深化科技體制改革的法治保障

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“教育、科技、人才是中國式現(xiàn)代化的基礎性、戰(zhàn)略性支撐”，強調(diào)要深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制。①深化科技體制改革無疑是實現(xiàn)前述目標的關鍵舉措，其既是以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的時代要求，也是實現(xiàn)高水平科技自立自強、加快建成科技強國的歷史抉擇，還是引領高質(zhì)量發(fā)展、保障高水平安全的實踐所需。①與此同時，《決定》明確指出：“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度?！雹诰科渚売?，面對科技體制改革引發(fā)的諸多現(xiàn)實問題，我們不僅需要在實踐層面思考法治的因應之道，還需從理論層面回應“如何協(xié)調(diào)法治與科技的關系”這一根本性問題，從而確保深化科技體制改革行穩(wěn)致遠。有鑒于此，本文將首先澄清以法治保障深化科技體制改革的理論邏輯，顯現(xiàn)以法治保障科技體制改革的必然性；其次，探析深化科技體制改革過程中產(chǎn)生的法治需求和亟待解決的關鍵問題，增強法治因應的靶向性；最后，針對深化科技體制改革中的痛點和堵點，有針對性地提出法治保障策略，以期實現(xiàn)深化科技體制改革的穩(wěn)步推進。

一、法治保障深化科技體制改革的理論邏輯

誠如習近平總書記所言：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，“相輔相成、相伴而生。”③縱觀我國及世界歷史上的數(shù)次重大改革，往往與法治相伴相生。就此而言，人類社會發(fā)展改革史同時也是一部法治保障和發(fā)展史，改革進程越是往縱深推進，就愈加需要法治的保駕護航。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進的時代背景下，社會發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)出密切融合人工智能、數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)等新興科技的全新面貌，各種新的沖突與挑戰(zhàn)愈加層出不窮，“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”④。科技體制改革進入了攻堅階段，勢必與法治產(chǎn)生更為密切的關聯(lián)。

（一）法治增進科技體制改革的制度化

當前，全球科技創(chuàng)新進入密集活躍期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅猛演進，基礎研究不斷拓展人類認知邊界，人工智能、量子科技、生物科技等前沿技術(shù)實現(xiàn)多點突破、引發(fā)鏈式變革，推動全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟形態(tài)和人類生活方式深刻調(diào)整。⑤隨著科研范式的不斷轉(zhuǎn)型升級，需要根據(jù)科技發(fā)展的現(xiàn)實規(guī)律更新科技體制架構(gòu)，使得深化科技體制改革成為實現(xiàn)更高質(zhì)量科技創(chuàng)新的強大助推器。不謀全局者，不足謀一域；深化科技體制改革并非“蜻蜓點水”式點到為止的局部變動，而是具有全局性、整體性的體制性、系統(tǒng)性變革，需要全局性謀劃、整體性推進，必須以法治作為科技體制改革的準繩與架構(gòu)，必須依靠法治思維和法治方式促進各項改革制度化。

欲筑室者，先治其基。制度是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。⑥根據(jù)“重大改革都要于法有據(jù)”的導向指引，應當努力實現(xiàn)深化科技體制改革全過程有法可依，也即改革應當在法治軌道上進行，改革目標的實現(xiàn)應以法治作為重要基石。具言之，這里所說的“據(jù)”不僅僅是指法律規(guī)定的存在，更意味著應為改革提供一種制度性準據(jù)。深化科技體制改革涉及多元面向、諸多領域，只有依靠法治才能強化科技體制機制改革行為的合法性和權(quán)威性，⑦否則極易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)，導致創(chuàng)新要素功能不顯、創(chuàng)新主體動力不足、創(chuàng)新成效落地不實。更為重要的是，也只有在法治框架體系的保障之下，才能有效增強科技體制改革過程中各類主體參與改革的行事規(guī)范度，構(gòu)建有序追求科技創(chuàng)新的良好社會氛圍，促成科技創(chuàng)新新型舉國體制的建立健全。誠然，從法治與改革的關系而言，表面上法治追求“立”和“定”，而改革意味著“破”和“變”，但“破”與“立”、“變”與“定”本質(zhì)上是辯證統(tǒng)一、相輔相成的。①改革并非要沖破法律的禁區(qū)，也不能片面地認為法律所固有的穩(wěn)定性、權(quán)威性、適當?shù)臏笮缘忍卣鞅囟▽е路ㄖ坞y以引領改革。②實際上，法治和科技體制改革能夠在動態(tài)發(fā)展過程中形成互補關系，深化科技體制改革不僅需要將重要改革活動予以制度化，更需結(jié)合法治的功能，實現(xiàn)各類改革制度法治化，從而提煉更為深刻的價值維度和善治意義，也只有法治化的制度體系，才是成熟、定型制度確立的標志。③也即，通過法治促進在科技體制改革過程中形成及完善各項制度，并且以法治方式提升具體制度的穩(wěn)固性，使改革行為更具規(guī)范性和說服力，最大限度形成改革合力，進而推動我國社會形成鼓勵支持科技體制改革的整體氛圍。

