟新太空政策一再強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)任務(wù)。傳感器技術(shù)是實(shí)現(xiàn)態(tài)勢感知能力的核心。目前歐盟已經(jīng)建立起一個(gè)40個(gè)會員國擁有傳感器技術(shù)、400顆衛(wèi)星享受防撞服務(wù)的保障網(wǎng)絡(luò)。近年來，歐盟不斷提高天基情報(bào)監(jiān)視能力，在歐洲國防基金的資助下，丹麥和法國從2022年3月起開始共同研發(fā)可監(jiān)視識別太空和地球軍事威脅的新型人工智能技術(shù)；位于瑞典北部的歐盟首個(gè)衛(wèi)星發(fā)射中心于2023年初正式啟用，歐盟計(jì)劃未來幾年內(nèi)在該中心發(fā)射逾萬枚衛(wèi)星，為情報(bào)收集、衛(wèi)星圖像分析、全球監(jiān)測等提供保障。

（四）扭轉(zhuǎn)歐盟經(jīng)濟(jì)頹勢

烏克蘭危機(jī)對歐盟經(jīng)濟(jì)造成了深遠(yuǎn)影響，受新冠疫情打擊的歐洲經(jīng)濟(jì)還未迎來復(fù)蘇就陷入新的困境。歐盟2022年經(jīng)濟(jì)增長率僅為3.6%，2023年的增幅趨近為零，2024年則不到1.0%，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢疲軟低迷。歐盟希望借發(fā)展太空經(jīng)濟(jì)和提升太空實(shí)力助力傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。能源價(jià)格上漲、物資供應(yīng)短缺等是戰(zhàn)爭對經(jīng)濟(jì)活動造成的直接負(fù)面影響，但最令歐盟擔(dān)憂的是未來發(fā)生戰(zhàn)爭、民眾信心下降、社會消費(fèi)疲軟、企業(yè)預(yù)期投資減少等不確定性因素對各成員國GDP增長及歐洲整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在威脅。有研究顯示，上述不確定性對歐盟制造業(yè)的影響將大于服務(wù)業(yè)，而依賴能源供給、生產(chǎn)周期更長的企業(yè)會持續(xù)受挫。

對歐盟來說，當(dāng)前有助于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的產(chǎn)業(yè)越來越依賴衛(wèi)星導(dǎo)航、地球觀測、網(wǎng)絡(luò)連接等太空技術(shù)，為保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，歐盟勢必要重視太空安全。2021年6月，歐盟頒布了第一個(gè)綜合太空計(jì)劃，當(dāng)時(shí)以應(yīng)對氣候變化等全球性危機(jī)為主，同時(shí)也提出了要加強(qiáng)太空數(shù)字化建設(shè)等目標(biāo)。新太空戰(zhàn)略出臺前后正是歐洲經(jīng)濟(jì)舉步維艱之時(shí)，歐盟認(rèn)為支持歐洲各國全面發(fā)展航天工業(yè)、促進(jìn)太空科技領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新和投資是當(dāng)務(wù)之急。庫比柳斯2025年1月在歐洲航天大會上表示，全球太空經(jīng)濟(jì)可能會在未來十年內(nèi)增長兩倍，為保證歐洲在太空的領(lǐng)導(dǎo)地位，必須增加空間領(lǐng)域的支出。

