基層治理視角下政府審計(jì)建議與整改要求優(yōu)化路徑研究

在國家治理體系中，政府審計(jì)作為重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)，其審計(jì)建議質(zhì)量直接影響著國家治理效能。然而，當(dāng)前審計(jì)建議普遍存在“病癥診斷不清、藥方開列不準(zhǔn)”的現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府管理的復(fù)雜性日益增加，審計(jì)對象涉及的領(lǐng)域更加廣泛，業(yè)務(wù)流程更為煩瑣，使得審計(jì)人員在發(fā)現(xiàn)問題后，難以精準(zhǔn)地提出具有針對性和可操作性的審計(jì)建議，導(dǎo)致審計(jì)成果未能充分轉(zhuǎn)化為治理效能。

組織結(jié)構(gòu)視角下的體制機(jī)制缺陷分析

一是部門架構(gòu)設(shè)計(jì)存在制度性缺陷。在多部門共管領(lǐng)域，職能交叉現(xiàn)象普遍存在，往往導(dǎo)致“監(jiān)管真空”與“責(zé)任稀釋”問題。例如，在工程招標(biāo)和政府采購方面，涉及投資主管部門、建設(shè)主管部門、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門等多個(gè)部門。由于各部門職責(zé)劃分不夠清晰，在實(shí)際監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)多頭管理、無人負(fù)責(zé)的情況。而垂直管理架構(gòu)在一定程度上保證了管理的專業(yè)性和獨(dú)立性，但橫向信息共享機(jī)制缺失，部門之間信息流通不暢，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的共享和協(xié)同。

二是工作分工體系的結(jié)構(gòu)性矛盾。通過不斷地發(fā)展，基層管理分工越來越細(xì)，但崗位職責(zé)并未及時(shí)予以明確，或者崗位分工未能準(zhǔn)確地反映實(shí)務(wù)操作的實(shí)際情況，導(dǎo)致職責(zé)邊界模糊。以基層政府部門的行政工作為例，崗位說明書中對某項(xiàng)工作的職責(zé)描述可能較為籠統(tǒng)，甚至并沒有編制崗位職責(zé)分工，而在實(shí)際工作中，該項(xiàng)工作可能涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)部門的協(xié)作，這就容易造成不同崗位人員對自身職責(zé)的理解和執(zhí)行存在差異，引發(fā)工作推諉和效率低下的問題。

三是跨部門協(xié)調(diào)缺乏制度化保障措施，使得協(xié)作機(jī)制虛置化。在應(yīng)對一些綜合性的社會(huì)問題時(shí)，需要多個(gè)部門協(xié)同作戰(zhàn)。但由于缺乏明確的協(xié)調(diào)流程、責(zé)任劃分和溝通機(jī)制，各部門之間往往難以形成有效的合力。

四是在流程設(shè)計(jì)過程中，過度強(qiáng)調(diào)程序合規(guī)，而忽視了實(shí)質(zhì)效能。一些政府部門在行政審批流程中，設(shè)置了煩瑣的審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，雖然確保了程序的合法性，但卻大大降低了審批效率，增加了企業(yè)和群眾的辦事成本。這種做法不僅違背了服務(wù)型政府建設(shè)的初衷，也影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展活力。

PDCA循環(huán)視角下的執(zhí)行偏差解構(gòu)

一、計(jì)劃階段（Plan）的決策缺陷

一方面，在一些政府項(xiàng)目規(guī)劃中，目標(biāo)設(shè)定過于籠統(tǒng)，如“提高公共服務(wù)水平”“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等，沒有具體的量化指標(biāo)來衡量自標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。這使得在項(xiàng)自執(zhí)行過程中，缺乏明確的方向和標(biāo)準(zhǔn)，難以對項(xiàng)自進(jìn)度和效果進(jìn)行有效的評估和監(jiān)控。另一方面，在資源匹配上，存在人力、財(cái)力、信息資源配置失當(dāng)。在一些扶貧項(xiàng)目中，可能存在人力資源不足、資金分配不合理、信息溝通不暢等問題。

二、執(zhí)行階段（Do）的行為偏差

存在選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等政策解碼失真現(xiàn)象。一些地方政府在執(zhí)行上級政策時(shí)，根據(jù)自身利益需求對政策進(jìn)行選擇性解讀和執(zhí)行，只執(zhí)行對自己有利的部分，而對一些難度較大或涉及自身利益調(diào)整的政策則采取敷衍了事的態(tài)度。

