我國糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)體系研究

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-9902（2025）12-0118-04

DOI：10.20028/j.zhnydk.2025.12.027

Abstract：GivenChina'sfrequentnaturaldisasters，limitedarable land resources，andlargepopulationsize，the macroeconomicregulationobjectivesofgrainreservesexhibituniquecomplexity.ByexaminingtheevolutionaryhistoryofChina's grainreservemacroeconomicregulationsystem，synthesizingmultidimensionalacademicdiscourseongrainreserveobjectives domesticallyandinteationallyandaountingfortemutiplicit，specificityandvariabilitofteseregulatorygoals，thisstudy constructsacomprehensiveobjectiveframeworkforgrainreservemacroeconomicregulation.Theproposedsystemaimstoenhance China's macroeconomic regulatory capacity for grain reserves and ensure national food security.

Keywords： grain reserves; food security；macroeconomic regulation; objective framework; economic welfare

新中國成立以來，黨中央始終把解決人民的吃飯問題作為治國安邦的首要任務(wù)。經(jīng)過70多年的艱苦奮斗和不懈努力，我國糧食生產(chǎn)形勢已實現(xiàn)“吃得飽”“吃得好\"的局面，成功解決了14億多人的吃飯問題，國內(nèi)糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就。糧食儲備是國家糧食安全的重要內(nèi)容之一，我國糧食儲備宏觀調(diào)控制度不斷發(fā)展完善。習(xí)近平總書記強調(diào)：搞好糧食儲備調(diào)節(jié)，確保糧食市場供應(yīng)不出問題糧食儲備宏觀調(diào)控不是一個筐，不能什么都往里面裝，更不是無所不管、無所不控。建立合理有效的糧食儲備宏觀調(diào)控體系，首先應(yīng)明確糧食儲備宏觀調(diào)控的目標(biāo)，才能定位好糧食儲備宏觀調(diào)控的前進(jìn)方向?？紤]到糧食供求階段性變化趨勢，借助系列糧食儲備宏觀調(diào)控手段與機(jī)制，有效發(fā)揮糧食儲備宏觀調(diào)控的功能，最大限度地保證糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。

1糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)綜述

國內(nèi)外學(xué)者對糧食儲備的目標(biāo)進(jìn)行了深人和廣泛的討論，主要基于普適性目標(biāo)、不同國家以及不同類型的儲備展開。

1.1從世界各國的一致性目標(biāo)視角討論糧食儲備普適性目標(biāo)

在1974年世界糧食會議之后，各國相繼建立起糧食儲備，但各國糧食儲備目標(biāo)各不相同，通常包括支持價格穩(wěn)定、滿足緊急需求、滿足對外出口和對外援助。在不同國家和地區(qū)，糧食安全、收入和價格穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)效益是糧食儲備的三大目標(biāo)，其中，經(jīng)濟(jì)效益主要是平衡生產(chǎn)者、消費者總體收益以及國家財政負(fù)擔(dān)。在國際上，一般意義上的糧食儲備的主要目標(biāo)是保障糧食安全，保證突發(fā)事件下的糧食需求3。國際上將糧食儲備的目標(biāo)歸納為糧食安全、穩(wěn)定收入和價格、提高效益3個方面。上述目標(biāo)可以進(jìn)行細(xì)分，如糧食安全有4個主要指標(biāo)：第一，城市低收人者的糧食供應(yīng)的不穩(wěn)定程度；第二，總供應(yīng)量低于某臨界水平的概率；第三，城市低收入者糧食供應(yīng)量低于某臨界水平的概率；第四，農(nóng)村消費者糧食供應(yīng)的不穩(wěn)定程度。收人和價格穩(wěn)定有5個具體目標(biāo)：第一，農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性；第二，農(nóng)民收入低于某一臨界水平的概率；第三，市場價格的變異性；第四，市場價格低于某臨界水平的概率；第五，市場價格突破某臨界高度的概率。

1.2從各國國情的差異性視角討論不同國家糧食儲備目標(biāo)