歐盟新太空戰(zhàn)略凸顯了太空活動推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展并對其他產(chǎn)業(yè)具有積極溢出效應(yīng)的重要作用。歐空局2024年底發(fā)布的太空經(jīng)濟(jì)報(bào)告顯示，歐洲太空活動發(fā)展顯著，在衛(wèi)星制造和就業(yè)增長方面表現(xiàn)亮眼。如果歐盟各成員國和企業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展增值、安全且有保障的太空產(chǎn)業(yè)，歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展將獲得新的動力。歐洲各國政府也認(rèn)識到，太空數(shù)據(jù)可以為本國決策提供關(guān)鍵信息，以應(yīng)對戰(zhàn)爭、氣候變化等各類不可預(yù)測的威脅和挑戰(zhàn)。在太空技術(shù)和設(shè)施的保障下，歐盟才能夠全面推進(jìn)各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展主權(quán)。歐盟剛宣布的106億歐元新太空計(jì)劃即是其在太空基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要投資，歐洲可以借此在全球互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中提升競爭力，高速且安全的通信網(wǎng)絡(luò)能幫助歐洲能源等相關(guān)企業(yè)在物流調(diào)度、遙感監(jiān)測、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高效運(yùn)營并降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，以科技力量撬動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總之，歐盟政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展越來越依賴太空資產(chǎn)和服務(wù)，而烏克蘭危機(jī)暴露了歐洲太空基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，成為歐盟太空戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，促使歐盟在新戰(zhàn)略中提出太空實(shí)力發(fā)展與戰(zhàn)略安全和國防任務(wù)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。另外，針對歐盟太空能力的網(wǎng)絡(luò)攻擊及干擾會對成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙，其負(fù)面影響已在國家政治和外交領(lǐng)域顯現(xiàn)出來，戰(zhàn)后歐洲安全格局和現(xiàn)行國際秩序都受到了挑戰(zhàn)。美國戰(zhàn)略重心向印太地區(qū)轉(zhuǎn)移也對歐洲防務(wù)和北約發(fā)展構(gòu)成一定影響，歐盟愈發(fā)意識到歐洲自主共同防務(wù)的重要性，這種迫切性也延伸到了太空政策領(lǐng)域。目前來看，歐盟還沒有能力在安全事務(wù)上徹底擺脫對美國和北約的依賴，北約意圖通過鞏固太空優(yōu)勢主導(dǎo)未來國際太空治理機(jī)制的做法也有可能與歐盟太空戰(zhàn)略自主性發(fā)展產(chǎn)生沖突。2023年以來，歐盟在三屆航天大會上都明確了歐洲太空活動的優(yōu)先事項(xiàng)及面臨的挑戰(zhàn)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)歐盟在太空的競爭力、復(fù)原力、主權(quán)和安全問題。歐盟外交與安全政策高級代表何塞普·博雷利在2023年和2024年的大會上均強(qiáng)調(diào)，烏克蘭危機(jī)升級后，地緣政治與太空安全的重要性愈發(fā)凸顯，歐盟必須采取聯(lián)合行動應(yīng)對共同威脅。這一形勢變化也反映在歐盟一系列新太空政策和舉措中，在繼續(xù)加強(qiáng)跨大西洋合作關(guān)系的同時(shí)，還要在太空領(lǐng)域增加“硬實(shí)力”、自主權(quán)和話語權(quán)，從而在國際安全事務(wù)中扮演更加積極和主動的角色。

三、歐盟太空安全戰(zhàn)略發(fā)展走向

相較以前的政策，歐盟太空安全戰(zhàn)略帶有濃厚的軍事安全色彩，突出安全與防務(wù)目標(biāo)，表明歐盟意圖加速太空實(shí)力建設(shè)、謀求太空優(yōu)勢地位和話語權(quán)，該戰(zhàn)略及其行動對歐洲和整個(gè)世界均具有重要影響。一是促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國際合作。據(jù)估計(jì)，太空經(jīng)濟(jì)將在2040年達(dá)到1萬億美元規(guī)模，按照2025年至2040年間歐盟太空投資500億歐元計(jì)算，預(yù)計(jì)收益將對歐洲國家GDP至少產(chǎn)生2600億歐元規(guī)模的影響，并在同期創(chuàng)造9萬個(gè)就業(yè)崗位，巨大的市場也會吸引更多國際投資與合作。二是推動歐洲整體安全建設(shè)。歐盟明確太空是歐洲安全和防務(wù)的關(guān)鍵推動因素。歐盟委員會主席馮德萊恩2024年4月在競選綱領(lǐng)中表示，要設(shè)立歐洲防務(wù)基金和實(shí)施建立歐洲防空盾牌項(xiàng)目，向海陸空軍、太空和網(wǎng)絡(luò)安全等關(guān)鍵防務(wù)領(lǐng)域加大投資。三是給跨大西洋安全合作注入新變量。歐盟緊密推出一系列太空新政和計(jì)劃，被認(rèn)為是一個(gè)范式的轉(zhuǎn)變，歐盟希望與美國和其他盟國開展太空安全對話，打破孤立，在太空與國防之間建立直接聯(lián)系，建立基于互操作性和有效性的聯(lián)合空間?！侗奔s—?dú)W盟合作聯(lián)合宣言》明確歐盟與美國、北約的太空安全合作將在統(tǒng)一概念、消除分歧、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面進(jìn)一步提升水平，但特朗普對歐洲的政策變化或打亂歐盟的戰(zhàn)略節(jié)奏。四是可能加劇國際太空競爭。歐盟新太空戰(zhàn)略數(shù)次強(qiáng)調(diào)太空是競爭日益激烈的領(lǐng)域，競爭性利益爭奪主導(dǎo)地位。與之相呼應(yīng)，2024年9月成立的新一屆歐委會明確其未來五年的優(yōu)先事項(xiàng)是“安全和競爭力”，立陶宛前總理庫比柳斯被提名為首位國防和太空事務(wù)專員。這標(biāo)志著在太空安全和防務(wù)領(lǐng)域，歐盟正在積極推出目標(biāo)明確的管理機(jī)制和政策，而這也將給太空安全格局帶來重大轉(zhuǎn)變。但是，從多方面來看，歐盟太空安全戰(zhàn)略前景并不明朗，其實(shí)施仍要面臨許多實(shí)際困難。