關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范，使得過程控制失效。以項(xiàng)目招投標(biāo)為例，法律明確了不能違法轉(zhuǎn)包、分包，但對于轉(zhuǎn)包、分包行為的認(rèn)定一直以來都是行業(yè)各部門各自為政，缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，致使項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、分包和借用資質(zhì)現(xiàn)象大行其道，難以保證項(xiàng)目建設(shè)成果。

突發(fā)事件處置未納人常態(tài)管理流程，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)遲滯。在面對突發(fā)公共事件時(shí)，如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等，一些政府部門缺乏有效的應(yīng)急預(yù)案和快速響應(yīng)機(jī)制。在事件發(fā)生初期，往往反應(yīng)遲緩，無法及時(shí)采取有效的應(yīng)對措施，導(dǎo)致事件的影響范圍擴(kuò)大，損失加劇。

三、檢查階段（Check）的監(jiān)督失靈

未建立科學(xué)合理的分層次、多維度的績效評價(jià)體系。目前，一些政府部門在對工作績效進(jìn)行評估時(shí)，往往只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，而忽視了社會(huì)效益、環(huán)境效益等其他重要指標(biāo)。同時(shí)，評價(jià)指標(biāo)單一，缺乏全面性和客觀性，難以準(zhǔn)確反映工作的實(shí)際成效。

各種檢查形式單一，缺乏綜合性分析，難以準(zhǔn)確把握實(shí)情。在檢查過程中，往往偏重于一個(gè)點(diǎn)，要么注重現(xiàn)場，不論什么項(xiàng)目只要檢查就直奔現(xiàn)場，沒有對項(xiàng)目的各項(xiàng)資料進(jìn)行全面的了解準(zhǔn)備；要么注重資料，查閱相關(guān)文件、賬目等資料來判斷工作的合規(guī)性和績效情況。缺乏綜合性的檢查、核實(shí)，很難發(fā)現(xiàn)根本性問題。

問題信息未能形成閉環(huán)管理，反饋渠道阻塞。一些政府部門在檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題后，未能及時(shí)將問題反饋給相關(guān)責(zé)任部門，或者反饋的問題不明確、不具體，導(dǎo)致責(zé)任部門無法及時(shí)采取整改措施。同時(shí)，對于整改情況的跟蹤和復(fù)查也不到位，使得問題得不到徹底解決，形成屢查屢犯的惡性循環(huán)。

四、處理階段（Act）的整改虛化

整改措施缺乏系統(tǒng)性和長遠(yuǎn)性，往往采取頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式應(yīng)對問題。在一些審計(jì)問題整改中，只是針對表面問題進(jìn)行簡單的糾正，而沒有深入分析問題產(chǎn)生的根本原因，未能制訂全面系統(tǒng)的整改方案。

未建立問題驅(qū)動(dòng)的制度更新機(jī)制，制度完善遲滯。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府管理實(shí)踐的變化，一些原有的制度可能已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢和要求。然而，在處理審計(jì)問題時(shí)，沒有及時(shí)對相關(guān)制度進(jìn)行修訂和完善，使得制度的滯后性成為問題反復(fù)出現(xiàn)的重要原因。

未形成典型案例庫與知識管理系統(tǒng)，經(jīng)驗(yàn)固化缺失。在政府審計(jì)和問題整改過程中，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但這些寶貴的資源沒有得到有效的整理和總結(jié)，未能形成典型案例庫和知識管理系統(tǒng)。這使得后續(xù)工作無法充分借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致同樣的問題在不同地區(qū)或部門重復(fù)出現(xiàn)，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

審計(jì)建議與整改要求的優(yōu)化策略

一、制度重構(gòu)導(dǎo)向的審計(jì)建議體系

建立“職能圖譜”，在審計(jì)過程中，通過詳細(xì)梳理各部門的職能職責(zé)、業(yè)務(wù)范圍、工作流程以及與其他部門的關(guān)聯(lián)關(guān)系，了解部門權(quán)責(zé)邊界。以發(fā)展改革部門為例，繪制“職能圖譜”可以清晰地展示其在項(xiàng)目招投標(biāo)方面的具體職責(zé)，以及與其他相關(guān)部門（如財(cái)政、住建、公共資源交易中心等）的協(xié)作關(guān)系，避免職能交叉和推逶現(xiàn)象的發(fā)生。