（二）法治提升科技體制改革活動的通暢度

科技體制改革目標順利實現(xiàn)的一個重要基礎是科技體制改革的通暢度得到有效提升，這意味著需要有效緩解、分散及破除改革過程中出現(xiàn)的阻力，有效解決科技體制機制性問題。顯然，改革過程中產(chǎn)生的阻力可能來自多個方面、多項環(huán)節(jié)，需要攻克一個個“婁山關”與“臘子口”，無疑需要政府、市場、企業(yè)、勞動者等多種主體協(xié)同應對；而任何主體都需要在法治的界限之內(nèi)選擇行事方式，善用法治自然成為關乎科技體制改革能否順利進行的一個不容忽視的重要方面。具言之，法治可以在鞏固及增強改革動力的同時消解改革阻力，穩(wěn)固改革過程中的良性因素，避免改革弱化趨勢的產(chǎn)生。無疑，當改革的推動力弱于改革阻力時就會出現(xiàn)改革的回潮現(xiàn)象，應以法治手段阻斷改革回潮現(xiàn)象、確保改革的可持續(xù)性推進。④通過法治能夠有效打通科技體制改革的堵點，科技創(chuàng)新效率由此得以提升，改革實效自然不斷顯現(xiàn)；通過法治能夠建立有效的風險防控機制，提供一種公正權(quán)威的糾紛解決方式，及時紓解改革風險和阻力，保障科技體制改革的順利推進。

就科技發(fā)展的樣態(tài)而言，瞬息萬變是一個必然的發(fā)展趨勢，尤其是新一輪科技革命與以往的科技革命相比特征迥異。蒸汽機的發(fā)明助推了第一次工業(yè)革命出現(xiàn)，電力技術(shù)推動了第二次工業(yè)革命形成，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)則催生了第三次工業(yè)革命。不難發(fā)現(xiàn)，前幾次工業(yè)革命基本上是由某種核心技術(shù)引領，但第四次科技革命不再由特定的一類或少數(shù)幾類技術(shù)主導，而是出現(xiàn)了一批遍布于各個領域的新興技術(shù)，具有更加廣泛的輻射效應。⑤正如克勞斯·施瓦布所言，無論是規(guī)模、廣度還是復雜程度，第四次工業(yè)革命都與人類過去經(jīng)歷的變革截然不同，如何認知并塑造新一輪科技革命是人類在紛繁復雜的時代中面臨的最為重大嚴峻的挑戰(zhàn)，這次科技革命方興未艾、勢不可擋，正在徹底顛覆人們的生活、工作和互聯(lián)的方式。⑥在此背景下，深化科技體制改革必然牽涉利益格局的調(diào)整甚至重塑，觸及多方利益的改革也勢必面臨更大的壓力和阻力，需要面臨多種挑戰(zhàn)、解決多種矛盾。通過法治能夠最大限度凝聚社會共識，緩和科技體制改革與各種改革阻力的緊張關系，尤其是在利益格局多元化以及價值取向多樣化的時代背景下，能夠為科技體制改革活動設立風險防火墻，有效打通改革的難點和堵點。如果沒有法治作為依托，在面臨改革過程中出現(xiàn)的體制機制障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾時，各類改革參與主體可能陷入維權(quán)無門的尷尬境地，導致其喪失信心而影響改革進程的穩(wěn)步推進。反之，法治在消解阻力的同時還能夠創(chuàng)造創(chuàng)新動力，增強改革的順暢度。例如，通過法治化方式確立經(jīng)濟榮譽褒獎、利益給付、資質(zhì)評定和信用公示等方法對守法記錄良好的市場主體予以獎勵，①以法治的正向肯定鞏固市場主體更大的創(chuàng)新發(fā)展自主權(quán)，進一步強化企業(yè)及科研人員等在科技創(chuàng)新中的主體地位，必然可以促進科技體制改革順暢進行，助推科技體制改革良好局面形成。

（三）法治深化科技體制改革的實效性

深化科技體制改革的最終目標無疑是要解決科技體制運行中產(chǎn)生的現(xiàn)實問題、激發(fā)全社會的創(chuàng)新動力，助推支持全面創(chuàng)新體制機制的形成和健全，凸顯改革的實效性。如果科技體制改革的實效性難以落到實處，那么只會出現(xiàn)“雷聲大雨點小”的尷尬局面，不僅難以促成全社會支持科技創(chuàng)新局面的形成，還會嚴重阻礙科技強國戰(zhàn)略的實施與實現(xiàn)。令人欣喜的是，法治恰好為有效規(guī)避這一風險提供了強有力且可持續(xù)的支撐。