由于各國國情不同，糧食儲備的目標(biāo)和側(cè)重點存在較大差異。美國糧食儲備主要分為聯(lián)邦儲備（政府儲備）生產(chǎn)者自主儲備和私人儲備，其中，聯(lián)邦儲備的自的主要是調(diào)節(jié)市場供需，在市場波動較大時進(jìn)行干預(yù)4。俄羅斯的糧食儲備主要由社會儲備和政府儲備組成，社會儲備的目標(biāo)是保障正常的周轉(zhuǎn)和臨時出口使用，政府儲備的目標(biāo)是穩(wěn)定糧食市場價格和保障供應(yīng)。日本因地震、臺風(fēng)、水災(zāi)多發(fā)，政府的危機(jī)意識很強，非常重視危機(jī)管理，日本在儲備時更多的是強調(diào)糧食安全的目標(biāo)。法國糧食儲備的主要目標(biāo)是對糧食價格進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，目的是為了保護(hù)農(nóng)民收入不受較大糧食價格波動的影響。

1.3從不同類型儲備糧作用討論儲備糧分類的儲備目標(biāo)

不同類型的糧食儲備具有不同的目標(biāo)。糧食儲備按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的劃分分為周轉(zhuǎn)儲備和后備儲備。周轉(zhuǎn)儲備主要是從糧食流通角度出發(fā)，指糧食從產(chǎn)地到加工廠和消費者所需要的糧食庫存。后備儲備主要是政府儲備，主要用于調(diào)節(jié)糧食市場供需，平抑糧食價格的波動，應(yīng)付突發(fā)事件以及保護(hù)生產(chǎn)者和消費者利益。中國人口眾多、糧食需求量大，糧食儲備的首要自標(biāo)是保障糧食安全，其次才應(yīng)是穩(wěn)定價格。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步，現(xiàn)在糧食儲備的作用已經(jīng)超過了最初保障安全的目的，同時兼有穩(wěn)定價格與保護(hù)利益的功效。隨著生產(chǎn)力水平的提高以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，糧食儲備的目標(biāo)更加多元化。

2糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)體系的構(gòu)建

通常而言，糧食儲備宏觀調(diào)控的目標(biāo)具有多重性和優(yōu)先級。國際上，糧食儲備宏觀調(diào)控的目標(biāo)通常包含：糧食安全、穩(wěn)定收入、穩(wěn)定價格以及提高效益。不同目標(biāo)在各國的糧食儲備方案中各有側(cè)重取舍，但具有普遍意義。糧食儲備國際上通用的劃分目標(biāo)為我國糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)體系的構(gòu)建提供經(jīng)驗借鑒和參考依據(jù)。對于不同國家和地區(qū)以及同一國家和地區(qū)的不同時期，糧食儲備宏觀調(diào)控的目標(biāo)具有優(yōu)先級，但糧食安全的目標(biāo)始終處于絕對優(yōu)先的地位?；诩Z食儲備的主體的不同，糧食儲備的目標(biāo)呈現(xiàn)出較大的差異性?？傮w來看，國家糧食儲備宏觀調(diào)控的根本目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益和社會穩(wěn)定。企業(yè)糧食儲備的目標(biāo)是實現(xiàn)利潤最大化，減少市場波動帶來的損失獲取季節(jié)性存儲收益。農(nóng)戶糧食儲備的目標(biāo)是保障家庭糧食供給、消費安全以及增加收入?？紤]到糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)的多重性、特殊性和差異性，將我國糧食儲備宏觀調(diào)控的目標(biāo)體系歸納為戰(zhàn)略目標(biāo)即保障國內(nèi)糧食安全和總目標(biāo)即社會總經(jīng)濟(jì)福利最大化。

2.1戰(zhàn)略目標(biāo)：保障國內(nèi)糧食安全

2022年3月6日，習(xí)近平總書記參加由全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員組成的聯(lián)組會時指出，“保障糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)，是一本沉甸甸的政治賬。一言以蔽之，只要糧食不出問題，中國的事就穩(wěn)得住在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認(rèn)為進(jìn)人工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決。\"糧食安全是我黨治國理政的頭等大事，是全體人民實現(xiàn)共同富裕的最基本保障。糧食安全問題容不得絲毫麻痹大意，只有立足糧食基本自給，才能為國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

