航線補貼專項資金全過程預算績效管理 提升中小機場資金使用效能

2024年2月，中國民用航空局發(fā)布的《新時代新征程譜寫交通強國建設民航新篇章行動綱要》明確提出，到2035年，要把我國建成航空運輸強國。

民用航空產(chǎn)業(yè)鏈條長、運輸效率高、輻射范圍廣，能有效促進投資貿(mào)易、帶動關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對地方經(jīng)濟發(fā)展具有顯著的促進作用。然而，受人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平制約，中小城市民航業(yè)發(fā)展緊緊依賴于財政航線補貼，自主經(jīng)營能力嚴重不足，加重了地方財政負擔。在此情形下，對中小機場補貼專項資金實施全過程預算績效管理，可有效提高資金使用效率，從而帶動地方經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

當前政策概述

我國幅員遼闊，加速發(fā)展民航業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，也是加快交通強國和新時代民航強國建設的重要抓手。在《財政部中國民用航空局關于修訂中小機場補貼管理暫行辦法的通知》（財建〔2020〕93號）中，將中小機場的概念限定為年旅客吞吐量在200萬人次及以下的民用機場。首先，相較于大中型機場，中小機場存在客流量較少、規(guī)模不經(jīng)濟等問題，且機場經(jīng)營長期面臨虧損、自主經(jīng)營能力不足。為推進民航普遍服務大眾，民航發(fā)展基金在預算方案中設立中小機場補貼，部分地區(qū)甚至設立省級專項補貼資金，以保障中小機場的正常運營和持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，此類補貼主要用于基本保障，并不能滿足各地特殊的發(fā)展需求。

其次，地方政府為進一步提升城市通達性、帶動招商引資、助推經(jīng)濟發(fā)展，通過設立地方航線補貼專項資金，對引進航司運力進行資金補助，現(xiàn)已取得一定成效。例如，甘肅省嘉峪關、酒泉兩市共同設立嘉峪關、酒泉機場航線開發(fā)補貼資金，公開績效報告顯示，補貼資金保障與國內(nèi)重點城市的通航，在切實提升兩市生產(chǎn)總值的同時帶動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

隨著我國旅游消費潛力進一步釋放，出行多樣化、品質(zhì)化成為更多游客的選擇，“特種兵”“小城游”等出游模式為中小機場發(fā)展帶來了全新的機遇和挑戰(zhàn)。與此同時，也對提高地方航線補貼資金使用效能提出了更高的要求。

現(xiàn)存問題剖析

專項資金設立缺乏足夠的規(guī)劃一是中小機場固有困境。中小城市受制于人口規(guī)模、發(fā)展階段等因素，客源穩(wěn)定性差、航線客座率低，運營頻頻虧損。航司因運力有限，為提升利潤率，在中小城市投入資源較少，在此背景下，中小機場在開辟航線、時刻分配、穩(wěn)定航線中缺乏話語權，難以爭取資源。同時，隨著自駕、高鐵等出行方式愈發(fā)受到大眾青睞，中小機場的客源被分散，進一步壓縮了其盈利空間。面對困境，中小機場的日常運行不得不高度依賴地方政府補貼，導致其市場化程度不足、自主經(jīng)營能力不足。這種情況造成企業(yè)可能因為依賴政府補助而減少自主創(chuàng)收的動力，即效益依賴性過高。

二是項目前期準備工作不足。部分中小城市在設立補貼專項資金時，缺乏針對性的系統(tǒng)規(guī)劃、資金測算、可行性研究、專家論證，且未結合行業(yè)、區(qū)域發(fā)展趨勢細化適合本市的航線開發(fā)策略。即便執(zhí)行了可行性研究，得出的結論也往往可行，研究的深度不足、方法不當，且未提出行之有效的改進意見，導致政府一味增加財政補貼數(shù)額，但客座率并未顯著增長，造成行政成本持續(xù)增加。另外，航線開發(fā)與規(guī)劃工作停留在短期層面，未明確發(fā)展定位、長期規(guī)劃、培育增長點，且過度補貼的行為未能起到鼓勵航司積極性、激發(fā)市場活力、培育航線的作用，造成資金使用效益低，甚至導致各區(qū)域間盲目競爭的現(xiàn)象，這將對航司的整體經(jīng)濟效益和可持續(xù)發(fā)展造成負面影響。