一方面，法治的創(chuàng)新發(fā)展能夠及時跟進科技體制改革的現(xiàn)實需要，為改革實效的形成奠定法治基礎。通常而言，法治的穩(wěn)固性和社會改革的變動性一直是困擾法律人的一個重大問題，法治的穩(wěn)固性也往往掩蓋了法治的靈活性特征。實際上，隨著智能科技的迅猛發(fā)展，科技體制改革的變動性對法治的動態(tài)化保障功能提出了更為迫切的需求；法治也在逐步摒棄傳統(tǒng)思維中“以不變應萬變”的僵化思維模式，強調(diào)用“持法達變”的思維彌合法治與改革之間的罅隙，②為改革成效的形成提供法治基礎。正所謂“法與時轉(zhuǎn)則治”，法律系統(tǒng)具有在運作上封閉和認知上開放的特征。誠如盧曼所指出的那樣：“一個運作上自成一體的法律系統(tǒng)通過法律運作與法律運作的循環(huán)性聯(lián)系而分立出來。這個系統(tǒng)像任何一個自我生成的系統(tǒng)一樣在不斷的自我聯(lián)系中運作。”③這實際上表明了法律系統(tǒng)在面對新的社會現(xiàn)象時，能夠通過司法中的法律解釋以及立法中的各種試驗性立法等方式發(fā)掘其中的法律關系和法律邏輯，將其納入法律系統(tǒng)的規(guī)制范圍。同時，法律系統(tǒng)必須在運作封閉的基礎上達成“認知開放”，亦即借助既有的結(jié)構(gòu)觀察和回應其他功能系統(tǒng)的需要。④例如，通過立法、司法等展現(xiàn)科技發(fā)展的訴求并做出明確回應。毋庸置疑，科技體制改革這一重大時代課題當然也屬于法律系統(tǒng)“認知開放”的應有之義和應然范圍。換言之，法治系統(tǒng)能夠在與深化科技體制改革的互動過程中實現(xiàn)自我生產(chǎn)、自我革新，避免淪為僵化的教條和冰冷的規(guī)則，法治通過自身理念、方式的革新發(fā)展，全過程、全時段保障科技體制改革的廣泛推進，進而為促進改革成果落地落實提供有效的法治基礎。

另一方面，法治助推科技體制改革以問題為靶向，促進改革的成果轉(zhuǎn)化、形成改革實效。從法律的調(diào)整范圍來看，法律只調(diào)整必須運用國家權(quán)力才能保證國家和社會發(fā)展利益的重大問題。⑤基于這一調(diào)整范圍的獨特性，使得法治能夠更為明確地彰顯科技體制改革的重要領域、重點問題，并通過法治方式對這些重點問題予以有針對性的回應和解答。具言之，法治在保障科技體制改革的過程中，能夠獲取緊貼實際、錨定前沿的理論課題、更豐富的實踐資源，進一步明確了自身健全的目標和路徑。⑥法治在此過程中也可以展現(xiàn)科技體制改革的風向標，更為精準地反映深化科技體制改革以及社會發(fā)展的需要，促進各方主體精準把握改革的重要問題、重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，為后續(xù)科技體制改革提供有效指引。例如，如何構(gòu)建一個更有利于科技創(chuàng)新的評價制度一直是科技體制改革的重點，當下存在的一個十分突出且亟待解決的問題在于科技創(chuàng)新激勵與評價制度改革的頑癥痼疾尚存?！八奈ā眴栴}尚未有效破解，許多科研單位仍然以科研論文、項目、獎項的數(shù)量為主要標準評判科研人員的創(chuàng)新能力，導致許多科研人員放棄了“十年磨一劍”的堅守，轉(zhuǎn)而追求“立竿見影”型科研模式，①使科研生態(tài)環(huán)境和目標導向出現(xiàn)異化。法治則為解決這一難題提供了有效策略，如《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》明確了科技創(chuàng)新分類評價制度，強調(diào)設置合理的評價周期，形成有利于科學技術(shù)人員潛心研究和創(chuàng)新的人才評價體系。截至目前，多個省、直轄市也根據(jù)科技發(fā)展實踐制定了相應的《科學技術(shù)進步條例》，進一步促進了科技創(chuàng)新評價制度的科學構(gòu)建，不斷激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力?？傊ㄖ文軌蛴行Щ貞萍俭w制改革的重點問題，樹立以問題為靶向的改革導向，在解決重點問題、關鍵難題的過程中深化科技體制改革的實效性，使得科技體制改革目標成為現(xiàn)實。

二、法治保障深化科技體制改革的現(xiàn)實需求

檢視深化科技體制改革產(chǎn)生的法治現(xiàn)實需求，實質(zhì)上意在以深化科技體制改革促進科技創(chuàng)新、推動智能社會發(fā)展這一目標為導向，力求解決改革進程中涌現(xiàn)的亟待解決的重要問題，這些問題反映為法治層面的現(xiàn)實需求。法治需求與法治因應猶如一枚銅錢的一體兩面，二者相輔相成，只有精準掌握科技體制改革的法治需求，才能做到有的放矢、以實踐問題為依據(jù)，更好地發(fā)揮法治的保障作用。

