智慧治理視角下的海關跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式

跨境海關聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式旨在通過標準化規(guī)則、智能化技術和創(chuàng)新治理手段，提升跨境合作區(qū)內(nèi)中哈雙方海關兩個不同主體的監(jiān)管效能，優(yōu)化跨境合作區(qū)管理格局，推動實現(xiàn)互聯(lián)互通，服務本國發(fā)展戰(zhàn)略，并促進各國（區(qū)域）海關共同發(fā)展。本文以中哈霍爾果斯國際邊境合作中心為個案，旨在深人探討智慧治理視角下的海關聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管作業(yè)模式，研究如何通過信息技術與制度創(chuàng)新，提升海關在跨境合作區(qū)的旅檢作業(yè)效率與透明度，進而實現(xiàn)政策規(guī)定參數(shù)化、操作規(guī)范程序化、管理要素數(shù)字化、信息系統(tǒng)生態(tài)化、裝備技術智能化以及執(zhí)法作業(yè)自動化，在實現(xiàn)嚴密監(jiān)管的同時達到高效服務的目的。旨在通過梳理智慧治理在跨境海關合作監(jiān)管中的相關表現(xiàn)形式，分析合作中心在智慧治理方面的實踐經(jīng)驗，揭示跨境海關聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式的內(nèi)在邏輯和運行機制，為我國今后其他跨境合作區(qū)建設提供可借鑒的經(jīng)驗和啟示。

一、相關背景及概念

（一）中哈霍爾果斯國際邊境合作中心

合作中心位于新疆伊犁哈薩克自治州霍爾果斯市，是中哈兩國挖掘各自優(yōu)勢、共同建設的一個具有重大意義的跨境合作區(qū)。建設過程中引進了跨境智慧治理理論和先進的現(xiàn)代化軟硬件設備設施，出臺了涉及外貿(mào)、旅游、消費等多個領域的優(yōu)惠政策。作為兩國共同打造的元首項目，是中國與其他國家建立的首個國際邊境合作中心，也是合作組織框架下區(qū)域合作的示范區(qū)（詳見圖1）。合作中心建立在中哈國界線兩側，毗鄰接壤處，具有“一區(qū)跨兩國”的特點，是打通中國與中亞、俄羅斯、歐洲等國家經(jīng)貿(mào)往來的重要通道，是絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設的重要節(jié)點。2005年7月，中哈兩國政府正式簽署協(xié)定。2006年6月，合作中心中方區(qū)域開工建設。2011年8月，中方區(qū)域通過國家部委聯(lián)合驗收組驗收。2012年4月18日，合作中心正式封關運營。[2]

在合作中心，中方區(qū)域與哈方區(qū)域間的人員、商品貨物和運輸工具可以自由流通，無須辦理海關手續(xù)，實行“一線放開、二線管住”的特別稅收管理制度，天然形成了一個獨立的貿(mào)易規(guī)章境域，實質(zhì)上已成為各特殊區(qū)域“功能整合、政策疊加”、不同于中國現(xiàn)存各海關特殊監(jiān)管區(qū)域（經(jīng)國務院批準設立的綜合保稅區(qū)及其他特殊監(jiān)管區(qū)域），又具備自身鮮明特點的內(nèi)陸邊境口岸特殊區(qū)域，是未來中哈兩國打造跨境自由貿(mào)易區(qū)的“先行區(qū)”。合作中心所具備的優(yōu)惠政策與等自由貿(mào)易試驗區(qū)、橫琴和平潭等海關特殊監(jiān)管區(qū)以及杭州等跨境電子商務綜合試驗區(qū)政策相比，層次更高、力度更大、范圍更廣?？梢哉f，合作中心是目前我國政策最優(yōu)惠、開放程度最高的經(jīng)濟區(qū)域之一，已突破現(xiàn)行國內(nèi)進出境監(jiān)督管理規(guī)定，涵蓋了國際意義的“自由貿(mào)易園區(qū)”與中國的“海關特殊監(jiān)管區(qū)域”的內(nèi)容。