對績效認知不足一是預算績效管理責任意識不強。預算績效管理是指在預算管理中引入績效理念，在關注預算投入的同時重視預算產(chǎn)出和效益。然而，在實際執(zhí)行過程中，部分項目管理和預算績效管理脫節(jié)，財務人員注重資金支付進度，項目人員更注重與航司的接洽、新增航線、營銷推廣等工作，忽略了預算績效目標中的主要任務，造成資金沉淀，且存在“重申報、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，導致績效管理見效緩慢。

二是績效目標設置不明確。未結合當?shù)孛窈綐I(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃設置總體績效目標，各年度績效目標缺乏過渡、銜接、遞進。首先，在績效指標設置方面，存在部分指標無法聯(lián)系到經(jīng)濟效益、成本控制指標不清晰、難以找到可衡量的指標等問題，不利于對成本效益的分析與比較，難以準確評價項目實施情況。績效評價結果與預算資金安排的關聯(lián)度較弱，未對后續(xù)年度項目執(zhí)行產(chǎn)生積極影響，且未結合上年績效結果修訂績效目標、改善項目執(zhí)行方案。

資金使用效益不足一是補貼標準缺乏規(guī)范，未緊密結合地方公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力因素制定補貼標準，配套管理機制設計不夠健全。二是資金管理規(guī)范性不足，未制定資金管理辦法，規(guī)范資金申請、審核、撥付全流程，預算執(zhí)行率低，資金使用情況不透明。

提升中小機場資金使用效能的策略

為進一步貫徹落實黨的十九大關于“全面實施績效管理”要求，中共中央、國務院于2018年印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，強調(diào)要以“全面”和“績效”為關鍵點和突破口，建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。對項目實施全過程預算績效管理，就是將績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，從事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價及評價結果應用四個方面，構建全流程閉環(huán)績效管理系統(tǒng)，全面提升資金使用質(zhì)效。在強化預算約束背景下，推動全過程預算績效管理，能讓有限的公共財政資源發(fā)揮更大效用，從源頭上解決“辦事”和“花錢”兩張皮的問題，對于深化財稅體制改革、提高公共服務供給質(zhì)量具有重大意義。

開展事前績效評估一是充分論證航線開發(fā)計劃方案。制訂航線開發(fā)計劃與事前績效評估存在一定交叉，一般而言，航線開發(fā)計劃由行業(yè)主管部門編制，在提交政府審定后，可作為財政部門編制專項資金預算的法定依據(jù)。為此，應將事前績效評估與航線開發(fā)計劃緊密結合，做好開發(fā)計劃論證。首先，做好可行性評估，結合地方民航業(yè)發(fā)展長期規(guī)劃，明確在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的定位，對計劃可行性進行全面分析、論證，并提出實質(zhì)性改進意見。其次，穩(wěn)定淡旺季航線運營，加大通往北上廣等國際航空樞紐城市的航線運營力度，并加強與各大航司的深度合作，進一步釋放航空市場潛能。此外，培養(yǎng)高潛力航線，緊抓旅游機遇，因地制宜開辟新航線，并加大營銷力度，以吸引更多客流。

二是經(jīng)濟性比較分析。首先，設置統(tǒng)一的補貼標準。具體而言，可采取市場調(diào)研、與周邊機場對比、航線盈利測算或與航司商務談判等方式設置補貼標準。其次，制訂切實可行的成本控制計劃，如采取競爭性磋商、簽訂駐場協(xié)議、差異化的補貼方式等，以提高項目投入產(chǎn)出比和財政資金使用效率。