（一）科技體制改革領域法律供給缺位

法律體系處于吐故納新的變化之中，呈現(xiàn)出總體穩(wěn)定、個別或局部變化的動態(tài)特征，②且總體上趨于保守和謹慎的發(fā)展狀態(tài)。在深化科技體制改革過程中，由于新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展帶來的新問題、新現(xiàn)象，無疑對法律規(guī)范的供給提出了新的需求。深化科技體制改革需要著力增強重點領域、基礎研究領域、新興領域法律供給的針對性和時效性，雖然《科學技術(shù)進步法》在構(gòu)建更加通暢的科創(chuàng)體制機制方面邁出了重要一步，但創(chuàng)新型資源、創(chuàng)新型人才自由流動和有效組合的壁壘并未徹底打破。③主要問題在于基礎研究領域、重點領域、新興領域相關法律制度存在薄弱點和空白區(qū)，④這就導致在推進重大前沿科技創(chuàng)新時面臨法治保障乏力的窘境。因此，還需檢視深化科技體制改革領域尤其是其中的新興領域出現(xiàn)的法規(guī)供給缺位現(xiàn)象，明晰著力方向和具體路徑。

就現(xiàn)實情況而言，當前存在的主要問題在于科技體制改革領域法律規(guī)范構(gòu)建和健全方面的針對性不強。由于科技體制改革處于一個變動不居的動態(tài)化革新狀態(tài)，重要新興科技現(xiàn)象的出現(xiàn)必然產(chǎn)生新的法律需求。目前，在部分領域缺乏及時有效的法律供給，對科技體制改革過程中產(chǎn)生的重要制度需求的法治化回應程度不高，導致相關制度大多只體現(xiàn)在效力層級較低的規(guī)范性文件當中，權(quán)威性和指引性不足。例如，雖然我國科技創(chuàng)新實力不斷提升，各種新興技術(shù)隨之不斷涌現(xiàn)，但在科技創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化方面依舊不盡如人意?？萍汲晒D(zhuǎn)化率低、科研與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間“兩張皮”的現(xiàn)象較為突出，從科學研究到技術(shù)開發(fā)再到市場推廣的創(chuàng)新鏈條沒有完全打通。其中，缺乏訓練有素的技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人是一大痛點。⑤導致科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的橋梁未能有效架設，尤其是顛覆性科技如雨后春筍般涌現(xiàn)時，對于科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化“于法有據(jù)”的需求就更為迫切，但目前在技術(shù)經(jīng)理人制度的法治化構(gòu)建上仍存在明顯短板。目前僅有部分地區(qū)的有關部門出臺了一些規(guī)范性文件，尚未形成較為統(tǒng)一的法治化共識和實踐。導致技術(shù)經(jīng)理人群體的職業(yè)認同感式微，難以發(fā)揮其連接科技與產(chǎn)業(yè)及市場的橋梁作用。又如，高技術(shù)人才移民制度有待健全。目前，我國技術(shù)移民制度還存在申請渠道不夠豐富、評估標準不夠多元、來華留學生轉(zhuǎn)化為技術(shù)移民的比例不高等諸多問題，法治在相應制度構(gòu)建中的貢獻度不足，阻礙著提升科技創(chuàng)新人才增量這一目標的實現(xiàn)，難以有效創(chuàng)造科技人才優(yōu)勢。進一步而言，在科技體制改革相應法律缺位的情況下，勢必引發(fā)司法、執(zhí)法、守法等多種法治環(huán)節(jié)的不良連鎖反應，從而形成負面“多米諾骨牌效應”，無法及時有效地為科技創(chuàng)新的傳統(tǒng)領域和新興領域提供法治保障。顯然，在無法可依的情形下，在科技新興領域容易產(chǎn)生司法保護的不確定性，難以運用司法手段及時保護創(chuàng)新主體的發(fā)展權(quán)益，也就喪失了執(zhí)法和守法的基礎。因此，需要進一步注重科技體制改革領域的法律供給，防止法治保障力度與科技體制改革實踐之間的罅隙不斷增大、阻礙改革目標的實現(xiàn)。

（二）改革成果的法治化確立較為遲滯

以法治確立改革成果的一個顯著益處在于，能夠有效避免通過其他方式確立改革成果容易出現(xiàn)的不穩(wěn)定、可信度不高、可靠性不強等現(xiàn)實問題；法治所固有的穩(wěn)定性、權(quán)威性等特征能夠最大限度保障改革成果，使其成為可復制、可共享的成功經(jīng)驗，進而能夠為未來的改革提供指引。但是，從目前科技體制改革成果的法治化確立視角而言，呈現(xiàn)出較為遲滯的特征，容易導致難以通過法治方式有效保障科技體制改革的順暢進行，已有改革成果也可能無法受到足夠的重視和推廣，改革的成功經(jīng)驗自然難以得到及時的鞏固和發(fā)展。

