國資國企改革的歷史演進與深化改革的路徑

一、引言與文獻綜述

如何準確把握新時期國資國企的戰(zhàn)略定位，履行其在國民經(jīng)濟發(fā)展中所承擔的經(jīng)濟、政治、社會責任，不僅體現(xiàn)了我國社會主義公有制經(jīng)濟的基本特征，也是全面推進中國式現(xiàn)代化的核心任務(wù)。黨的十八大以來，盡管國有企業(yè)經(jīng)歷了多輪深化改革，也取得了豐碩成果，但仍面臨資產(chǎn)收益率不高、創(chuàng)新能力不足、價值創(chuàng)造能力不強等挑戰(zhàn)，難以滿足構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。面對資源環(huán)境約束與國際競爭的加劇，國資國企必須在產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化與核心技術(shù)創(chuàng)新上尋求突破，以實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（后文簡稱《決定》），將深化國資國企改革納入進一步全面深化改革的戰(zhàn)略全局，①為下一階段深化國資國企改革指明了方向，對現(xiàn)代化新征程上國資國企改革發(fā)展具有重大意義。

回顧我國國有企業(yè)改革的歷程，學(xué)術(shù)界對國資國企改革的相關(guān)問題進行了深入研究，主要聚焦以下幾個方面。

一是國資國企改革的起因與目標。改革開放初期，國有企業(yè)因管理僵化、資金短缺面臨困境，國家采取“放權(quán)讓利”“兩權(quán)分離”等改革舉措，旨在提升企業(yè)自主權(quán)和經(jīng)濟效益。林毅夫等認為，這些措施是試驗性制度安排，旨在激勵管理者和員工，實現(xiàn)多贏。①隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，國企改革目標轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，提升企業(yè)治理水平，如產(chǎn)權(quán)制度改革。②程恩富和毛立言提出，微觀上優(yōu)化國企制度，宏觀上調(diào)整國有經(jīng)濟規(guī)模和布局的國企改革思路。③進入新時代，國資國企改革目標為通過混改、完善法人治理結(jié)構(gòu)、建立“管資本”為主的監(jiān)管體系等措施，推動國有經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。④何瑛與梁湘釧指出，隨著中國式現(xiàn)代化目標的提出，國資國企如何圍繞建設(shè)中國式現(xiàn)代化進行改革無疑是一個重要的時代命題。⑤

二是國資國企的定位與分類改革。蔣一葦最早提出“企業(yè)本位論”⑥，強調(diào)企業(yè)是社會主義基本經(jīng)濟單位而不是行政機構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，如何調(diào)整國企的定位以更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟成為熱點問題。楊瑞龍等認為，需要明確國企類型，采取不同改革策略，小型國企可改制為非國有，大中型國企可進行股份制改革。⑦白永秀提出，國企分類改革應(yīng)“抓重放輕”，盈利性企業(yè)無論大小應(yīng)盡早非國有化。⑧進入新世紀，國資國企分類改革思路和模式不斷豐富。在改革的先后次序上，戚聿東等提出，非自然壟斷行業(yè)國企應(yīng)優(yōu)先改革；⑨從國企分類方式上，黃群慧提出按企業(yè)使命分類的理論思想；⑩在國有資本改制方面，柳學(xué)信認為，公益類國企不宜成立資本運營公司。

三是國資國企制度綜合改革。學(xué)者們重點圍繞國資國企創(chuàng)新制度、監(jiān)管制度和考核評價制度的改革開展研究。在創(chuàng)新制度改革方面，包括“混改”在內(nèi)的所有制改革有助于國企創(chuàng)新，而過多的壟斷式經(jīng)營和行政干預(yù)會阻礙國企創(chuàng)新。在監(jiān)管制度改革方面，張桂芳提出以“管資本”為主的三層次監(jiān)管體系，朱珊珊提出由獨立監(jiān)事會和企業(yè)黨委共同組成的企業(yè)“大監(jiān)督”格局。此外，金融市場也被學(xué)術(shù)界普遍認為是加強對國企監(jiān)管的重要平臺。①在考核制度改革方面，何寧等提出建立價值管理理念考核體系；②莊芹芹等強調(diào)建立容錯機制以激發(fā)國企創(chuàng)新動力；③吳楚儀等發(fā)現(xiàn)，風險防范類考核有助于改善融資環(huán)境；④盧馨等提醒，應(yīng)預(yù)防高管為政治晉升采取投機行為而導(dǎo)致考核失效。⑤