三是加強對預算績效目標、指標的管理。首先，績效目標應指向明確，符合我國民航事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃、地方發(fā)展目標和交通建設長期規(guī)劃，以有限的政府資源實現(xiàn)效益最大化。其次，指標設置應突出重點，分析項目的主要驅(qū)動因素，明確資金的核心效益和效果，并主要以量化指標表述，如將提高客流量、加強與航司的合作、開通更多航線作為驅(qū)動因素，將通航城市數(shù)量、航線數(shù)量、運輸起降架次、旅客吞吐量、航班整體客座率、航班準點率、過夜運力、設立航司基地、旅游精品航線等作為三級指標，力求提升指標質(zhì)量、突出重點。

預算和績效“雙監(jiān)控”一是壓實責任意識。首先，積極貫徹落實財政制度要求，按照“誰支出、誰負責”原則，明確各部門的職能、職責。其次，財政部門作為監(jiān)管工作的主體，應動態(tài)掌握預算部門的績效監(jiān)控工作現(xiàn)狀，并在梳理好問題清單后反饋至各預算部門進行整改。

二是績效目標達成情況進行“雙監(jiān)控”。首先，要監(jiān)控項目預計產(chǎn)出的完成進度及趨勢，預計效果的實現(xiàn)程度和服務對象及管理部門的滿意度，從績效目標（含階段目標）完成情況、項目實施情況、預算執(zhí)行情況、風險預警指標等入手，詳細分析目標達成的可能性。其次，要實時監(jiān)控預算資金撥付情況、實際支出情況以及預計結轉(zhuǎn)結余情況。

三是對偏離目標的項目及時糾偏。針對項目開展過程中存在的問題進行及時整改，加強績效監(jiān)控與盤活存量資金之間的聯(lián)動，確保當項目執(zhí)行情況不符合績效目標時可及時盤活資金。

構建多層次績效評價體系首先，開展項目單位自評，明確項目開展過程中遇到的問題，明確各部門的責任，以便及時落實整改，并將自評結果與次年預算額度相掛鉤。其次，重點項目績效評價應委托獨立第三方進行，使其能夠更加客觀、全面地評價項目的產(chǎn)出、效益及資金使用的規(guī)范性。這些評價有助于政府部門和項目單位從“決策”“過程”“產(chǎn)出”“效益”等維度清晰了解項目的規(guī)范性、績效目標的合理性、預算配置的科學性以及預算管理的規(guī)范性等方面的效能。

合理應用績效評價結果全面落實績效評價結果與預算安排掛鉤機制。當績效評價等級不合格者，壓減次年度項目預算，并考慮整體更換航線開發(fā)計劃，重新開展可行性評估、經(jīng)濟性評估。績效評價得分介于60至89分者，次年不予新增預算金額。當績效評價得分90分及以上者，可視實際需要給予激勵資金。對于連續(xù)多年績效評價結果在90分以上者，可考慮賦予其在資金使用上更多的自主性、靈活性。同時，要深入分析績效評價結果產(chǎn)生的動因，將其作為次年航線開發(fā)計劃、預算編制、設立績效目標的重要考量因素，從而優(yōu)化資金投向，使得效果良好的策略、方案得以延續(xù)，確?！昂娩撚迷诘度猩稀?。

加快地方民航事業(yè)發(fā)展、滿足大眾出行新需求、提升城市通達性，并積極推動地方旅游、商貿(mào)及航空物流等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可對地方經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展起到強力保障作用。因此，在財政收支緊平衡的大背景下，應實施中小機場補貼專項資金全過程預算績效管理，主動貫徹落實財政制度要求，確保每一筆錢都花在刀刃上，避免盲目、低效補貼，切實提高資金使用質(zhì)效，最終確保中小機場在當前競爭激烈的市場環(huán)境中從容應對挑戰(zhàn)、搶抓發(fā)展機遇。

作者單位：鄂爾多斯市財政預算編審中心