目前學(xué)術(shù)界達(dá)成共識的是糧食安全是一個隨著時間和空間不斷變化而需要動態(tài)調(diào)整的概念。對大多數(shù)國家而言，糧食儲備的首要目標(biāo)是保障糧食安全，而對糧食安全概念的不同理解影響著糧食儲備行為的變化。1974年，糧食安全的概念由聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）首次提出，并強調(diào)生存和健康方面的保障。后經(jīng)實踐檢驗修正定義為：“確保所有人在任何時候既能買得到還能買得起所需要的基本食品是為糧食安全?！睆募Z食的可獲得性和經(jīng)濟(jì)性方面強調(diào)糧食安全的重要性。后續(xù)糧食安全的概念進(jìn)一步發(fā)展完善，涉及宏觀層次和微觀層次。從一個國家的糧食獲取能力角度反映的是宏觀層次的糧食安全。從家庭層面反映出的糧食獲取能力及相應(yīng)的全部收入是微觀層次的糧食安全。宏觀層次的糧食安全決定微觀層次的糧食安全，即當(dāng)一個國家有充分的糧食獲取能力，這意味著這個國家的糧食供給能力能充分滿足國內(nèi)糧食消費需求，則該國的居民家庭會實現(xiàn)糧食安全。一個國家的糧食供給能力取決于國內(nèi)糧食產(chǎn)量、糧食儲備規(guī)模和糧食凈進(jìn)口量。2001年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織在《世界糧食不安全狀況》報告中將糧食安全界定為“所有人都能通過社會、經(jīng)濟(jì)等途徑來獲得充足、安全并富有營養(yǎng)的食物，以滿足其積極健康生活的膳食需要及食物偏好”。從糧食可得性、可用性和穩(wěn)定性方面強調(diào)糧食安全重要性。糧食安全的定義可從4個方面進(jìn)行闡釋：第一，保證食品供給的充分性，即要生產(chǎn)足夠多的食品以保證人口的增長和居民食品消費升級對食品的需要。第二，使食品價格在合理水平上保持相對穩(wěn)定，進(jìn)而使消費者能夠買得起。第三，確保所有人能滿足基本營養(yǎng)所需的食品。第四，消費者所購買的食品是安全健康的，并能符合消費者的消費偏好。因此，該糧食安全的定義包含多個維度的釋義，既要求保證糧食生產(chǎn)，同時要持續(xù)提升糧食供給水平，建立完善的糧食供給機(jī)制，還要確保消費者有足夠的購買力水平。對中國糧食安全的研究也可從糧食安全的可得性、可用性以及穩(wěn)定性視角出發(fā)，結(jié)合國內(nèi)外糧食形勢，提出富有中國特色的糧食安全定義。

我國人口眾多、自然災(zāi)害多發(fā)，糧食安全應(yīng)滿足國內(nèi)糧食消費需求，同時還可抵御自然災(zāi)害等不可測事件發(fā)生時對糧食的需求。糧食安全水平取決于糧食生產(chǎn)能力和消費水平、糧食儲備以及糧食進(jìn)出口等。糧食安全的基本內(nèi)涵應(yīng)包括物質(zhì)保障能力和水平、消費能力和水平以及保障糧食供給的途徑和機(jī)制，其中，物質(zhì)保障能力和水平包括糧食生產(chǎn)自給能力、儲備能力和進(jìn)口能力等，進(jìn)一步講，應(yīng)當(dāng)包括能夠滿足不同層次消費需求的糧食品種結(jié)構(gòu)和安全營養(yǎng)等方面的保障能力[]。我國糧食安全系統(tǒng)由糧食生產(chǎn)保障系統(tǒng)、儲備保障系統(tǒng)、流通保障系統(tǒng)、進(jìn)出口保障系統(tǒng)和應(yīng)急保障系統(tǒng)5個子系統(tǒng)組成]。中國政府與學(xué)者對糧食安全的概念進(jìn)行了廣泛討論，但是依然存在誤區(qū)和爭議，特別是“糧食安全”與“食物安全”定義的差異、“口糧”與飼料糧定義的差異，往往引發(fā)概念混淆，導(dǎo)致糧食儲備政策的混亂[12]。糧食安全涵蓋糧食供給安全和消費安全，糧食儲備是連接糧食供給與消費的“蓄水池”，通過有效的宏觀調(diào)控措施，能在一定程度上平抑糧食供給與消費的短期不對稱，是構(gòu)成國家糧食安全的一個重要組成部分。