構(gòu)建矩陣式協(xié)調(diào)機(jī)制，打破部門之間的信息壁壘。在矩陣式結(jié)構(gòu)中，各部門既保持相對的獨(dú)立性，又通過橫向的項(xiàng)自團(tuán)隊(duì)或協(xié)調(diào)小組實(shí)現(xiàn)信息共享和協(xié)同工作。

實(shí)施業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化工程，對政府部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理和優(yōu)化，制定統(tǒng)一的操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。以行政審批流程為例，明確每個(gè)審批環(huán)節(jié)的辦理時(shí)限、辦理?xiàng)l件、所需材料等，減少人為因素的干擾，提高審批效率和透明度。

建立關(guān)鍵控制點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測系統(tǒng)，利用信息技術(shù)手段對業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)警。

完善制度彈性調(diào)整機(jī)制，根據(jù)政策環(huán)境的變化和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，及時(shí)對相關(guān)制度進(jìn)行修訂和完善。建立制度定期評估機(jī)制，對制度的執(zhí)行效果進(jìn)行跟蹤評估，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整，確保制度的科學(xué)性和有效性。

二、過程控制導(dǎo)向的整改要求設(shè)計(jì)

明確整改要求的“5W2H”要素，即明確整改的內(nèi)容（What）、原因（Why）、責(zé)任人（Who）、地點(diǎn)（Where）、時(shí)間（When）和方法（How）、程度（Howmuch）。通過清晰界定這些要素，使整改要求具有明確的指向性和可操作性。

建立整改措施可行性評估矩陣，從技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、時(shí)間可行性、資源可行性等多個(gè)維度對整改措施進(jìn)行評估。通過評估矩陣，對不同的整改措施進(jìn)行量化分析和比較，選擇最優(yōu)的整改方案。

建立跨周期效果追蹤制度，對整改效果進(jìn)行長期跟蹤和評估。一些審計(jì)問題的整改效果可能需要經(jīng)過一段時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，因此需要建立跨周期的效果追蹤制度。例如，在對某地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行整改后，定期對該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測和評估，觀察整改措施的長期效果，確保生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)改善。

構(gòu)建“行為一結(jié)果”雙維度追責(zé)框架，不僅對違規(guī)行為進(jìn)行追責(zé)，還要對行為導(dǎo)致的結(jié)果進(jìn)行問責(zé)。在行為維度，對違反法律法規(guī)、規(guī)章制度的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理；在結(jié)果維度，對因工作失誤導(dǎo)致的不良后果，如經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)影響等，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

建立整改績效與干部考核聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將整改工作的績效納人干部考核體系。對整改工作表現(xiàn)突出的干部給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對整改不力的干部進(jìn)行問責(zé)和處罰。通過這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，激勵(lì)干部積極參與整改工作，提高整改工作的質(zhì)量和效率。

政府審計(jì)理念的創(chuàng)新重構(gòu)

首先，政府審計(jì)應(yīng)從單純的合規(guī)性審計(jì)向治理效能審計(jì)轉(zhuǎn)型，以促進(jìn)政府部門提高管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，如在對某政府部門的審計(jì)中，不僅要審查其財(cái)務(wù)收支是否合規(guī)，還要評估其政策執(zhí)行效果、資源配置效率、服務(wù)滿意度等方面的情況，推動(dòng)政府部門實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。其次，政府審計(jì)不僅要揭示問題，更要深人分析問題產(chǎn)生的根源，提出系統(tǒng)性的制度優(yōu)化建議。通過完善制度體系，堵塞管理漏洞，防止類似問題再次發(fā)生。最后，從單一問責(zé)向系統(tǒng)治理跨越，強(qiáng)調(diào)政府審計(jì)要從整體上考慮問題，綜合運(yùn)用各種手段，形成系統(tǒng)的治理機(jī)制。不僅要對違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé)，還要注重問題的整改和預(yù)防，加強(qiáng)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，從而在根本上解決問題。

結(jié)論與展望

本研究成功構(gòu)建了“制度缺陷一執(zhí)行偏差一系統(tǒng)治理”的審計(jì)分析框架，創(chuàng)新性地將組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與PDCA過程控制理論相結(jié)合，提出了具有操作性的審計(jì)建議生成模型和整改要求設(shè)計(jì)機(jī)制。這一研究成果為政府審計(jì)實(shí)踐提供了重要的理論指導(dǎo)和實(shí)踐參考，有助于提高政府審計(jì)的質(zhì)量和效果，促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。（作者單位：汝州市審計(jì)局）

（責(zé)任編輯：白利倩）