關于完善耕地占補平衡制度的若干思考

中圖分類號F323.211文獻標識碼A文章編號 0517-6611（2025）12-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.12.055

Thoughts on Improving the System of Cultivated Land Requisition-compensation Balance Policy

ZHOU Dong-mei （Guangdong Guodi Science Technology Co.，Ltd.，Guangzhou，Guangdong 510000）

AbstractTebancebetwnrequisioandompensationofcultivatedlandisanimportantcmponentofnatioalspatialgveaceand itisanmporantatosriclybidbydifltiatedlandprotetiondsueatioalfoduityndertotleedi rectionoftherefooftecutivatedlandrequsition-compensationbalancesysteintherathisrticlesummarstedeelopet processofChina’sulivatedlanduisiocompensatiobalacesstealysthesiatioofculivatedlndpotetiondo relevantouteasuedgesiosuchssatialodiatioovtieuplemeaydelseestlacd toaddressealcob，atiadcoalsmatslbigovepesupl encountered in the work of cultivated land requisition-compensation balance.

KeywordsReqsit-ompensationbalace;CultiatedlandprotectioSuplementaryultiatedland;Countemeasuresandtios

耕地占補平衡是我國耕地保護制度的重要內容，自1997年實施以來，能夠有效減少建設項目侵占耕地的亂序現(xiàn)象發(fā)生，在推進經(jīng)濟良性發(fā)展、提高土地利用效率、保障糧食安全等方面發(fā)揮了不可替代的作用。為適應發(fā)展新常態(tài)和供給側結構性改革，各地不斷改進耕地占補平衡管理方式。但是與第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）耕地相比，第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）耕地面積凈減少了752.27萬 hm² ，涉及21個省份的新一輪規(guī)劃耕地保有量低于上一輪土地利用總體規(guī)劃下達的耕地保有量任務，且僅有10個省份高于上一輪規(guī)劃永久基本農(nóng)田保護面積，耕地保護任務缺口較大。綜合考慮耕地占補平衡制度改革、重大戰(zhàn)略和項目建設、規(guī)劃成果用地布局等實際需求，全國各地在規(guī)劃期間各類占用耕地的需求相比以往將會大幅上升。但全國集中連片的優(yōu)質耕地潛力不足，且耕地保護仍面臨空間破碎化、群眾恢復耕地種植意愿低、整治資金需求大、“大占補”配套政策不完善等困境，落實耕地總量動態(tài)平衡的難度和挑戰(zhàn)越來越大。因此，筆者通過梳理耕地占補平衡發(fā)展歷程，厘清全國耕地變化情況、占補平衡面臨的困境，且結合“大占補\"改革要求，提出推動耕地占補平衡工作可持續(xù)利用的對策建議，為進一步完善耕地占補平衡制度提供參考價值，助力耕地新質生產(chǎn)力的發(fā)展。

1耕地占補平衡的發(fā)展歷程

1997年至今，耕地占補平衡政策立足不同時期對耕地保護的工作要求和管理實踐，不斷豐富政策內涵和完善政策體系，從數(shù)量平衡到“四位一體”的保護，從“小占補”到“大占補\"的改革，從“單一的經(jīng)濟補償”到“全面補償”的迭代，從“先補后占\"到“以補定占”的轉變，從“小農(nóng)戶”到“適度規(guī)模經(jīng)營”的推進，從傳統(tǒng)管理到數(shù)字化治理的轉型，充分體現(xiàn)了耕地占補平衡治理方式的轉變，從宏觀上明確了耕地保護戰(zhàn)略方向，微觀上提供了實施耕地占補平衡工作的政策依據(jù)和技術指引，不斷適應國土空間高質量發(fā)展和滿足農(nóng)業(yè)新質生產(chǎn)力發(fā)展的要求[1-6]。