（一）歐盟現(xiàn)有組織架構(gòu)難以有效應(yīng)對愈發(fā)嚴(yán)峻的太空安全威脅

當(dāng)前歐盟在太空安全領(lǐng)域面臨的主要問題包括：第一，威脅多元化。太空軍事化和武器化呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢，歐盟太空資產(chǎn)安全面臨抗打擊能力弱、太空垃圾增加導(dǎo)致成員國防御能力降低等威脅。歐盟2024年舉行的應(yīng)對太空威脅演習(xí)即包括針對衛(wèi)星的直接攻擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、衛(wèi)星信號干擾等混合威脅場景。第二，缺乏統(tǒng)一太空防務(wù)戰(zhàn)略。北約框架下的政策（如北約2019年倫敦峰會聲明和2019年太空政策）為歐盟跨大西洋太空合作提供了基礎(chǔ)，但由于各個(gè)國家競相發(fā)展衛(wèi)星通訊、導(dǎo)航服務(wù)、遠(yuǎn)程感知等太空前沿科技，太空很有可能成為北約內(nèi)部新的競爭場域。第三，缺乏統(tǒng)一決策機(jī)制。2010年以來，歐盟太空政策的戰(zhàn)略性目標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)太空基礎(chǔ)設(shè)施安全、太空自主性等問題，歐盟委員會通過的太空產(chǎn)業(yè)政策則重點(diǎn)關(guān)注太空監(jiān)視與追蹤、政府衛(wèi)星通訊服務(wù)等具體項(xiàng)目，兩者未能實(shí)現(xiàn)有效整合。歐盟亟需統(tǒng)一決策機(jī)制應(yīng)對軍事沖突、物體碰撞、資源競爭等太空安全風(fēng)險(xiǎn)。

從管理機(jī)制來看，歐盟太空活動主要由歐盟委員會、歐空局和EUSPA來管理。為了應(yīng)對不斷升級的太空安全威脅，歐盟曾在2021年的太空計(jì)劃中要求三方加強(qiáng)有效合作。歐盟空間計(jì)劃署的前身——?dú)W洲全球衛(wèi)星導(dǎo)航中心隸屬于歐盟，而歐空局是獨(dú)立于歐盟委員會的機(jī)構(gòu)。歐盟太空治理涉及成員國、歐盟委員會和歐空局三個(gè)主體，但“歐盟在太空項(xiàng)目管理上一直存在多頭管理、協(xié)同性差等問題”，甚至難以在關(guān)鍵概念上達(dá)成統(tǒng)一，導(dǎo)致太空安全治理難以具備連貫性、明確性和協(xié)調(diào)性。因此，協(xié)同目標(biāo)、統(tǒng)一決策、彌合分歧是不同主體在歐盟太空一體化合作時(shí)必須要解決的問題。