（二）合作中心聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺

合作中心目前運行的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺全稱為中哈霍爾果斯國際邊境合作中心進出物品（貨物）聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺（以下簡稱“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺”），該平臺由中哈雙方共同研制并應用，包括旅客智能卡口系統(tǒng)、通關管理系統(tǒng)、綜合服務平臺和銷售終端系統(tǒng)等多個模塊。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺主要利用信息化技術手段，通過旅客智能卡口系統(tǒng)和店鋪聯(lián)網(wǎng)銷售系統(tǒng)，實現(xiàn)對游客出人區(qū)和購物信息以及區(qū)內(nèi)商家銷售信息進行采集提取、對碰印證、分類核驗，建立以“事前評估、入?yún)^(qū)申報、區(qū)內(nèi)監(jiān)管、出區(qū)核銷、事后追”為核心的放管結合的跨境作業(yè)模式。4同時，為達到中哈雙方海關聯(lián)合監(jiān)管的目的，雙方需要對雙方旅客出入?yún)^(qū)信息、雙方店鋪信息、雙方進出區(qū)貨物信息、雙方商品賬冊信息以及雙方旅客訂單信息進行實時共享。中哈雙方數(shù)據(jù)均保存至綜合服務平臺，從而確保數(shù)據(jù)來源的唯一性。在系統(tǒng)中，以關鍵標識來區(qū)分中方數(shù)據(jù)和哈方數(shù)據(jù)，詳見圖 2。

二、案例描述與分析

2023年12月20日，一輛裝載著電子產(chǎn)品、化妝品、洗護用品和煙酒等多種商品的貨車從香港（單獨關稅體系）離境，并先后進入深圳坪山綜合保稅區(qū)和霍爾果斯綜合保稅區(qū)，通過保稅物流流轉的方式抵達中哈霍爾果斯國際邊境合作中心。在辦理相關查驗放行手續(xù)后，經(jīng)過理貨、上架，商品即正式進入合作中心并對外銷售。從合作中心中哈兩側入?yún)^(qū)的游客根據(jù)自身要求選購相關商品，并與其入?yún)^(qū)身份綁定，享受相應的攜帶物免稅政策。在購物環(huán)節(jié)中，予以提示游客免稅額度的變化，同時，根據(jù)游客入?yún)^(qū)時的身份分別向中哈雙方海關傳輸各自監(jiān)管服務對象的購物數(shù)據(jù)。游客離開合作中心時，對未超過免稅額度的自動核驗放行，以避免旅檢通道堵塞。這一流程為監(jiān)管單位提供了智慧治理的新模式，是依托跨境協(xié)同和數(shù)據(jù)共享提高旅客通關驗放公共服務水平的典型案例。該案例在減少監(jiān)管資源錯配的同時為進出區(qū)旅客等群體提供高效的公共服務，滿足了中哈兩國海關各自的監(jiān)管要求和服務需求，為跨境智慧治理提供了可溯樣本，具有一定的研究意義。

（一）聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺作業(yè)模式

1.商品入?yún)^(qū)上架

對于從境外申報進入合作中心的貨物，在進入中心前，中心內(nèi)的店鋪會在企業(yè)端進行商品預入庫信息登記，主要包括車號、報關單號、貨物品名、件數(shù)等相關信息。商品預入庫信息通過通關服務平臺傳送至中心入境卡口，車輛通過卡口后，卡口自動將車輛進入中心的信息反饋至通關服務平臺，通關服務平臺自動在商品預入庫信息內(nèi)置商品運抵標志。待貨物實際入庫后，店鋪在企業(yè)端商品預人庫信息登記內(nèi)做人庫確認。貨物理貨后，店鋪在電子賬冊上完成入庫商品登記。

2.旅客入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)

進出合作中心人員在海關智能閘口終端刷本人有效證件辦理進入合作中心的相關手續(xù)，監(jiān)管機構依托智能閘機等設備在后臺為旅客生成中俄雙語的《中哈霍爾果斯國際邊境合作中心旅客購物清單》以下簡稱《購物清單》）以及旅客人區(qū)記錄。同時，根據(jù)旅客入?yún)^(qū)方向（中方一側入?yún)^(qū)或哈方一側入?yún)^(qū)）綁定相關身份和相應的免稅額度。

3.旅客購買商品作業(yè)環(huán)節(jié)

旅客在中心內(nèi)商鋪購買商品時，在店鋪繳款終端刷本人有效證件進行信息采集和對碰，購買商品信息即自動導入通關服務平臺《購物清單》。中方旅客所購商品總價值超過8000元時，店鋪終端應進行報警提示。旅客完成交易后，系統(tǒng)自動核減店鋪電子賬冊。同時，系統(tǒng)自動對旅客所購商品是否超限、超量以及不予免稅商品進行提示，方便旅客及時掌握購物信息，便于中哈雙方海關開展風險預警和預判。