1.1起步探索階段（1997一2003年）為規(guī)范建設用地亂占耕地的現(xiàn)象，避免大量耕地流失，黨中央于1997年印發(fā)了《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號），首次提出了“耕地總量動態(tài)平衡”，啟動實施耕地占補平衡政策。同時，通過組建國土資源部（現(xiàn)自然資源部）、修訂完善土地管理法及其實施條例、出臺部門規(guī)章文件等措施，逐步探索建立起耕地占補平衡制度的政策體系。該階段針對的對象是非農(nóng)建設用地，以土地開發(fā)整理為補充手段，主要目標側重補充耕地與建設占用的耕地數(shù)量平衡，但因補充耕地缺乏規(guī)范指引，導致不少優(yōu)質耕地流失。

1.2發(fā)展提升階段（2004—2016年）為遏制耕地“占多補少”和“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，國務院于2004年發(fā)布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），開啟了耕地占補“數(shù)質并重”的時代。之后國家不斷強調提升耕地保護水平，包括把質量因素列入占補平衡考核指標（2006年）全面實行“先補后占”和提出市場化交易（2009年）、全面實施耕作層剝離再利用制度（2014年）提出“提質改造”和“補改結合\"新舉措（2016年）等政策內容，政策體系進入了快速發(fā)展期。該階段強調非農(nóng)建設占用耕地“先補后占”和“占水田補水田”管控，補充手段呈現(xiàn)“土地開發(fā)整理、城鄉(xiāng)增減掛鉤、市場化交易”等多元結合，但忽略了耕地生態(tài)保護，普遍存在“重建輕管”“重用輕養(yǎng)”等問題。

1.3深化拓展階段（2017—2021年）為進一步破解“占近補遠”“占整補零”等難題，原國土資源部于2017年發(fā)布了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)[2017]13號），提出“建立以數(shù)量為基礎、產(chǎn)能為核心的占補新機制，通過‘算大賬'的方式，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，促進耕地數(shù)量、質量和生態(tài)三位一體保護”，并采取指標核銷、省內指標調劑、國家統(tǒng)籌補充、“兩非”治理、耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)迭代升級等措施加強耕地占補平衡管理。同時，各省將占補平衡與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護、生態(tài)補償、田長制等相結合，形成包括墾造水田“ 1+N^′′ 政策體系（廣東）[7]、農(nóng)田生態(tài)補償（北京）[8-10]、“梨樹模式”（吉林）[\"]、“地票生態(tài)功能”（重慶）[12]等典型做法，在加強補充耕地數(shù)量質量建設的基礎上，推動耕地開發(fā)治理向綜合土地綜合整治轉變，實現(xiàn)耕地“數(shù)量-質量-生態(tài)”多重平衡，促使耕地綜合效益最大化。

1.4持續(xù)優(yōu)化階段（2022年至今）為落實耕地總量動態(tài)平衡，2021年11月出臺的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)[2021]166號），首次提出耕地“進出平衡”的概念，并從2022年起在全國范圍內實行耕地“雙平衡”制度，管控對象從非農(nóng)建設占用拓展到農(nóng)用地內部的產(chǎn)業(yè)結構調整。近年，以習近平同志為核心的黨中央再次提出調整完善耕地占補平衡制度。為貫徹落實2024年中央一號文件、《糧食安全保障法》《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》等文件精神，國家堅持“以補定占”，將各類占用耕地統(tǒng)一納入占補平衡，標志著耕地占補平衡進入“大占補”實現(xiàn)“大平衡”、推進“大開發(fā)\"時代。另外，部分地區(qū)重視耕地集中連片和規(guī)模化管理，如浙江“多田套合”[13-14]、廣東耕地集中整治區(qū)建設[15-16]等，探索構建耕地占補平衡\"數(shù)量、質量、空間和生態(tài)”四位一體綜合保護模式。

2全國耕地保護情況

2.1數(shù)據(jù)來源“二調\"耕地、2020—2022 年耕地、耕地流人流出數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》；“三調\"耕地數(shù)據(jù)來源于自然資源部以及各省、自治區(qū)、直轄市的自然資源廳官網(wǎng)；新一輪國土空間總體規(guī)劃相關規(guī)劃指標來源于國務院官網(wǎng)。以上數(shù)據(jù)均不含港澳臺地區(qū)。