在新的太空規(guī)劃框架下，歐盟委員會負(fù)責(zé)制定整體戰(zhàn)略目標(biāo)，將太空項(xiàng)目與成員國經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)結(jié)合起來。歐空局是致力于太空探索項(xiàng)目的政府間組織，現(xiàn)有22個(gè)成員國，主要從事火箭發(fā)射、衛(wèi)星服務(wù)、太空科研等方面的系統(tǒng)架構(gòu)工作。歐盟空間計(jì)劃署作為歐盟以市場為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)，主要通過設(shè)計(jì)和開發(fā)滿足用戶需求的新天基服務(wù)來應(yīng)對挑戰(zhàn)，同時(shí)確保市場健康運(yùn)行。在新戰(zhàn)略設(shè)定的目標(biāo)下，三方需要負(fù)責(zé)更為具體的問題：歐盟委員會要發(fā)揮統(tǒng)籌的核心作用，主要管理“伽利略”系統(tǒng)和EGNOS；歐空局負(fù)責(zé)太空項(xiàng)目的系統(tǒng)研發(fā)、維護(hù)和升級，歐盟空間計(jì)劃署則執(zhí)行具體計(jì)劃并開拓市場。但是，由于歷史遺留問題以及不同計(jì)劃參與主體和服務(wù)對象的復(fù)雜性，要想職權(quán)明確又要合作并有效率地工作，不是短時(shí)間內(nèi)能解決好的問題。例如，歐盟將全球衛(wèi)星導(dǎo)航中心升級為歐盟空間計(jì)劃署就是為了與歐空局爭奪太空活動控制權(quán)，增強(qiáng)自主性。

這樣看來，歐盟要想實(shí)現(xiàn)新戰(zhàn)略提出的統(tǒng)一成員國和各機(jī)構(gòu)的認(rèn)知職責(zé)、全面整合和提升歐洲太空實(shí)力的目標(biāo)，首先就要解決整合組織架構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的問題，這樣才能制定統(tǒng)一的太空戰(zhàn)略，應(yīng)對不斷增加的太空安全威脅。

（二）歐盟實(shí)現(xiàn)太空戰(zhàn)略自主性目標(biāo)受到多重制約

新戰(zhàn)略將歐盟太空戰(zhàn)略自主解釋為“自主行動的能力”，即“在具有重要戰(zhàn)略意義的政策中不依賴其他國家”，具體體現(xiàn)為：成員國在內(nèi)部就具體計(jì)劃和行動進(jìn)行協(xié)調(diào)；保護(hù)“伽利略”系統(tǒng)、EGNOS、“哥白尼”計(jì)劃、IRIS2等項(xiàng)目順利進(jìn)行；保證“阿麗亞娜”“織女星”等歐盟自主研發(fā)火箭的發(fā)射能力，這是歐盟維持太空實(shí)力、與美國“獵鷹9號”和星艦系列火箭競爭的重要基礎(chǔ)；歐盟還希望加快其太空資產(chǎn)兩用化的進(jìn)程，為成員國國防任務(wù)提供支持。但是，無論從實(shí)力差距來看，還是從技術(shù)發(fā)展前景分析，歐盟太空活動的自主性未必能在短期內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)。

第一，在技術(shù)層面，歐盟尚無法完全憑借自身力量與其他太空強(qiáng)國分庭抗禮。航天發(fā)射能力是衡量一個(gè)國家太空實(shí)力的重要標(biāo)準(zhǔn)。2024年是全球軌道發(fā)射總數(shù)創(chuàng)下歷史新高的一年，美國以169次發(fā)射排名第一，中國和俄羅斯分別以68次和17次緊隨其后，而歐洲僅完成5次發(fā)射，與印度持平。缺少運(yùn)載火箭執(zhí)行發(fā)射任務(wù)，是當(dāng)前限制歐盟實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展的最主要原因。目前，阿麗亞娜6型火箭和“織女星C”火箭（Vega-C）是歐盟主推的新型運(yùn)載工具，但新型發(fā)射設(shè)備難以快速進(jìn)入正常工作程序。歐空局理事會曾宣布加大對這兩款火箭研發(fā)的財(cái)政支持力度，承諾每年要執(zhí)行至少7次發(fā)射任務(wù)。但阿麗亞娜6型火箭的首飛一再被推遲，“織女星C”的復(fù)飛也遙遙無期，這給歐盟以發(fā)射產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的太空活動自主性戰(zhàn)略蒙上了一層陰影。從航天投資來看，當(dāng)前歐洲落后于美國和中國，歐空局的年度預(yù)算僅為美國航空航天局預(yù)算的三分之一。歐空局已批準(zhǔn)2025年77億歐元的初步預(yù)算，其中三分之一用于地球觀測項(xiàng)目。另外，歐盟希望升級后的“哥白尼”計(jì)劃能夠成為保證和促進(jìn)歐盟太空軍事安全戰(zhàn)略能力的首要項(xiàng)目，但歐盟目前還無法完全依靠自身力量完成升級，計(jì)劃實(shí)施的前景也并不明朗。為此，通過允許英國重返“地平線歐洲”和“哥白尼”計(jì)劃，歐盟希望獲得來自英方年均約28億美元的資金支持，以此為契機(jī)推動歐洲太空實(shí)力的整體提升。在太空態(tài)勢感知和交通管理技術(shù)領(lǐng)域，歐盟短期內(nèi)也無法撼動美國的主導(dǎo)地位，因此需要繼續(xù)與美國等國家保持合作，吸引投資發(fā)展與此相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目，才能達(dá)到新戰(zhàn)略提出的目標(biāo)。