縱觀已有研究，可以發(fā)現(xiàn)在國資國企改革起因與目標、定位與分類以及制度綜合改革等方面取得了豐富的理論成果。這些研究不僅深化了對國資國企改革意義和歷程的認識，也對未來推動國資國企高質(zhì)量發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。然而，現(xiàn)有研究主要集中于具體階段或單一領(lǐng)域的改革路徑，尚缺乏對改革歷程整體脈絡(luò)的系統(tǒng)梳理與總結(jié)，尤其是缺乏從中國式現(xiàn)代化視角出發(fā)對國資國企深化改革的任務(wù)與路徑進行闡釋。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，深化國資國企改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，需聚焦提升國有資本效能、增強企業(yè)核心功能、優(yōu)化經(jīng)濟布局等關(guān)鍵領(lǐng)域。對此，為了準確理解黨的二十屆三中全會《決定》關(guān)于深化國資國企改革重點任務(wù)的論述，更好推進我國國資國企改革，本文將國資國企改革置于中國式現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，系統(tǒng)回顧改革開放以來國資國企改革三個階段的歷史演進，分析同中國式現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的改革重點任務(wù)，并就進一步深化國資國企改革的具體路徑提出建議。

二、國資國企改革發(fā)展的歷史演進

改革開放以來，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，國資國企改革的演進經(jīng)歷了三個階段。

（一）計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合體制下的國有企業(yè)改革：從“放權(quán)讓利”到“兩權(quán)分離”（1978.12—1992.9）

改革開放初期，我國國有企業(yè)長期受到計劃經(jīng)濟體制的束縛，缺乏活力，效率低下，面臨嚴重虧損和沉重的財政負擔。這個階段的國企改革主要目標是通過政府放權(quán)、激活國有企業(yè)，使其走出虧損困境，扭虧為盈。改革的重點任務(wù)是放權(quán)讓利、推動兩權(quán)分離，從而使企業(yè)成為自主經(jīng)營的市場主體，增強其市場競爭力。

這一階段前期，主要采取“放權(quán)讓利”的改革措施。1979年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等文件，不僅允許企業(yè)保留一定比例的利潤，還賦予企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品銷售、人事管理等方面更多的自主權(quán)。⑥同時，推行“工業(yè)經(jīng)濟責任制”與“利改稅”等改革措施。⑦進一步理順政府與企業(yè)的權(quán)責利關(guān)系，明確了企業(yè)的經(jīng)濟責任，通過稅收制度固定了企業(yè)與國家的分配關(guān)系，極大地激發(fā)了企業(yè)生產(chǎn)積極性，既改善了企業(yè)經(jīng)營效益，又保證了國家財政收入的穩(wěn)定性。

這一階段后期，改革的主要任務(wù)是推進所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功，為城市經(jīng)濟體制改革提供了重要啟示。1984年，黨的十二屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確了經(jīng)濟體制改革目標是建立有計劃商品經(jīng)濟體制。①隨后，國企改革的重心開始轉(zhuǎn)向?qū)嵭兴袡?quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的企業(yè)承包經(jīng)營責任制。1986年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，在國企普遍推行承包制。②其目的是通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，進一步搞活國企。通過承包制、股份制、租賃制等多種形式，國有企業(yè)逐漸從計劃經(jīng)濟體制下的執(zhí)行主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的市場主體，使企業(yè)擁有更多的經(jīng)營自主權(quán)。

從“放權(quán)讓利”到“兩權(quán)分離”的改革，在短期內(nèi)改善了國企經(jīng)營狀況，提高了經(jīng)濟效益。例如，國有企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值從1978年的3289.2億元提升至1991年的14 954.6億元，國有獨立核算工業(yè)企業(yè)的利稅總額則從1978年的790.7億元增長到1991年1661.15億元。③然而，國企改革也引發(fā)了諸如“鞭打快?！薄柏撚回撎潯薄岸唐谛袨椤钡葐栴}，加之20世紀80年代末的通貨膨脹，國企再次出現(xiàn)虧損。這表明在有計劃商品經(jīng)濟體制下，僅僅依靠“計劃調(diào)節(jié)”與“市場調(diào)節(jié)”的結(jié)合并不能從根本上解決企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致的一系列問題，只有通過建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系才能解決這些問題。

（二）社會主義市場經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)改革：從“現(xiàn)代企業(yè)制度”到“國資國企改革”（1992.10—2012.10）