2.2耕地基本情況全國耕地資源分布不均，主要分布在東北、華北和華東地區(qū)。經(jīng)統(tǒng)計，2022年全國耕地面積為12757.99萬 hm² ，其中東北地區(qū)（2973.23萬 hm² ）、華北地區(qū)（2190.00萬 hm² ）和華東地區(qū)（2119.86萬 hm² ）耕地面積分布比較多，合計占比達 57% 。同時，黑龍江省耕地面積最多，其次是內蒙古自治區(qū)，兩省合計占比超過 20% 。

2.3 耕地變化情況

2.3.1“三調”與“二調\"耕地變化情況。數(shù)量上，全國耕地總體減少較多，呈現(xiàn)“北增南減”，華東地區(qū)耕地變化趨勢明顯。全國\"三調\"耕地12 786.19萬 hm² ，與“二調”耕地面積（13538.46萬 hm² ）相比凈減少752.27萬 hm² 。從區(qū)域分布情況（圖1）來看，東北、華北和西北地區(qū)耕地面積增加，華東、華南、華中和西南地區(qū)耕地面積減少；西南地區(qū)耕地面積減少最多，為400.02萬 hm² ，而華東地區(qū)耕地變化率最大，達125% 。從省份來看，全國共有26個省份耕地面積減少，僅有5個省份耕地面積增加，其中四川省凈減少最多，為149.28萬 hm² ，其次是山東?。?20.64萬 hm² ）、廣西壯族自治區(qū)（112.29萬 hm² ）。

質量上，全國水田總量減少，耕地質量有待提升。一方面，全國水田減少160.04萬 hm² ，僅復種指數(shù)較低和水資源較短缺的黑龍江、吉林、河北、內蒙古、山西、新疆等8個省份水田面積增加。另一方面，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的全國耕地質量等級情況的公報，與2014年相比，雖然2019年耕地質量平均等級（4.76等）提高了0.35個等級，但是5＼～10等的耕地面積占比超過 50% ，耕地質量水平有待提高。另外，從人均占有量上，2019年全國人均耕地 （0.090 7hm² ）較“二調”的（ 0.1013hm² ）減少了 0.010 6hm² ，人地矛盾更加突出。

2.3.2“三調”以來耕地變化情況。全國耕地面積總體保持穩(wěn)定，但耕地保護形勢仍比較嚴峻?！叭{”后，全國耕地總面積保持在1.20億 hm² 以上，同時從2021年起，全國耕地總面積開始呈現(xiàn)增加趨勢，其中 2021 年增加了8.01 萬 hm² ，2022年增加了6.31萬 hm² ，但增加規(guī)模不斷減少，2019—2022年全國耕地面積減少了28.20萬 hm² ，且3個糧食主產(chǎn)區(qū)（黑龍江、吉林、湖北）和1個產(chǎn)銷平衡區(qū)（重慶）的耕地只減不增，可見仍存在不少耕地不合理流出的現(xiàn)象。

2.4耕地占補平衡情況全國建設占用落實耕地占補平衡，但落實耕地總量動態(tài)平衡難度大。一方面，2013—2017 年全國耕地凈流出27.87萬 hm² ，其中建設占用138.01萬 hm² ，農(nóng)業(yè)結構調整占用18.80萬 hm² ;而通過補充耕地、農(nóng)業(yè)結構調整、土地整治、增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等方式補充耕地141.53萬 hm² ，在數(shù)量上落實占補平衡的要求。另一方面，自2021年末實行耕地“雙平衡\"政策以來，2021、2022年全國耕地總面積均在持續(xù)增加，但2021年仍有12個省份、2022年則有10個省份耕地凈流出，未能在省域范圍內落實耕地總量平衡。