4.旅客出區(qū)環(huán)節(jié)

旅客在海關智能閘口終端刷本人有效證件辦理出合作中心手續(xù)。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺對隨身攜帶物品出區(qū)的旅客，所購商品未超出8000元限值的，海關核驗無誤后予以放行；對隨身攜帶物品出區(qū)的旅客，所購商品超出8000元限值的，屬于合理自用范圍的，海關征稅后予以放行；對超出合理自用范圍的，海關不予放行。

（二）聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺推進過程

1.公共服務能力保障不足的問題日益凸顯

合作中心作為世界范圍內(nèi)少見的兩國共同打造的跨境合作區(qū)，與傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)相比，多了兩國、兩區(qū)域、兩主體機構在同一區(qū)域共同跨境合作并實體化運行的優(yōu)勢，因“境內(nèi)關外”等諸多政策優(yōu)勢，成為我國對外跨境合作的高水平平臺，吸引了大量旅客在合作中心內(nèi)觀光旅游和購物。高峰期每天出入園區(qū)旅客多達3萬人次。

傳統(tǒng)的海關旅檢“紅綠雙通道、大通道挑查”的監(jiān)管模式，存在無法區(qū)分不同類型旅客、管理粗放、風險突出等問題。隨著進出合作中心的人員數(shù)量與日俱增，旅客進出區(qū)體驗感不佳，海關監(jiān)管力量有限，無法精準監(jiān)管等問題也逐漸凸顯。同時，合作中心內(nèi)哈方尚未使用相關信息化監(jiān)管手段。哈方旅客、商品出人區(qū)信息以及旅客消費信息均無法采集，兩國數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)共享，不利于兩國監(jiān)管機構在合作中心內(nèi)行使監(jiān)管職能。因此，雙方應共享共用合作中心內(nèi)的旅客消費數(shù)據(jù)，在確保各自國家相關稅收政策落實到位的前提下，進一步提升合作中心通道的通行能力，為下一步中哈雙方共研共用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺，通過提升合作中心跨境智慧治理水平的方式，提高旅客通關效率和管理效能打下堅實的基礎。

2.共同推進聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺建設

在合作中心內(nèi)成立由中哈雙方監(jiān)管單位、施工單位和管理單位人員共同組成的專項推動工作小組，共同設計系統(tǒng)所需的光纖、服務器及其他軟硬件設施設備布局，確保實現(xiàn)雙方數(shù)據(jù)可傳輸、可共享、可對接。同時，在哈方旅客出入?yún)^(qū)通道位置安裝旅客智能卡口閘機，并配備哈方海關所需的設備邏輯和參數(shù)。通過智能卡口和智能物流網(wǎng)建設實現(xiàn)全域監(jiān)管。

3.中哈雙方海關明確監(jiān)管運作模式

以中哈兩國海關數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合監(jiān)管為基調(diào)打造的中哈跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管智慧治理模式于2017年6月正式落地試運行，旅客進出區(qū)擁堵現(xiàn)象得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，運行后中方區(qū)域旅客智能卡口系統(tǒng)在高峰期時段的平均驗放效率從原來的15人/分鐘提升至50人/分鐘。在2019年中哈聯(lián)席會議上，哈方正式提出將合作中心旅客購物商品信息、進出人員信息實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管納入中哈兩國協(xié)定。當前，該平臺系統(tǒng)功能正進一步升級改造，以實現(xiàn)中哈雙方旅客在中心內(nèi)購物信息數(shù)據(jù)的共享共用。

（三）創(chuàng)新點

1.跨境智慧治理模式創(chuàng)新

中哈海關依托合作中心開展的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管項目以深化不同國家間的海關合作為最終目標，建立監(jiān)管資源共享機制，實現(xiàn)中哈雙方各自監(jiān)管區(qū)域和監(jiān)管部門之間的資源共享，提高了資源利用效率，推進了順勢監(jiān)管、精準服務、無感通關，促進了中哈兩國海關間以及與合作中心商品供應鏈條的互聯(lián)互通。同時，采用同一平臺、同一數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)共享、各取所需等模式，形成跨境“單一窗□”的雛形。通過信息化管理手段深化海關國際合作，同時，實現(xiàn)中哈數(shù)據(jù)交互，體現(xiàn)跨境智慧治理，為解決通關“堵點”，加強對進出合作中心的運輸工具、貨物、物品進行監(jiān)管的具體實踐，探索國際間的海關合作新模式具有積極意義。

