政府投資信息化項目評審中存在的問題和對策

政府投資信息化項目作為智慧城市建設(shè)的重要載體，其項目目標、架構(gòu)設(shè)計、建設(shè)水平、運行維護都會影響智慧城市建設(shè)的成效，一些地區(qū)已經(jīng)將政府投資信息化項目納入智慧城市管控體系，并進行統(tǒng)一管理。因此，政府投資信息化項目評審對智慧城市建設(shè)落地、數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

政府投資信息化項目分類和特點

政府投資信息化項目是指全部或部分使用財政性資金投資建設(shè)的信息化項目，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用軟件開發(fā)、信息安全建設(shè)、信息系統(tǒng)運維服務(wù)和信息資源開發(fā)利用等項目。按照項目性質(zhì)，可以分為新建項目、升級改造項目和運維項目。

政府投資信息化項目除了具有信息化項目的系統(tǒng)性和復(fù)雜性、變更頻繁、技術(shù)更新迭代快等共性特點，還包括以下幾點特性。

一是資金來源的公共性。項目資金主要來自財政預(yù)算，因此要求項目在規(guī)劃、實施和管理、資金使用過程中須嚴格遵循相關(guān)法律法規(guī)、財務(wù)規(guī)定和審批流程，確保資金使用的合理性、透明性和效益性。

二是公益服務(wù)性。項目通常以滿足公共利益、提升政府公共服務(wù)能力和水平為主要目標。例如，提高政府辦公效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量、加強社會管理、促進信息資源共享等，提升公眾的生活質(zhì)量和社會整體運行效率。

三是數(shù)據(jù)高敏感性。項目涉及大量敏感的政府信息和公眾數(shù)據(jù)，因此對信息安全和系統(tǒng)可靠性有嚴格的要求。需要采取一系列先進的安全技術(shù)和管理措施，確保項目在運行過程中能夠抵御各種安全威脅，保障數(shù)據(jù)的保密性、完整性和可用性。

四是注重長期效益。項目不僅關(guān)注短期的建設(shè)成果，更注重對政府治理和社會發(fā)展的長期效益。

政府投資信息化項目的評審流程

政府投資信息化項目評審一般分為立項前技術(shù)評審與預(yù)算評審、實施過程管理與評審、項目后評價三個階段。各階段評審的側(cè)重點不同，相互銜接。

一是立項前的技術(shù)評審和預(yù)算評審流程。一般包括項目申報、形式審查、評審、專家論證、終審意見等環(huán)節(jié)。一般技術(shù)評審在前，預(yù)算評審在后。項目申報，即建設(shè)單位提交項目申報函、項目申報書（可行性研究報告、實施方案等）等文件，必要時須附上級部門或統(tǒng)籌部門意見。形式審查，即初步審查申報材料是否齊全、申報文件編制規(guī)范性。不合格的項目退回建設(shè)單位，按要求補充修訂并再次提交材料。評審分為技術(shù)評審和預(yù)算評審，由信息化主管部門組織技術(shù)評審，由財政部門組織預(yù)算評審，分別形成初步評審意見。專家論證，即組織專家論證會，對初步評審意見進行論證。終審意見，即由主管部門出具項目評審的意見函。

二是實施過程管理與評審。包括招標采購管理與評審、進度與質(zhì)量控制、資金撥付、項目驗收等環(huán)節(jié)。其中，招標采購管理與評審、進度與質(zhì)量控制、項目驗收一般由建設(shè)單位承擔，并定期報評審主管部門備案，涉及重大變更須重新報評審主管部門，按照技術(shù)評審流程重新評審。資金撥付審核由財政部門結(jié)合建設(shè)單位資金撥付申請、階段性驗收報告及第三方造價審核意見，按項目里程碑撥付款項，確保資金使用與預(yù)算一致。

三是項目后評價。信息化項目后評價工作一般由行業(yè)統(tǒng)籌部門或主管部門組織，由第三方專業(yè)機構(gòu)進行評審，最終由行業(yè)統(tǒng)籌部門或主管部門出具評審意見，并納入建設(shè)單位績效考核，作為后續(xù)項目申報和資金撥付等事項的重要依據(jù)。