2.5耕地保護規(guī)劃指標情況一方面，“三調”耕地與上一輪規(guī)劃的目標對比，全國能落實上一輪規(guī)劃耕地保有量任務，但在省份層面，仍有2/3以上省份的耕地面積低于上一輪規(guī)劃目標值，缺口共計約872.52萬 hm² 。另一方面，在不考慮規(guī)劃調整、生態(tài)退耕、跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌等的情況下，新一輪耕地保護自標與上一輪的對比，北京市耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積均保持不變，內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧等9個省份高于上一輪規(guī)劃耕地保有量，其余21個省份低于上一輪規(guī)劃目標，耕地保有量任務缺口共計1 069.07 萬 hm² ，其中四川、山東、廣西等3個省份缺口均超100萬 hm² （圖2）。此外，國家已明確“每年根據(jù)考核結果，對于存在耕地保護任務缺口且無法按時間表補齊的省份，收取經(jīng)濟補償”和“耕地保護任務缺口省份在缺口補齊前，新增耕地應優(yōu)先用于補足缺口”等耕地保護責任目標考核獎懲機制及補充耕地工作要求，受財政實力、利益驅動等因素的影響，各地在耕地保護上將面臨更大挑戰(zhàn)。

3耕地占補平衡面臨的困境

3.1歷史遺留問題多，耕地資源潛力不足由于部分補充耕地弄虛作假、“三調\"統(tǒng)計口徑變化、種糧收益不足、違法占用耕地、忽視農(nóng)業(yè)結構調整和生態(tài)用地的占補等多方面因素，造成補充耕地數(shù)量不實（占多補少）、質量不達標（占優(yōu)補劣）、生態(tài)不平衡（占整補散）[17]，以及耕地“兩非\"現(xiàn)象、部分地區(qū)耕地保護任務缺口較大、部分已建高標準農(nóng)田標準不達標等歷史遺留問題，如果處理不當則容易引發(fā)社會風險。同時，我國補充耕地工作面臨耕地后備資源潛力緊缺且分布不均、開發(fā)及管護成本高、地區(qū)經(jīng)濟實力不平衡等困境，加上隨著永久基本農(nóng)田核實整改、“大占補”等專項工作同步開展，補充耕地難度不斷增大。

3.2空間和功能錯配，高質量保護與利用統(tǒng)籌難一方面，耕地重心北移，導致糧食生產(chǎn)與水土資源空間錯位。超 50% 的耕地分布在東北、華北和西北地區(qū)，且根據(jù)“三調”數(shù)據(jù)成果發(fā)現(xiàn)南方的優(yōu)質耕地流失速度較快，耕地呈現(xiàn)“北增南減”“南占北補”的特點，導致糧食生產(chǎn)重心逐步北移，這將增加補充耕地生態(tài)、產(chǎn)能不平衡等風險，也增加水資源使用（“南水北調”）糧食運輸（“北糧南運”）等成本。另一方面，耕地空間破碎化，資源利用效率低。目前，大量穩(wěn)定利用耕地（含永久基本農(nóng)田）以開天窗的方式保留在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，破碎化程度較高（如廣東省耕地 0.2hm² 以下數(shù)量占比超 80% ，但面積僅占 7%^[18] ），且普遍存在“耕地上山、林地下山\"（其中全國“三調\"發(fā)現(xiàn)有超過58萬 hm² 坡度 25^° 以上的林地被開墾為耕地，有超過413萬 hm² 坡度 2.0^° 以下的耕地種了樹[）“多田未套合”等功能錯配問題，不利于耕地的高效利用。

3.3多元利益沖突，協(xié)同治理不順暢補充耕地是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、職能部門、市場力量、村集體、農(nóng)民等相關主體的利益博弈，加之各方職責不明確、長效激勵的缺乏、小規(guī)模的經(jīng)營管理等，導致在目標協(xié)同、縱橫聯(lián)動、內外協(xié)調上合力不足，難以做到補充耕地項目統(tǒng)一規(guī)劃、設計、實施、流轉、經(jīng)營，使得管理碎片化、資金浪費、項目重建輕管、占補責任主體錯位等問題一直未得到有效解決，不利于耕地集中連片保護，也不利于推進適度規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.4配套政策不全，缺乏工作指引雖然以往耕地占補平衡制度在實施流程、資金保障、經(jīng)濟激勵、用途管制等方面較為完善，但是在大食物觀、大農(nóng)業(yè)觀、“大占補”的背景下，新時期科學管理對占補平衡政策提出了更高的要求，導致補充耕地工作在建設管理、質量驗收、種植管控、指標交易、激勵機制等方面存在政策不銜接、不健全、不適用等難題，尤其是林耕置換、耕地多功能統(tǒng)籌等缺乏明確的實施依據(jù)及管理標準，急需完善和創(chuàng)新耕地占補平衡政策體系，推動耕地保護的多元化、可持續(xù)利用。