具言之，法治保障深化科技體制改革的一個明顯不足在于：通過法治確立科技體制改革成功經(jīng)驗做法的時效性不強，無法最大限度發(fā)揮已有改革成果的示范引領作用。例如，優(yōu)化科研經(jīng)費管理是深化科技體制改革的重要一環(huán)，構(gòu)建與科技創(chuàng)新規(guī)律相適應的科研經(jīng)費管理制度對于科創(chuàng)成果的產(chǎn)出至關重要。國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2024年，我國全社會研究與試驗發(fā)展（Ramp;D）經(jīng)費投入為36130億元，投入總量穩(wěn)居世界第二位。①這一最新數(shù)據(jù)表明科研經(jīng)費投入依舊保持穩(wěn)步增長趨勢。不僅如此，近年來，全國科技經(jīng)費投入均呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，直觀展現(xiàn)出科技創(chuàng)新的重要性不斷提升。但應重視的是，需要進一步提升科技經(jīng)費投入中的“耐心資本”比例，完善“耐心資本”制度，這對于高風險、高價值的重大科技攻關項目具有重要意義，能夠為其提供持續(xù)穩(wěn)定的資金流和續(xù)航力。由于“耐心資本”通常針對的是具有數(shù)額大、風險大、回報慢等顯性特征的重大科技項目，相關主體在從事投資活動時往往顧慮頗多，這就需要融入法治化要素，通過法治凝聚共識、增強投資主體的信心，讓資本更充分地服務于人的創(chuàng)造性活動。在實踐當中，“耐心資本”的運用也愈發(fā)多見，實質(zhì)上成為助推重大科技項目完成的關鍵支撐；但是，當前我國法律體系中暫無“耐心資本”這一概念和較為完善的配套制度，導致該制度在運行層面缺乏法律的有效保障。這一例證在一定程度上顯現(xiàn)出法治化確立改革成果的滯后性：諸多改革實踐已顯著超前于相應的法治構(gòu)建，法治在許多情況下尚未及時為科技體制改革活動提供規(guī)范和制度供給，導致改革成果的輻射性價值削減嚴重。毋庸置疑的是，法治無疑是現(xiàn)代社會治理的核心機制，在深化科技體制改革過程中，通過法治確立改革成果的遲滯性極易轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新的重大障礙，造成改革功能衰減。如果僅僅通過政策等方式確立改革成果，只為改革提供政策依據(jù)，則容易受到形勢變化、人事變動等多種因素影響，致使改革成果的確立缺乏連貫性和穩(wěn)定性，難以為后續(xù)改革提供穩(wěn)固的法治構(gòu)架，無法實現(xiàn)法治與科技體制改革的良性互動與相互促進。

（三）科技博弈下涉外科技法治有待健全

科技變革引發(fā)的是全球競爭秩序的動蕩，國際競爭愈發(fā)表現(xiàn)為法治、制度、規(guī)則的競爭，國際關系中的法律因素顯著增強，主動塑造國際規(guī)則、構(gòu)建法律制度性權(quán)力成為大國外交政策的重要方略。①同時，實現(xiàn)科技自立自強與提升科技創(chuàng)新國際化水平關乎國家安全與未來發(fā)展，也是深化科技體制改革的重要目標。審視當下，隨著全球科技發(fā)展格局的不斷重塑與科技競爭不斷加劇，國際上出現(xiàn)了“反全球化”“逆全球化”的輿論和思潮，一些守成大國甚至動用政策和法律打壓我國智能科技企業(yè)和研究機構(gòu)，遏制我國在人工智能等高科技領域的發(fā)展。②部分國家樂于以“國家安全”為由實施技術(shù)封鎖和制裁，采用損人利己的雙重標準。而我國當前的應對手段仍以政策回應為主，同時，在前沿科技及關鍵技術(shù)領域的國際標準和規(guī)則制定過程中，我國的主導權(quán)和參與度仍舊不足，這就導致國內(nèi)的相關涉外法律和行業(yè)標準通常需要被動適應外部規(guī)則，不利于我國科技發(fā)展利益的有效實現(xiàn)。

以近期受到廣泛關注的“TikTok禁令”事件為切入口，可以一窺科技博弈背景下的涉外科技法治建設的極端重要性。TikTok作為一款廣受歡迎的短視頻社交平臺，在美國遭受了“不賣就禁”的重大挑戰(zhàn)。美國最高法院對TikTok作出了維持禁令的終審判決，從法律的角度而言，這意味著“不賣就禁”法案正式生效。美國以“數(shù)據(jù)安全”和“國家安全”為名，實質(zhì)上彰顯了其在全球科技實力競爭中的霸權(quán)主義思維，同時也直觀反映出我國涉外科技企業(yè)所處的相對弱勢狀態(tài)。這警示我們應當及時審視并更新涉外法治框架，精準把握外國利用長臂管轄原則制裁跨國企業(yè)的深層目的，為涉外科技企業(yè)發(fā)展提供更為有力的涉外科技法治支撐。進一步而言，科技的迅猛發(fā)展正在進一步打破國度、地域、時間的限制，科技體制改革必然需要放置于全球視野下，如果缺乏有力的涉外科技法治保駕護航，必定難以實現(xiàn)改革目的、無法在全球科技格局中奪取優(yōu)勢地位。當前，在涉外科技立法、司法及執(zhí)法等方面均需要進一步強化，針對性和有效性有待著力提升。例如，《反外國制裁法》主要為當事人提供了民事救濟途徑，還需強化刑事和行政救濟等多種救濟途徑。③商務部頒布的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》雖然促進了我國涉外科技領域反制裁法治體系建設，但其全文僅有16個條文且多為較為宏觀寬泛的規(guī)定，相應的配套法律制度還不夠完善，而且效力層級也有待提升。因此，必須在填補涉外科技法律空白，增強科技領域涉外司法、執(zhí)法能力等方面持續(xù)著力，構(gòu)建更為完善的涉外科技法治體系。