第二，在太空安全治理領(lǐng)域，歐盟仍需要與美國等合作。2022年2月，歐盟發(fā)布首份《歐盟太空交通管理方案》。這份文件與美國的《國家太空交通管理政策》一樣，目的都是加強(qiáng)對太空交通事務(wù)的管理，為太空安全治理提出解決方案。但與美國方案的不同之處在于，歐盟主張?jiān)诙噙呏髁x框架下多方協(xié)調(diào)，建設(shè)歐盟區(qū)域性太空交通管理系統(tǒng)，堅(jiān)持戰(zhàn)略自主；同時(shí)強(qiáng)調(diào)繼續(xù)與美國合作并依賴美方提供的數(shù)據(jù)。在堅(jiān)持民用機(jī)構(gòu)管理太空交通事務(wù)的同時(shí)，歐盟還強(qiáng)調(diào)要滿足防務(wù)和安全兩方面的需求，希望以此在安全、可持續(xù)利用太空方面發(fā)揮一定積極的作用。2023年8月，歐盟向聯(lián)合國“負(fù)責(zé)任太空行為準(zhǔn)則”開放式工作組提交工作文件，宣布所有成員國加入美國提出的禁止直升式反衛(wèi)導(dǎo)彈試驗(yàn)承諾。這說明歐盟在太空安全治理方面與美國亦步亦趨。2024年9月，歐盟與美國、英國等多國共同簽署了由歐洲委員會牽頭制定的《人工智能框架公約》，應(yīng)對人工智能技術(shù)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。首個(gè)具有法律約束力的人工智能國際條約的簽署也將對太空技術(shù)發(fā)展和安全管控帶來一定影響，這也是歐盟與美國等國共同推進(jìn)安全合作的重要成果。

第三，外部局勢發(fā)展的不確定性影響歐盟太空自主戰(zhàn)略實(shí)施。作為影響歐盟安全防務(wù)政策的外部刺激性因素，烏克蘭危機(jī)演進(jìn)和美國外交政策不確定性制約了歐盟太空自主戰(zhàn)略的實(shí)施。烏克蘭危機(jī)不僅展現(xiàn)了太空大國的博弈，更是私營公司、非政府組織等非國家行為體塑造戰(zhàn)爭進(jìn)程和結(jié)果的“平臺”。歐盟太空安全戰(zhàn)略能否應(yīng)對由多行為體和多元領(lǐng)域構(gòu)成的新威脅，目前還難以確定。歐盟太空安全戰(zhàn)略和2024年3月歐洲首份《國防工業(yè)戰(zhàn)略》的出臺是歐洲國家作出的戰(zhàn)略應(yīng)對，但特朗普重返白宮或改變美歐原有的安全合作模式，歐盟不得不啟動“防特朗普”（Trump-proof）模式，不僅無法在短期內(nèi)擺脫對美國依賴、實(shí)現(xiàn)自主安全，還要應(yīng)對美歐關(guān)系的不確定性。俄烏是否能在2025年實(shí)現(xiàn)?；稹⑻乩势招抡欠駮茐拿罋W同盟，歐盟都無法把控，這也使歐盟太空戰(zhàn)略自主性目標(biāo)的制定和實(shí)現(xiàn)受到制約。2024年11月，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議通過了《布達(dá)佩斯宣言》，旨在提高歐洲競爭力。盡管歐盟雄心勃勃，計(jì)劃推出防務(wù)白皮書和建設(shè)“歐洲防務(wù)聯(lián)盟”，但如果不能從本質(zhì)上解決內(nèi)部分歧和外部威脅，所有目標(biāo)都只能是一紙空文。