4完善耕地占補平衡制度的對策建議

4.1空間統(tǒng)籌，構建戰(zhàn)略管控體系一方面，以總體空間規(guī)劃為基礎，銜接高標準農(nóng)田、農(nóng)田灌溉、交通、生態(tài)修復等專項規(guī)劃，摸清耕地、林地、草地、補充耕地等空間布局，因地制宜編制多層級耕地保護專項規(guī)劃，明確耕地保護戰(zhàn)略和目標任務，確定耕地“保、占、補、調、退”等空間，并根據(jù)自然條件適宜性、群眾意愿、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局等制定補充耕地開發(fā)時序，逐步解決歷史遺留問題；同時建議推進城鎮(zhèn)化以串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展為主，避免成片占用郊區(qū)的高產(chǎn)農(nóng)田。另一方面，基于耕地用途管制，以糧食安全、耕地可持續(xù)發(fā)展、多元主體協(xié)同為基礎，以網(wǎng)格化管理為依托，建立開發(fā)、利用、分配、保護、修復、經(jīng)營等管控方式，逐步實現(xiàn)補充耕地在數(shù)量、質量、產(chǎn)能、生態(tài)、空間、權益等多層次的占補平衡目標。

4.2創(chuàng)新模式，合理優(yōu)化耕地布局

4.2.1地方引領，創(chuàng)新補充耕地模式?；谖覈魇》萁?jīng)濟發(fā)展不平衡，且耕地流出和流入、財政實力、水土資源、文化習俗等也不同，建議鼓勵工作基礎好的地區(qū)因地制宜采取耕地集中整治區(qū)、“小田并大田”墾地融合等集中墾造方式，探索數(shù)量、質量、產(chǎn)能、生態(tài)、空間、權益等多位一體的補充耕地新模式，在此基礎上，國家總結有效且普遍適用的做法，并在全國推廣應用。

4.2.2林耕置換，增強補充耕地韌性。自然資源主管部門加強與林業(yè)部門緊密合作，通過潛力調查、實施方案編制、試點示范等方式，在明確權屬、補償、變更與注銷、科學論證等基礎上，以縣域為單元，將 25^° 以上的不穩(wěn)定耕地和 15^° 以下具備開發(fā)耕地條件的林地進行置換，破解以往占補平衡導致的農(nóng)用地空間錯位問題，提高耕地、林地等生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及連續(xù)性。

4.2.3專項整治，探索“多田整治區(qū)”。以高標準農(nóng)田建設工程質量“回頭看”和專項整治行動、永久基本農(nóng)田核實整改等工作為切入口，梳理問題圖斑和優(yōu)質耕地潛力，結合全域土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設、耕地恢復等，探索劃定永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標準農(nóng)田等層層套合的多田整治區(qū)，批量增加優(yōu)質耕地，逐步實現(xiàn)“多田套合”目標。

4.3利益平衡，推動多元協(xié)同發(fā)展

4.3.1要素集成，形成縱橫協(xié)同的實施路徑。以全域土地綜合整治為平臺，堅持“以補定占”原則，統(tǒng)籌實施各項規(guī)劃、項目、資金、政策、成效等集成，系統(tǒng)推進補充耕地全流程治理，同步落實自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等相關部門的目標任務、管控職責，并將年度耕地恢復任務的節(jié)余部分納人下一年度使用，形成目標一致、資源共享、政策協(xié)同的工作體系。