三、法治保障深化科技體制改革的實踐因應

為了更好地推進科技體制改革的不斷深化，應當促進法治更加主動地適應改革決策和改革活動的特征與規(guī)律，深度契合科技體制改革的現(xiàn)實需求及趨勢，善用法治思維、法治方式和法治力量回應深化科技體制改革過程中產(chǎn)生的迫切需求，為深化科技體制改革過程中出現(xiàn)的難點和堵點提供法治策略及實踐路徑支撐。

（一）強化法律供給：新興領域與傳統(tǒng)領域協(xié)同

“茍利于民，不必法古；茍周于事，不必循俗。”④法律必須穩(wěn)定，卻不能靜止不變。⑤針對深化科技體制改革過程中涌現(xiàn)的新興領域，在科學評估立法必要性之后，應當在法定程序下靈活快速地完善法律規(guī)范，發(fā)揮好地方立法實施性、補充性、探索性功能，因地制宜開展區(qū)域協(xié)同立法和“小快靈”“小切口”立法，增強地方立法針對性和實效性。⑥破除停滯不前的思維窠臼，樹牢立法權(quán)先行先試的理念，既打好穩(wěn)步推進立法的“陣地戰(zhàn)”，也要打好立法先行先試的“運動戰(zhàn)”，①不斷強化立法的靈活性和實效性。例如，為了增強立法引領和保障改革的及時性和針對性，應該探索更加豐富靈活的立法形式，既要有《民法典》那樣有1260條的“大塊頭”，也要有僅僅24條的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》等“小快靈”②。通過靈活的法律規(guī)范供給方式，促進新興領域法律規(guī)范的配套，更為周密地保障新興法治需求。同時，在內(nèi)容設置上需要革新理念，應強化以任意性規(guī)范為主的“促進型”法律規(guī)范供給，也即有別于禁止型、命令型法規(guī)，主要從服務而非監(jiān)管的視角出發(fā)，促進科技創(chuàng)新的實現(xiàn)。③此外，相關立法部門應當緊跟前沿科技發(fā)展的方向和路徑，及時考察和研討科技發(fā)展規(guī)律，提升法治規(guī)劃的力度和效率，保障法治建設各領域各環(huán)節(jié)的工作以明確的法治規(guī)劃為據(jù)，依照法治規(guī)劃所設計的“時間表”和“路線圖”漸次展開。④

應當注意的是，與科技體制改革相關的法治建設不是另起爐灶，而是在現(xiàn)有基礎上做好傳承創(chuàng)新，應協(xié)同傳統(tǒng)領域和新興領域的法律體系，強化對新興領域的規(guī)范供給。從既往立法規(guī)律而言，由于立法活動一般遵循“宜粗不宜細”的立法理念，這為治理新興科技留下一定空間的同時也容易導致應有法律規(guī)范的缺位。例如針對新型財產(chǎn)的保護，《民法典》第127條僅簡單列舉了數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)兩種類型，該條款較為粗略而難以涵蓋數(shù)字時代涌現(xiàn)的數(shù)字資產(chǎn)等新型財產(chǎn)類型，對于新興技術(shù)帶來的新現(xiàn)象的涵蓋程度就顯得較為有限。誠然，新興科技不必然需要新的法律規(guī)范，如果通過修改已有規(guī)范能夠提供有效的法治保障時，從考慮法治成本的角度出發(fā)則不必制定新法。但一些新興科技產(chǎn)生的特定領域?qū)液蜕鐣陌l(fā)展具有重要影響，而傳統(tǒng)領域的法律規(guī)范難以實現(xiàn)周全保障時，應當及時出臺和完善新興領域的規(guī)范體系。例如，“新質(zhì)生產(chǎn)力主要由技術(shù)革命性突破催生而成，科技創(chuàng)新能夠催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素”⑤。為了推進以科技創(chuàng)新驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的戰(zhàn)略，可以探索制定《促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展法》等針對性較強的法律，為以科技創(chuàng)新驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展注入法治動力。又如，為了實現(xiàn)人工智能等新興科技的有效治理，促進其更加安全、高效、可持續(xù)地發(fā)展，應當持續(xù)完善呼之欲出的《人工智能法》等新型領域法，織密科技創(chuàng)新領域的法治網(wǎng)絡。因此，應當及時推進相關法律的立改廢釋纂，在發(fā)展過程中所產(chǎn)生的新興法權(quán)需求應在立法方面予以回應，堅持動態(tài)性思維，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性。⑥為科技發(fā)展的重點領域、基礎研究領域及新興領域提供及時有效的法律供給，促進支持全面創(chuàng)新體制機制的快速形成與健全。

（二）實現(xiàn)成效鞏固：確立改革成果的法治架構(gòu)