經(jīng)過第一階段改革，國有企業(yè)仍普遍存在經(jīng)營虧損、財產(chǎn)權(quán)不明晰和管理制度不完善的問題。據(jù)統(tǒng)計，當時的國有大中型工業(yè)企業(yè)中，缺少活力的企業(yè)約占8成，其中虧損企業(yè)約占6成以上，且在持續(xù)增多。④黨的十四大和十四屆三中全會分別提出，中國經(jīng)濟體制改革的目標是：在宏觀上建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在微觀上建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。⑤改革的重點任務(wù)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國資管理體制，調(diào)整國有經(jīng)濟布局，推進壟斷行業(yè)改革和增強國企活力。

在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)方面，1993年12月，全國人大通過《中華人民共和國公司法》，從法律層面規(guī)范了企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責關(guān)系，明確了財產(chǎn)權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)等關(guān)鍵要素。⑥隨后，全國范圍內(nèi)啟動了現(xiàn)代企業(yè)制度的“百家試點”工作，⑦具體目標是使企業(yè)成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。1999年，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，強調(diào)要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，積極探索有效的國有資產(chǎn)管理形式，確保出資人到位及國有資產(chǎn)及其權(quán)益不受侵犯。⑧之所以這一時期對國有資產(chǎn)管理給予高度重視，是因為在此前的兼并和破產(chǎn)過程中出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失的問題。⑨這表明國家已經(jīng)認識到，過去的改革雖然重點關(guān)注了企業(yè)制度的改革，卻忽略了國有資產(chǎn)管理制度的完善。因此，必須跳出就國企改革談國企改革的思路，把“國有企業(yè)”同“國有資本”“國有經(jīng)濟”等聯(lián)系起來，將國企改革拓寬到國資國企改革。

在國資國企改革方面，2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出要“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”①，標志著混合所有制將成為國有企業(yè)所有制的主要形式。除此之外，這一階段國資國企改革的重點還體現(xiàn)在以下三個方面：一是調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，提升國有企業(yè)在國民經(jīng)濟命脈行業(yè)中的控制力，強化公有制的核心地位。二是通過成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委），建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，確立政府作為出資人的職責、權(quán)利和義務(wù)。三是推進和完善壟斷行業(yè)改革，包括通過分拆重組和放寬市場準入，以解決壟斷行業(yè)效率低下的問題并促進市場競爭。

通過這一階段的國企改革，同社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度基本建立，公司法人治理結(jié)構(gòu)得到完善。隨著國有經(jīng)濟布局的調(diào)整、國資監(jiān)管體系的完善、壟斷行業(yè)改革的推進，國企的規(guī)模不斷擴大，效益不斷提高。這個階段的另一個進步是在提法上從“國有企業(yè)”拓展至“國有資本”“國有經(jīng)濟”，并從“國有企業(yè)改革”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣Y國企改革”，但是國有企業(yè)大而不強的現(xiàn)象依然嚴峻。

（三）高水平市場經(jīng)濟體制下國資國企改革：從“混改”到“綜合改革”（2012.11至今）

隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以及國際競爭加劇，科技創(chuàng)新迅猛發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級需求更加迫切。為增強國企活力和競爭力，黨中央和國務(wù)院啟動了新一輪國企改革。2012年11月，黨的十八大指出，經(jīng)濟改革的實質(zhì)是“處理好政府和市場的關(guān)系”②。次年，黨的十八屆三中全會提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”③。2015年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》與之后出臺的三十多個指導(dǎo)性和政策性文件共同構(gòu)成了“1+N國企改革政策”文件體系。④其中，“1”指頂層設(shè)計，明確改革方向和目標；“N”是基于頂層設(shè)計，采取分階段、有重點的策略出臺的具體政策，涵蓋混合所有制經(jīng)濟發(fā)展、國企分類改革、現(xiàn)代企業(yè)制度完善等方面。新時代國資國企改革目標集中在“混合所有制改革”和“綜合改革”，重點任務(wù)是大范圍開展混合所有制改革，并實施多項綜合改革措施以提升國企的國際競爭力和綜合實力。

關(guān)于“混合所有制改革”，2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，對新時期如何發(fā)展混合所有制經(jīng)濟進行了更細致的安排。⑤在前期國有企業(yè)股份制改革基礎(chǔ)上，對企業(yè)的混改模式持開放態(tài)度，強調(diào)因企施策，多途徑推動混合所有制改革。在形式上，采取多途徑推動股份多元化，包括鼓勵上市、“內(nèi)引外投”式吸納非國有資本雙向投資、推動員工持股等方式全方位推進國有企業(yè)股份多元化；在內(nèi)容上，強調(diào)非公資本對國企經(jīng)營的提質(zhì)增效作用。股權(quán)的多元化不僅為國有企業(yè)注入了新鮮血液，還促進了先進管理理念和市場機制的交融互鑒，使得國有企業(yè)更加靈活地應(yīng)對市場變化，不斷提升經(jīng)營效率和服務(wù)質(zhì)量，從而確保企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和長期繁榮。