對中國而言，新時期糧食儲備的戰(zhàn)略目標(biāo)是保障國內(nèi)糧食安全?；谏鲜龅挠懻摽芍?，糧食安全的內(nèi)涵和外延比較豐富。本文基于FAO對糧食安全的新定義以及中國的糧食儲備政策衍生出糧食安全的具體目標(biāo)： ① 確保生產(chǎn)出足夠供應(yīng)的糧食產(chǎn)量。從生產(chǎn)者角度看，要確保糧食產(chǎn)量足夠多，也就意味著產(chǎn)品過剩。在市場機(jī)制作用下，市場上不可能出現(xiàn)一種長期過剩的產(chǎn)品，因此為實現(xiàn)糧食的足夠供應(yīng)，政府需建立糧食儲備制度，消化市場上過剩的糧食。 ② 最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)。首先，由于自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的存在，糧食生產(chǎn)具有波動性，我國糧食生產(chǎn)就具有顯著的“三豐一欠一平\"的波動規(guī)律，因此需要建立糧食儲備進(jìn)行年度調(diào)劑。其次，由于糧食生產(chǎn)具有季節(jié)性和地域性，糧食消費具有連續(xù)性，為解決它們之間的矛盾需要建立糧食儲備制度，保障糧食的不間斷供給。最后，由于自然災(zāi)害（地震、水災(zāi)、旱災(zāi)和蟲災(zāi)等）突發(fā)公共事件（事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、戰(zhàn)爭）等原因，可能造成糧食供應(yīng)鏈斷裂，糧食價格暴漲，群眾搶購糧食等現(xiàn)象，需要建立糧食儲備進(jìn)行應(yīng)急處置化解糧食危機(jī)。 ③ 確保所有需要糧食的人們都能獲得糧食。這需要建立布局合理的糧食庫存網(wǎng)絡(luò)體系和運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代糧食物流體系，確保任何地方的人都能獲得糧食。習(xí)近平總書記2013年12月23日在中央農(nóng)村工作會議上指出：“洪范八政，食為政首?！?/p>

2.2總目標(biāo)：實現(xiàn)社會總經(jīng)濟(jì)福利最大化

統(tǒng)籌推進(jìn)完善糧食儲備宏觀調(diào)控，就需要有總的目標(biāo)，就需要回答推進(jìn)完善糧食儲備宏觀調(diào)控最終是為了什么，要取得什么樣的整體效果這個問題?；诖?，糧食儲備宏觀調(diào)控的總目標(biāo)是要實現(xiàn)社會總經(jīng)濟(jì)福利最大化。我國糧食儲備的社會總經(jīng)濟(jì)福利可從糧食生產(chǎn)者收益、糧食消費者利益以及政府糧食儲備成本3個維度加以考察。

1）糧食生產(chǎn)者的收益直接表現(xiàn)為農(nóng)民收入。就目前中國國情來看，小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)力量，據(jù)統(tǒng)計全國大體上有兩億多戶?，F(xiàn)階段中國仍然沒有解決好小農(nóng)戶與大市場銜接的問題，導(dǎo)致小農(nóng)戶面臨較大的市場風(fēng)險。如果單純發(fā)揮市場機(jī)制作用，由糧食的供求關(guān)系決定糧食價格，那么“谷賤傷農(nóng)”的局面難以避免，同時農(nóng)民集中賣糧也將導(dǎo)致糧食價格低迷，挫傷農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，直接影響到來年的糧食產(chǎn)量。糧食儲備宏觀調(diào)控的細(xì)化目標(biāo)之一是要實現(xiàn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定。理論上，當(dāng)出現(xiàn)\"谷賤傷農(nóng)\"現(xiàn)象，糧食價格低迷時，國家要啟動糧食儲備，以增加儲備的方式提高糧食價格，從而穩(wěn)定或增加農(nóng)民的收益。但大量研究表明，糧食儲備在穩(wěn)定或增加農(nóng)民收入方面存在較大的時滯效應(yīng)，即糧食價格的上漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國家下達(dá)收儲任務(wù)時間。究其原因主要有3點： ① 農(nóng)戶缺乏充足的資金，亟需售糧回款，應(yīng)對家庭的開支和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。 ② 農(nóng)戶缺乏良好的儲糧設(shè)施。難以較長時間儲備糧食，無法根據(jù)糧食市場價格合理掌控售糧時間。 ③ 糧食中間商上門收購糧食的靈活方式。農(nóng)民更傾向于將糧食銷售給中間收購主體，農(nóng)民種糧收益被中間商擠壓。雖然如此，但是糧食儲備對于穩(wěn)定農(nóng)民收入具有不可替代的作用，特別是遭遇糧食大豐收的年份以及糧食集中上市的情況，糧食儲備對解決農(nóng)民賣糧難問題和穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用更加突出。