（三）歐盟難以在內(nèi)部達(dá)成一致

歐盟新戰(zhàn)略希望全體成員國就太空安全威脅達(dá)成一致認(rèn)知，但在歐洲共同防務(wù)進(jìn)程步履維艱的情勢下，太空認(rèn)知一體化也難以順利達(dá)成。

第一，歐盟所有成員國難以在短期內(nèi)就太空政策達(dá)成一致。歐洲的太空政策和活動是在歐共體/歐盟與歐空局的戰(zhàn)略合作中不斷發(fā)展和完善起來的，1975年成立的歐空局是推動歐洲各國太空合作的初始平臺，而歐共體/歐盟和歐空局共同指導(dǎo)歐洲的太空活動，雙方在2000年聯(lián)合發(fā)表了太空戰(zhàn)略，但主要強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)太空科學(xué)技術(shù)研究、注重基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、提升產(chǎn)業(yè)能力等。由于未能在歐洲太空首腦會議框架下形成太空一攬子計(jì)劃和太空行動路線圖等政策，各成員國無法就具體措施達(dá)成一致，行為體分散化和機(jī)制碎片化導(dǎo)致歐盟太空活動的統(tǒng)一發(fā)展受到一定制約。

第二，歐盟各國因太空實(shí)力水平、安全利益訴求、政策優(yōu)先事項(xiàng)參差不一，難以在內(nèi)部就太空防務(wù)達(dá)成一致。近年來，法國、德國等國家紛紛制定本國太空安全政策，歐盟還出現(xiàn)了以政府間合作和超國家組織形式呈現(xiàn)的太空安全戰(zhàn)略。由于成員國在太空安全領(lǐng)域的利益訴求和優(yōu)先事項(xiàng)各不相同，且缺乏順暢的信息共享渠道，各國難以就太空安全和防務(wù)達(dá)成共識，從而對歐盟提升整體太空實(shí)力造成一定阻礙。在太空防務(wù)領(lǐng)域，歐洲太空強(qiáng)國紛紛采取措施“自?！保?019—2021年間，法國、英國、德國先后成立太空司令部或空天軍；英國于2018年頒布了首部太空戰(zhàn)略，且退出了“伽利略”系統(tǒng)中為歐洲各國政府提供加密服務(wù)的“公共特許服務(wù)”；法國太空司令部自2021年起每年舉辦AsterX系列跨國聯(lián)合太空演習(xí)；德國宣布在太空建造自己的預(yù)警系統(tǒng)。由于歐盟是首次發(fā)布太空安全戰(zhàn)略，只能參考英國、法國等國的相關(guān)政策，難以在單個(gè)國家國防安全戰(zhàn)略和歐盟整體戰(zhàn)略之間達(dá)成平衡，歐盟成員國國防部未參與戰(zhàn)略制定工作，這同樣會影響具體計(jì)劃的實(shí)施。

第三，在缺乏統(tǒng)一太空法律的情況下，歐盟新戰(zhàn)略的施行也將受到較大阻礙。在法律機(jī)制層面，盡管除拉脫維亞外的所有歐洲國家都是1967年《外層空間條約》的締約國，但當(dāng)前影響歐盟太空活動的主要是11個(gè)成員國的國內(nèi)國家太空法規(guī)，歐盟尚難以在修改現(xiàn)有《歐盟運(yùn)作條約》相關(guān)條款的基礎(chǔ)上推出一部兼顧各國和聯(lián)盟整體利益的太空法。11個(gè)成員國的國內(nèi)太空法涵蓋了從衛(wèi)星發(fā)射、運(yùn)營到空間碎片管理、國際合作等廣泛領(lǐng)域，這種零散的管理模式不但阻礙歐盟形成預(yù)期的太空“單一市場”，也削弱了其在新興太空經(jīng)濟(jì)中的競爭優(yōu)勢。