4.3.2因地制宜探索“融資 + 工程總承包 + 運營”（ F+EPC+ O\"）管理模式。以土地集中流轉為抓手，以政府、地方國企、央企、村集體、農(nóng)民等為主體，搭建政府與社會資本合作的平臺，探索補充耕地工作在投融資、建設、經(jīng)營管理等管理模式，明確各方主體責任、收益來源和分配（如新增的耕地指標、產(chǎn)能指標等）風險管控等內容，形成利益共享、風險共擔等長久合作關系，促進補充耕地可持續(xù)發(fā)展。

4.3.3產(chǎn)業(yè)融合，顯化耕地多功能價值。疊加點狀供地、城鄉(xiāng)增減掛鉤、全域土地綜合整治等政策，通過零散建設用地騰挪置換、適宜潛力成片開發(fā)、生態(tài)空間修復、農(nóng)業(yè)設施用地和建設用地配套建設等，因地制宜推進“百畝方、千畝方、萬畝方”良田發(fā)展田園綜合體，種植農(nóng)作物的同時，融入教育科研、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，顯化耕地生產(chǎn)、生態(tài)、文化等價值。

4.4政策配套，健全占補政策體系

4.4.1完善占補平衡政策頂層設計。以《糧食安全保障法》《土地管理法》等為引領，加快推進《耕地保護法》《耕地質量管理條例》等法律法規(guī)出臺，以及梳理現(xiàn)有占補平衡相關政策，借鑒以往占補平衡的先進經(jīng)驗，研究制定“大占補”時期的布局優(yōu)化實施方案（包括調整規(guī)則、林耕置換條件及程序、永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田建設計劃、內容、標準等）、補充耕地項目管理辦法（包括概念界定、補充來源、實施路徑、資金落實、指標核定等）、后期管護、監(jiān)測評估等配套政策，提高補充耕地的系統(tǒng)性和可操作性。

4.4.2健全補充耕地質量驗收和種植用途管控制度。在落實數(shù)量平衡的基礎上，建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門聯(lián)合自然資源部門優(yōu)化完善補充耕地質量驗收辦法，其中根據(jù)自然地理格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等，建立不同區(qū)域的耕地質量、產(chǎn)能、生態(tài)比較轉換關系，且從連片度、生物多樣性、土壤條件等方面明確山區(qū)、丘陵區(qū)、平原地區(qū)的質量驗收標準，使新增的耕地符合高標準農(nóng)田建設要求，并加強質量跟蹤評價。另外，建議在整區(qū)域推進高標準農(nóng)田建設試點的地區(qū)，同步開展耕地種植用途管控研究，包括優(yōu)化“兩區(qū)\"范圍、劃定糧食生產(chǎn)管控區(qū)、生態(tài)管控區(qū)、分類細化不同耕地類型的種植結構，實時出臺補充耕地管護實施指導意見，嚴格種植用途管控。

4.4.3分類施策，建立以激勵為主、約束為輔的激勵體系。補充耕地主體補償上，對占用耕地的主體，需自行補充或按照耕地地類、耕地質量等別等因素繳納開墾費，對未占用耕地卻實施補充耕地的主體給予資金、農(nóng)業(yè)設施建設用地配套、政策優(yōu)惠等適當補償。經(jīng)濟獎懲上，對四川、山東、廣西等耕地保護任務缺口省份收取經(jīng)濟補償，并鼓勵通過資金補償、共建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等方式補償黑龍江、吉林、遼寧等耕地保護任務重的省份。區(qū)域統(tǒng)籌交易上，建議建立分級（國家、?。┙y(tǒng)籌補充耕地開發(fā)和指標交易制度，通過建設異地開發(fā)及指標交易平臺，明確異地占補職責，規(guī)范異地占補程序、交易規(guī)模、補償標準、資金使用等內容，探索異地占補平衡的交易機制，從而正向優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田空間布局，推進耕地規(guī)模化經(jīng)營和可持續(xù)利用。此外，對落實占補工作不到位、問題突出的地區(qū)，予以通報批評、警示約談。

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