2）糧食儲備宏觀調(diào)控的細(xì)化目標(biāo)之二是平衡農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益。農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益得到平衡，才能在現(xiàn)有資源約束條件下實現(xiàn)社會總福利水平的最大化。糧食供給過多，糧價就會下跌，農(nóng)民收入下降，導(dǎo)致“谷賤傷農(nóng)”。糧食供給過少，糧價就會上漲，增加城鎮(zhèn)居民生活成本，導(dǎo)致“米貴傷民”，即就是要解決好“谷賤傷農(nóng)\"和“米貴傷民\"的問題，平衡好農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的利益關(guān)系。如果糧食價格過高，政府將向市場投放儲備糧，平抑糧食價格，保障城鎮(zhèn)低收入人群糧食安全。如果糧食價格過低，政府將從市場收購糧食，提升糧食價格水平，確保農(nóng)民的合理收益。制度成本增長可使生產(chǎn)者與消費者獲得的額外福利消失殆盡，甚至導(dǎo)致社會福利的惡化、財政負(fù)擔(dān)的加劇，只有有效降低糧食儲備及調(diào)控體系制度成本、制定合理的目標(biāo)價格水平、合理控制收儲規(guī)模，才能實現(xiàn)社會福利增加。

3）糧食儲備宏觀調(diào)控的細(xì)化目標(biāo)之三是合理的政府糧食儲備成本。糧食儲備的公共產(chǎn)品屬性決定了糧食儲備應(yīng)該由政府而不是私人來提供。糧食屬于大宗商品，政府儲備糧食將會耗費大量的財政資金，因此糧食儲備宏觀調(diào)控的自標(biāo)也需要綜合考慮國家財政情況，實現(xiàn)既有資源和既定目標(biāo)下社會效益最佳。根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和貿(mào)易政策理事會（TPC）估算，糧食儲備利息費用占其商品原值的 20%～25% 。糧食儲備既要滿足國家糧食安全的需要，同時要考慮儲糧成本和國家財政的承受能力，糧食儲備并不是越多越好。國家糧食儲備成本與糧食安全程度之間的關(guān)系如圖1所示。隨著糧食儲備規(guī)模的增加，國家糧食儲備成本不斷上升，糧食安全程度也會相應(yīng)地提高，即圖中點點 A 點 B ，國家糧食儲備成本會從 c₁ 增加到 c₂ ，此時國家糧食安全程度從 d₁ 增加到 d₂ 。隨著國家糧食儲備規(guī)模不斷增加，糧食儲備成本會不斷上升，糧食安全程度增加幅度卻越來越不明顯，等超過了最優(yōu)儲備規(guī)模對應(yīng)的 Q（c^*，d^*） 點后，隨著國家糧食儲備規(guī)模繼續(xù)增加，糧食安全程度的增幅開始下降，加重國家財政負(fù)擔(dān)。

3結(jié)束語

民以食為天，國有糧才安。我國通過建立糧食儲備宏觀調(diào)控有效調(diào)節(jié)糧食市場供求，集中有限的社會資源來保障糧食市場安全。糧食儲備宏觀調(diào)控要以明確糧食儲備調(diào)控目標(biāo)為根本宗旨和方向牽引，構(gòu)建戰(zhàn)略目標(biāo)即保障國內(nèi)糧食安全和總目標(biāo)即社會總經(jīng)濟(jì)福利最大化（包括：糧食生產(chǎn)者的收益、糧食消費者的利益以及政府的儲備成本）的糧食儲備宏觀調(diào)控目標(biāo)體系，牢牢把住糧食安全主動權(quán)，對于建立更高效、更具韌性的國家糧食儲備體系具有積極的現(xiàn)實意義。

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