（四）國際合作受阻影響戰(zhàn)略實(shí)施

歐盟提出新戰(zhàn)略，將歐洲防務(wù)基金、歐盟太空計(jì)劃和“地平線歐洲”等項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行國際聯(lián)動，強(qiáng)調(diào)歐洲太空活動的經(jīng)濟(jì)、安全、科研等多重屬性。但是，受疫情沖擊、烏克蘭危機(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不樂觀等因素的影響，歐洲與俄羅斯、中國等國家的太空合作項(xiàng)目都受到了很大沖擊。推行新的太空戰(zhàn)略需要更多資金、資源和技術(shù)合作的支持，而這些條件在當(dāng)前全球化進(jìn)程受阻的情況下難以在短期內(nèi)同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

目前，在衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、航天發(fā)射等項(xiàng)目上，歐盟幾乎斷絕了與俄羅斯的合作，而中俄在衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、深空探索方面的合作也將對歐盟形成競爭壓力。歐盟一方面強(qiáng)調(diào)太空活動自主性和太空技術(shù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的重要性并頻頻推出宏大計(jì)劃，另一方面又難以擺脫對美國的依賴，更在制裁、美方施壓等因素制約下，因無法與中國和俄羅斯在航空航天領(lǐng)域繼續(xù)合作而影響自身發(fā)展。這種戰(zhàn)略悖論將會在一定時(shí)間內(nèi)對歐洲太空政策制定和活動計(jì)劃實(shí)施造成深遠(yuǎn)影響。在太空探索方面，歐空局理事會在2018年就提出，要在“歐洲探索一攬子計(jì)劃”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)全球太空探索任務(wù)的目標(biāo)，在低地球軌道、月球和火星探索方面投入資金，還要在載人航天基礎(chǔ)設(shè)施、航天運(yùn)輸和機(jī)器人技術(shù)發(fā)展中加大投入；國際空間站和“地外火星”等太空項(xiàng)目也是歐空局的重點(diǎn)發(fā)展計(jì)劃。但烏克蘭危機(jī)升級后，俄羅斯宣布中止國際空間站項(xiàng)目，開始自建空間站并與中國在深空探索領(lǐng)域加強(qiáng)合作。2022年7月，歐空局發(fā)布了新版太空探索路線圖《Terrae Novae 2030+戰(zhàn)略路線圖》，歐洲要在確保近地軌道活動連續(xù)性、實(shí)現(xiàn)自主登月能力和無人火星探索等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)和行動突破，維護(hù)其在全球航天領(lǐng)域的核心地位。2023年3月，歐盟委員會發(fā)布《關(guān)鍵原材料法案》，宣布在美國的指導(dǎo)下，在航空航天和國防重要戰(zhàn)略原材料領(lǐng)域?qū)χ袊鴮?shí)行“半脫鉤”。

四、結(jié)語

歐盟自烏克蘭危機(jī)升級以來連續(xù)推出的一系列太空政策和行動計(jì)劃形成了歐盟太空安全戰(zhàn)略框架，反映了太空國際競爭加劇的新態(tài)勢：太空實(shí)力成為塑造國際關(guān)系格局的決定性力量。過去十年，太空探索領(lǐng)域出現(xiàn)了航天器發(fā)射數(shù)量激增、非政府企業(yè)參與增加、載人深空探測項(xiàng)目活躍等特點(diǎn)，但“太空殖民化”也有可能進(jìn)一步加劇地緣政治已有的權(quán)力不平等和不平衡現(xiàn)象。當(dāng)前太空面臨的最大挑戰(zhàn)是個(gè)別大國謀求太空霸權(quán)、加快研發(fā)部署進(jìn)攻性太空武器、構(gòu)筑太空軍事同盟等，軍事誤判和沖突風(fēng)險(xiǎn)大大增加。歐盟新戰(zhàn)略反映了這些趨勢，同時(shí)也在戰(zhàn)略層面對新挑戰(zhàn)作出了回應(yīng)。然而，提升太空政策的戰(zhàn)略安全屬性是把雙刃劍，在加強(qiáng)歐盟防務(wù)能力的同時(shí)也有可能讓太空軍事博弈升級。從太空安全治理角度看，制定新的有效治理框架，推動科技創(chuàng)新和合作，才能有效降低這種風(fēng)險(xiǎn)。

【責(zé)任編輯：湯中超】