由于互聯(lián)網(wǎng)等各種新型傳播媒介的大量涌現(xiàn)和廣泛應用，當下中國正在經(jīng)歷由超大規(guī)模社會邁向超大規(guī)模復雜社會的轉(zhuǎn)變過程。⑦社會的復雜性衍生出豐富多樣的發(fā)展經(jīng)驗和改革成果，唯有通過法治方式方能更好整合各種成果，在求異存同的過程中提取最大公因數(shù)，成為面向未來改革的穩(wěn)定型指引架構(gòu)。具言之，應當通過立法將改革的成功經(jīng)驗加以肯定，把改革措施予以定型化、鞏固改革成果，發(fā)揮法律對改革實踐的引導和規(guī)范作用，為后續(xù)改革提供可供遵循的法律依據(jù)。⑧實質(zhì)上，只有構(gòu)建和完善涉及科技體制改革領域的法律制度，才能更好地把科技治理行為升華為國家層面的共同行動，真正發(fā)揮新型舉國體制推動科技創(chuàng)新的體制性、全局性優(yōu)勢，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。同時，通過法治確立改革成果的一個重要作用還在于促進信任型環(huán)境的建立。法律能夠成為信任關系產(chǎn)生的媒介，既是產(chǎn)生信任的動力，又是被信任和依賴的對象；信任關系產(chǎn)生、存在于法律與人的交往過程之中，在這種交往中養(yǎng)成人對法律的信任和法律居間下的人與人之間的信任。①在法治的溝通和聯(lián)結(jié)之下，科技創(chuàng)新主體的信心與互信得以不斷強化。

誠然，在以法律規(guī)范確立改革成果的過程中應當警惕“立法萬能論”乃至“法治萬能論”帶來的立法泛化和法治權(quán)威減損等負面影響，但也不能因此而投鼠忌器、束手束腳，尤其是身處科技變革的時代背景下，應當努力實現(xiàn)持法達變。根據(jù)科技體制改革的現(xiàn)實需求，立法機關應當進一步提升改革成果法治化確立的勇氣和行動力，有效保障法律供給。在確有必要的情形下，還應針對科技體制改革領域的特定機構(gòu)、特定主體、特定事項進行法治化確立。例如，江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院作為新型研發(fā)機構(gòu)，經(jīng)過十余年的探索實踐成為江蘇省創(chuàng)新體系的重要部分，為了從法律層面賦予其更大的改革自主權(quán)和探索權(quán)，江蘇省人大常委會首次針對單一機構(gòu)立法，制定頒布了《江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)展促進條例》，突出對產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院改革探索經(jīng)驗的法治化肯定，以持續(xù)深耕科技體制改革“試驗田”，促進科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合。②這無疑為鼓勵科技創(chuàng)新提供了一種可供參照的法治路徑。

科技體制改革成果的法治化確立并不僅僅局限于法律規(guī)范的完善方面，其他法治環(huán)節(jié)的健全同樣不可或缺。例如，在司法方面同樣需要關注科技體制改革的成果并及時凝練司法經(jīng)驗。最高人民法院發(fā)布的《關于以高質(zhì)量審判服務保障科技創(chuàng)新的意見》指出：“通過完善科技創(chuàng)新司法政策，健全司法保護體制機制，提高專業(yè)化審判隊伍素質(zhì)，全面提升案件審判質(zhì)效，為科技創(chuàng)新成果、主體、行為、環(huán)境提供更加有力的司法服務和保障?！雹蹞?jù)此，為了促進科技創(chuàng)新應當進一步強化服務型司法建設，有效解決深化科技體制改革過程中出現(xiàn)的糾紛和爭議。此外，結(jié)合司法實踐中孕育出的成功經(jīng)驗，應及時出臺和完善司法解釋或者形成指導性案例，加強對科技創(chuàng)新主體發(fā)展權(quán)益的司法保護，為科技體制改革提供司法保障?？傊?，應當緊跟科技發(fā)展和科技體制改革的實際需要，在各個法治環(huán)節(jié)上為科技體制改革成果確立法治化架構(gòu)，創(chuàng)新法治經(jīng)驗，促使改革活動循法而行、行穩(wěn)致遠。

（三）統(tǒng)籌合作與競爭：推進涉外科技法治建設

縱觀當今世界各國綜合國力的競爭，本質(zhì)上主要還是科技實力的競爭，國家的科技實力在很大程度上決定其在世界格局中的地位。大國科技博弈背景下的涉外科技法治博弈愈加重要，在軍事戰(zhàn)爭代價昂貴的當下，法律戰(zhàn)（Lawfare）已成為國際競爭過程中不可或缺的一環(huán)，是重塑世界格局的一個重要因素。國際科技領域的角逐也已經(jīng)逐漸跳脫出技術(shù)本身的層面，拓展至法治手段和制度完善層面、延伸至制度與規(guī)則體系之爭。于此背景下，需要立足全球科技發(fā)展前沿，統(tǒng)籌國際科技合作和競爭的辯證關系，推進涉外科技法治建設。這既是維護國家安全與發(fā)展利益的現(xiàn)實之需，也是我國主動參與全球科技治理、貢獻共享中國方案的一個重要方面，必須予以足夠重視。