合作中心聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺將利用信息化手段輔助哈方監(jiān)管機構提高對合作中心區(qū)域的整體監(jiān)管效能，有助于解決一直困擾雙方的合作中心內(nèi)存在監(jiān)管盲區(qū)的問題，實現(xiàn)合作中心區(qū)域的全面監(jiān)管。在減輕雙方現(xiàn)場監(jiān)管壓力的同時，積極提升監(jiān)管速率，構建具有超前意識的新時代海關監(jiān)管體系。

2.設施設備聯(lián)動共用

在進出中心旅檢通道前端建設智能閘機通關設施，集成通關證件讀取設備、智能面部識別設備、紅外對射裝置等，通過人員通關時的自助讀卡、面部識別等，實時獲取人員身份、進出中心信息和面部圖像，并與“通關管理系統(tǒng)”對接，自動生成指令實現(xiàn)閘門的開閉。同時，合作中心內(nèi)的旅客可以通過銷售終端的功能，將支付信息、旅客個人信息、購買商品和享受免稅政策額度等信息綁定起來、聯(lián)動使用，為旅客購買商品產(chǎn)生銷售清單數(shù)據(jù)、分流集運系統(tǒng)等，提供基礎數(shù)據(jù)。

3.數(shù)據(jù)方面共享聯(lián)通

以“區(qū)塊鏈 + 云計算 + 數(shù)字通關”的智慧治理思路構建合作中心聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺，用科技化的手段輔助海關現(xiàn)場執(zhí)法，將以店鋪為單元的賬冊管理和區(qū)塊鏈分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等優(yōu)勢應用于對合作中心進出貨物、物品、旅客的監(jiān)管。對接中哈雙方對各功能模塊的需求，將其納入合作中心監(jiān)管商品的“進、出、轉、存、銷”進行串聯(lián)，實現(xiàn)跨境全鏈條的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，實現(xiàn)中哈雙方海關對各自所需數(shù)據(jù)的提取，推動基于數(shù)據(jù)共享互聯(lián)的監(jiān)管前置和事中事后監(jiān)管，減少旅客進出合作中心通關環(huán)節(jié)的即時監(jiān)管，實現(xiàn)無風險旅客快速驗放，充分釋放合作中心的政策優(yōu)勢，提升監(jiān)管效能和通關效率。

三、結束語

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的海關跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式，在智慧治理理念的指引下，取得了顯著成效。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺的搭建與運行，實現(xiàn)了商品入?yún)^(qū)上架、游客入?yún)^(qū)購物及出區(qū)等環(huán)節(jié)的高效管理，極大地提升了旅檢作業(yè)效率和透明度，為跨境智慧治理提供了成功范例。

這一模式的創(chuàng)新實踐，不僅體現(xiàn)在跨境智慧治理模式、設施設備聯(lián)動共用以及數(shù)據(jù)共享聯(lián)通等方面，還為中哈兩國海關合作注入了新的活力，加強了邊境海關合作，推動了“一帶一路”海關合作網(wǎng)絡的構建。

然而，我們也應該清醒地認識到，在未來的發(fā)展中，這一模式仍面臨諸多挑戰(zhàn)。隨著合作中心業(yè)務的不斷拓展和深化，對監(jiān)管平臺的穩(wěn)定性、數(shù)據(jù)安全以及跨境協(xié)同的要求將越來越高。如何進一步優(yōu)化平臺功能，確保數(shù)據(jù)的安全與隱私，提升中哈雙方在更多領域的合作深度與廣度，是后續(xù)需要持續(xù)關注和解決的問題。

展望未來，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心有望在現(xiàn)有基礎上，不斷探索創(chuàng)新，完善海關跨境聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式。通過持續(xù)的技術創(chuàng)新與制度優(yōu)化，為我國與周邊國家構建跨境合作區(qū)的智慧治理提供了更多可復制、可推廣的經(jīng)驗，助力絲綢之路經(jīng)濟帶建設，推動區(qū)域經(jīng)濟繁榮發(fā)展，在跨境合作領域書寫更加輝煌的篇章。

參考文獻：

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