政府投資信息化項目

評審中存在的問題

一是需求分析不到位。需求分析是信息化項自建設(shè)的基礎(chǔ)，需求分析不到位易導(dǎo)致項目頻繁變更甚至項目失敗。政府投資信息化項目需求分析不到位主要表現(xiàn)為部門間協(xié)同考慮不全面，僅從本部門業(yè)務(wù)需求角度出發(fā)，未充分考慮跨部門業(yè)務(wù)流程銜接，出現(xiàn)與實際業(yè)務(wù)流程不符情況，同時，還有對資源的需求量預(yù)估不準，使用性能超出實際業(yè)務(wù)需求的軟硬件資源、數(shù)據(jù)資源或云資源，易造成資源浪費。此外，有的升級改造類信息化項目與前期項目銜接不足，升級需求、項目邊界模糊不清問題時有發(fā)生。這些由于需求分析不到位的信息化項目一旦開始建設(shè)，可能需要投入更多的資源進行項目調(diào)整，降低政府資金的使用效能。

二是設(shè)計方案質(zhì)量問題。政府部門通常需要第三方專業(yè)機構(gòu)協(xié)助編制信息化項目設(shè)計方案，但設(shè)計方案易出現(xiàn)投資概算虛高、設(shè)備方案有明顯品牌傾向的現(xiàn)象。在項目評審中還發(fā)現(xiàn)，有的設(shè)計方案缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，在架構(gòu)設(shè)計上存在缺陷，未充分考慮系統(tǒng)的可擴展性、穩(wěn)定性與安全性，隨著業(yè)務(wù)發(fā)展和數(shù)據(jù)量增長，易出現(xiàn)性能瓶頸，甚至引發(fā)數(shù)據(jù)泄露等安全隱患。有的設(shè)計方案未能緊密結(jié)合政府部門的實際需求，導(dǎo)致功能規(guī)劃與實際工作場景脫節(jié)，造成功能冗余或缺失。有的設(shè)計方案未綜合評估技術(shù)成熟度、成本效益與運維難度，容易造成項目在建設(shè)時頻繁變更，增加實施風險與成本。這些設(shè)計問題嚴重影響政府投資信息化項目的建設(shè)進度與質(zhì)量。

三是評審決策效率不高。在政府投資信息化項目評審中，評審決策效率不高是一個突出問題。首先，政府投資信息化項目評審可能涉及建設(shè)單位、設(shè)計單位、專家、評審部門等多方，一些地區(qū)的技術(shù)評審和預(yù)算評審職能分布在不同政府部門，從材料提交、初審、專家評審到最終決策，涉及多個部門的文件流轉(zhuǎn)，整個流程耗時較長，可能會錯失項目的最佳建設(shè)時機。其次，不同職能評審部門對建設(shè)單位提交的評審材料要求不同，建設(shè)單位需要提供多版本的項目材料，不同職能評審部門需要組織多次專家會，這在一定程度上也延長了評審決策時間。同時，不同專家的評判尺度不同，對項目可行性、技術(shù)先進性等評價有一定的主觀性，易出現(xiàn)評審意見分歧，有時需組織多次復(fù)評。此外，評審過程中溝通協(xié)調(diào)不暢，信息傳遞滯后，進一步降低了評審與決策的效率。

四是預(yù)算編制不合理。預(yù)算編制不規(guī)范、不合理導(dǎo)致預(yù)算審減是很多信息化項目評審中會發(fā)生的情況。一方面，預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算科目設(shè)置隨意，費用估算主觀，數(shù)據(jù)支撐不足，導(dǎo)致評審難以精準判斷合理性與可行性；另一方面，預(yù)算費用科目不合理或預(yù)算標準缺失。在硬件方面，存在設(shè)備配置冗余現(xiàn)象，部分硬件設(shè)備申報單價明顯偏離市場水平，預(yù)算申報價格虛高。在軟件開發(fā)方面，功能點法計量對預(yù)算申報人員水平要求較高，對于復(fù)用度調(diào)整系數(shù)認識存在主觀性，并且在預(yù)算申報階段無法完全確定復(fù)用情況，易出現(xiàn)項目預(yù)算與項目實際費用相差較大的問題。此外，工作量法依賴經(jīng)驗判斷，也容易出現(xiàn)預(yù)算編制不合理的問題。隨著《中華人民共和國密碼法》等法律法規(guī)的施行，密碼應(yīng)用費用成為該類項目必要費用支出，但尚缺乏統(tǒng)一的預(yù)算標準，市場價格參差不齊。工程部分計取設(shè)備安裝費與信息系統(tǒng)計取集成費重復(fù)的問題也常出現(xiàn)。此外，咨詢費、監(jiān)理服務(wù)費等隨著國家相關(guān)標準文件的取消，各地的預(yù)算標準不一。