一方面，強化涉外科技法治建設領域的國際合作。習近平總書記指出，國際科技合作是大趨勢。我們要更加主動地融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，在開放合作中提升自身科技創(chuàng)新能力。越是面臨封鎖打壓，越不能搞自我封閉、自我隔絕，而是要實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰(zhàn)略。④為了達成這一目標，需要進一步強化涉外科技法治建設，這是參與國際科技合作和全球科技治理的一個關鍵基礎。實際上，我國一直積極參與到科技治理的活動當中。2023年，我國提出了《全球人工智能治理倡議》，圍繞人工智能發(fā)展、安全發(fā)展和科技治理等方面系統(tǒng)闡述了人工智能治理的中國方案。2024年，世界人工智能大會發(fā)布了《人工智能全球治理上海宣言》，呼吁全球共同推動人工智能健康可持續(xù)發(fā)展。此外，在立法領域，《生成式人工智能服務管理暫行辦法》也作為全球首部生成式人工智能的專門立法頒布，體現(xiàn)了我國為科技前沿領域發(fā)展提供法治保障的主動作為。上述成效展現(xiàn)了我國參與全球科技治理的生動實踐，但身處大國科技博弈背景下，科技發(fā)展不進則退。隨著我國科技實力不斷增強，科技發(fā)展的外溢性特征愈加突出，勢必對世界科技格局的重塑產(chǎn)生更加深遠的影響，涉外科技法治領域還應有更大作為，還需更加注重國際合作?？梢越柚吧虾：献鹘M織”“金磚合作組織”“二十國集團（G20）”和“亞太經(jīng)合組織（APEC）”等世界或區(qū)域合作平臺，推進雙邊及多邊國家之間的科技法治合作，強化對科技發(fā)展的共同治理，增強我國科創(chuàng)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力和安全系數(shù)，在一個因科技變革而愈加充滿變數(shù)的世界格局中，開創(chuàng)“風景這邊獨好”的良好局面。

另一方面，應當樹牢開拓性思維，力求有效應對科技博弈。作為新興大國，我國在世界舞臺上的迅速崛起為全球格局帶來了重大變化，必然要面對外界的挑剔、排斥甚至不合理的雙重標準，①必然要以涉外法治為科技事業(yè)發(fā)展保駕護航。強化涉外科技法治建設的重要目標在于確保我國科技事業(yè)得到安全發(fā)展、科技發(fā)展利益得到有效保障，防止來自國際主體實施的不法侵害，防止科技事業(yè)發(fā)展受到不公正的雙重標準對待。實現(xiàn)這一目標無疑需要在完善涉外科技法治的過程中提升開拓和競爭意識，完善法律競爭手段，將涉外科技法治“軟實力”有效轉(zhuǎn)化形成科技發(fā)展的“硬實力”。尤為重要的是，在涉外科技法治建設及涉外法律條款的內(nèi)容確立上應當逐步從被動防御向主動制衡轉(zhuǎn)向，逐步由防守模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹坪饽Ｊ?、開拓模式。按照急用先行原則，加強涉外領域立法，進一步完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規(guī)，推動我國法域外適用的法律體系建設。②尤其需要著重關注科技發(fā)展的新興前沿領域，及時供給具有廣泛適用性和強大預見性的法治方案，努力把我國的法治主張上升為國際社會共識，推動更加公正的國際科技法治體系的形成，從而為我國深化科技體制改革提供穩(wěn)定的外部環(huán)境，確保牢牢掌握科技自主權(quán)，助推我國由趕超型科技創(chuàng)新模式邁向引領型、開拓型科技創(chuàng)新格局。

結(jié)語

新一輪科技革命風起云涌，關涉重大。誠如習近平總書記所言，“科技興則民族興，科技強則國家強”③“創(chuàng)新決勝未來，改革關乎國運”④?！叭绻芽萍紕?chuàng)新比作我國發(fā)展的新引擎，那么改革就是點燃這個新引擎必不可少的點火系?！雹萆罨萍俭w制改革是在世界百年未有之大變局時代背景下促成新質(zhì)生產(chǎn)力形成和發(fā)展、奪取高質(zhì)量發(fā)展先機的戰(zhàn)略舉措，為了達成這一宏偉目標，必須緊密依靠法治保駕護航。如果科技體制改革缺乏法治的有效保障，不僅無法在穩(wěn)固的軌道上進行，也無法平衡發(fā)展和安全的辯證關系，難以行穩(wěn)致遠。同時不應忽視的是，科學的探索沒有止境，科技的發(fā)展也不會有盡頭，深化科技體制改革也只有正在進行時、沒有完成時，法治的保障同樣如此，需要做到全程跟進、全程護航、不斷革新、不斷發(fā)展。故此，為了更加有力地推動我國科技實力的全面躍升，應當持續(xù)為深化科技體制改革注入法治動力，強化科技體制改革的法治保障和法治回應，實現(xiàn)二者可欲的動態(tài)化良性互動，使法治成為實現(xiàn)科技強國戰(zhàn)略的強大助推器和不竭動力源。