五是運維費用管理不當。運維費用管理不當是制約信息化項目長期穩(wěn)定運行的關(guān)鍵問題。首先，在政府投資信息化項目評審中，常見“重建設(shè)輕運維”的現(xiàn)象。一方面，項目前期預(yù)算編制時，運維費用常被忽視，未充分考慮系統(tǒng)升級、硬件更新、人員培訓(xùn)、運維服務(wù)等長期成本；另一方面，有時建設(shè)費用和運維費用分別在兩個項目中進行預(yù)算申報，或多個信息系統(tǒng)運維費用整合為一個運維項目申報，無法準確估算運維費用。其次，有些地區(qū)缺乏明確的項目運維費用預(yù)算科目項，導(dǎo)致屬于項目建設(shè)費用的預(yù)算科目在運維費用中申報。例如，源代碼審計費用、升級改造費用、合同尾款等被納入運維項目成本預(yù)算的情況時有發(fā)生，財政支出存在交叉重復(fù)的風險。再次，運維費用的使用缺乏有效評估機制，部分項目服務(wù)供應(yīng)商提供的運維服務(wù)質(zhì)量參差不齊，難以通過量化指標進行考核。最后，當技術(shù)環(huán)境變化或業(yè)務(wù)需求拓展時，缺乏對運維費用的動態(tài)調(diào)整機制，造成財政資源的浪費。

六是項目后期監(jiān)管缺位。在政府投資信息化項目評審中，項目后期監(jiān)管缺位是阻礙項目效益發(fā)揮的重要因素。項目評審環(huán)節(jié)主要集中于項目前期立項、方案評審和預(yù)算評審，常常忽視項目建設(shè)階段的監(jiān)管，缺乏對技術(shù)方案落地、工程進度、資金使用的動態(tài)監(jiān)督，部分項目存在擅自變更設(shè)計、開發(fā)進度滯后、預(yù)算超支或挪用等問題。驗收階段以建設(shè)單位驗收為主，主管部門對信息化項目功能實現(xiàn)、運行效果、安全防護等方面的評估以建設(shè)單位提交的材料為主，缺乏對系統(tǒng)實際使用效果、數(shù)據(jù)共享和成果復(fù)用的評估。同時，由于未建立長效的績效評價機制，難以衡量信息化項目的實際效益，讓績效評價流于形式，缺少對實際效能的持續(xù)跟蹤，績效評價的應(yīng)用無法指導(dǎo)后續(xù)信息化項目建設(shè)。

解決政府投資信息化項目

相關(guān)問題的對策與建議

一是建全生命周期評價體系。評價體系應(yīng)貫穿項目的不同階段，并具有連續(xù)性。當前階段的評價可作為下一階段項目建設(shè)和改進的依據(jù)，持續(xù)動態(tài)調(diào)整項目，確保評價結(jié)果能夠有效應(yīng)用于信息化項目的全生命周期。構(gòu)建全生命周期評價體系有利于提升政府投資信息化項目的建設(shè)效能和資金利用率。

在立項階段，制定項目技術(shù)評審和預(yù)算評審實施細則。技術(shù)評審由技術(shù)評審人員或第三方專業(yè)機構(gòu)人員承擔，重點評估項目建設(shè)規(guī)劃的符合度、建設(shè)的必要性、數(shù)據(jù)匯聚共享、技術(shù)合理性與可行性、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障等方面。預(yù)算評審由預(yù)算評審人員或第三方專業(yè)機構(gòu)人員進行評審，結(jié)合技術(shù)評審意見，采用對比歷史預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)、近期的同類設(shè)備、軟件、工程的批復(fù)數(shù)據(jù)、市場詢價、三方報價等方式多維度評審預(yù)算項的合理性。

在建設(shè)階段，實施動態(tài)跟蹤評審。主管部門組織成立聯(lián)合監(jiān)督小組，以立項審批的技術(shù)方案、項目需求和預(yù)算為依據(jù)，定期審查項目招投標、項自進度、技術(shù)方案執(zhí)行情況及資金使用明細，一旦發(fā)現(xiàn)進度滯后、技術(shù)變更、資金使用等問題，立即啟動預(yù)警或重新評審程序，及時糾偏，確保項自按計劃與要求建設(shè)。

在運維階段，建立長效評估機制。制定涵蓋系統(tǒng)穩(wěn)定性、用戶滿意度、成本效益等維度的量化考核指標。建設(shè)單位每年對項目的運維情況進行自評估，主管部門對重大項目、重點領(lǐng)域進行集中評估，對于評估不達標的項目，責令整改或終止服務(wù)采購。

在后評價階段，加強項目實施效果評價和績效考評。統(tǒng)籌部門或主管部門建立和完善后評價制度，重點對建設(shè)質(zhì)量或運維服務(wù)、運行水平、應(yīng)用成效、經(jīng)濟效益和社會效益等方面進行定期跟蹤和評價，評價結(jié)果作為該部門后續(xù)項目申報、資金申請的重要參考指標，增強后續(xù)決策的科學(xué)性。

二是建立聯(lián)合評審機制。由信息化主管部門、發(fā)展改革、財政、審計等部門，聯(lián)合行業(yè)專家、第三方專業(yè)機構(gòu)（設(shè)計、造價、咨詢、評估機構(gòu)等）為立項、建設(shè)、運維、后評價等環(huán)節(jié)建立聯(lián)合評審機制。一般由信息化的主管部門和發(fā)展改革等部門從整體規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，評審項目技術(shù)方案、具體實施情況和建設(shè)成效。財政和發(fā)展改革部門嚴格審核預(yù)算編制，確保資金撥付和科學(xué)使用，評估資金使用效能。審計部門負責全程監(jiān)督，防范違規(guī)操作與資金濫用。專家和第三方專業(yè)機構(gòu)從技術(shù)標準、行業(yè)趨勢等維度提供客觀評價，通過整合多方資源，實現(xiàn)評審提質(zhì)增效，強化廉政風險防控，維護政府公信力。在實踐過程中，還可以組建項目聯(lián)合評審團隊，根據(jù)評分或討論結(jié)果共同簽署評審意見，形成統(tǒng)一結(jié)論。對于存在重大分歧的項目，可啟動二次評審或?qū)＜艺撟C。定期開展聯(lián)審工作總結(jié)，分析評審案例，優(yōu)化評審標準與流程，持續(xù)提升聯(lián)審的科學(xué)性與權(quán)威性。

三是建立健全配套保障措施。通過從制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、系統(tǒng)建設(shè)等方面多維度協(xié)同部署，提升政府信息化項目評審效率。首先，完善配套制度建設(shè)，制訂和完善政府投資信息化項目評審管理辦法，明確評審流程、職能分工、評審結(jié)果應(yīng)用等。制定和完善專家?guī)旃芾頇C制，明確入庫標準、專家抽取機制、動態(tài)考核機制等，對專家進行定期評估與淘汰更新。制定和完善聯(lián)審會商機制，落實適用范圍、部門間協(xié)同流程和評審結(jié)果應(yīng)用等。其次，強化人才培養(yǎng)機制，定期組織面向評審人員的專項培訓(xùn)，邀請行業(yè)專家、資深從業(yè)者授課。以審代訓(xùn)，鼓勵資歷淺的評審人員參與項目評審，在實踐中積累經(jīng)驗。最后，加強信息系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)價格庫系統(tǒng)，涵蓋同類產(chǎn)品或服務(wù)的評審后預(yù)算價格、中標價格、結(jié)算價格、決算價格，作為后續(xù)評審?fù)惍a(chǎn)品或服務(wù)預(yù)算價格的參考依據(jù)。建設(shè)全流程項目管理系統(tǒng)，涵蓋項目信息在線填報、資料上傳、專家智能匹配、評審意見實時反饋、項目歸檔等功能，系統(tǒng)留存項目全生命周期的材料，便于后續(xù)追溯與經(jīng)驗總結(jié)。

智慧城市背景下的政府投資信息化項目評審是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，同時也是保障智慧城市建設(shè)順利實施、政府資金高效利用的重要手段。通過構(gòu)建全生命周期評價體系、建立聯(lián)合評審機制、完善配套保障措施等方式，有望解決當前存在的問題，推動政府投資信息化項目健康、可持續(xù)發(fā)展，助力智慧城市建設(shè)。

（作者單位：北京市工程咨詢股份有限公司）