關(guān)于“綜合改革”，主要集中在以下四個方面：一是國企分類改革。國企按照功能劃分為商業(yè)類和公益類，商業(yè)類國企注重提升經(jīng)濟效益和市場競爭力，公益類國企則強調(diào)其在社會服務(wù)中的作用。二是法人治理結(jié)構(gòu)的完善。明確黨組織在國有企業(yè)治理中的法律地位，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)決策有效結(jié)合，增強企業(yè)的政治核心作用。三是國資國企監(jiān)管的完善。通過構(gòu)建“國資委—國有資本投資運營公司—實體企業(yè)”三層架構(gòu)，不僅提高了國有資本的經(jīng)營效率，也加強了國家對關(guān)鍵核心產(chǎn)業(yè)的控制。四是國企“三項制度”的完善。著力構(gòu)建國企各類人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化勞動用工、人事和收入分配機制。

經(jīng)過2020至2022年的國企改革三年行動，前期改革方案逐步推進落地，國有企業(yè)在體制機制、市場競爭力、資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量等方面取得了重要進展?；旌纤兄聘母锏纳钊胪七M，引入了更多市場活力和競爭機制，提升了企業(yè)經(jīng)營效率。從2012年到2023年，國資系統(tǒng)監(jiān)管的國有資產(chǎn)總額從71.4萬億元增長到317.1 萬億元，央企各級子公司混改戶數(shù)超過70%，在國計民生領(lǐng)域的收入占比亦超過70%。①為推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)，二十屆三中全會提出了同構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國資國企改革新要求。

三、同中國式現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的國資國企深化改革的重點任務(wù)

我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，全球正面臨百年未有之大變局。國有企業(yè)是中國特色社會主義經(jīng)濟的“頂梁柱”，加快建設(shè)世界一流國有企業(yè)不僅是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要支撐，也是做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的迫切要求。為推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)，必須深刻領(lǐng)會黨的二十屆三中全會關(guān)于國資國企改革的精神，全面把握國資國企深化改革的重點任務(wù)。

（一）圍繞核心功能與核心競爭力，推動國資國企做強做優(yōu)做大

黨的二十屆三中全會提出“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機制，增強各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，增強核心功能，提升核心競爭力”②。在中國式現(xiàn)代化進程中，國資國企需要承擔更大的使命，成為推動中國式現(xiàn)代化的重要支柱。一是以建設(shè)世界一流企業(yè)為目標，增強國際競爭力。中國式現(xiàn)代化決定了國資國企要在全球供應(yīng)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位。國資國企不僅要擴大規(guī)模，更要在經(jīng)營質(zhì)量、盈利能力和技術(shù)創(chuàng)新上達到世界一流水平，為中國式現(xiàn)代化提供經(jīng)濟支撐。二是強化“三個作用”，聚焦“四大核心功能”。國資國企是推動高質(zhì)量發(fā)展和保障國家安全的主力軍。改革應(yīng)聚焦“科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制、安全支撐”三個關(guān)鍵作用，突出“戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生、公共服務(wù)”四大核心功能。通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源保障和科技創(chuàng)新，國資國企能夠增強創(chuàng)新能力和價值創(chuàng)造能力，滿足人口規(guī)模龐大、城鄉(xiāng)差距顯著的現(xiàn)代化需求，鞏固其在國民經(jīng)濟中的核心地位。三是優(yōu)化管理監(jiān)督體制機制，提升國企治理能力。完善國企監(jiān)管體制是提升治理能力的關(guān)鍵。當前，盡管已形成以國資委為核心的多部門協(xié)同框架，但“多龍治水”仍制約效率提升。通過強化部門協(xié)同、精細化監(jiān)管與市場化運營的結(jié)合，可提高國資國企服務(wù)國家戰(zhàn)略的效率，增強市場競爭力和資源配置效率，為中國式現(xiàn)代化提供有力保障。

（二）明晰國有企業(yè)的定位與邊界，推動國有資本向三個方向集中

黨的二十屆三中全會提出，要“進一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位，完善主責主業(yè)管理，明確國有資本重點投資領(lǐng)域和方向。推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中”③。這一要求明確了國資國企改革在服務(wù)中國式現(xiàn)代化中的核心任務(wù)。一是明晰國企功能定位是關(guān)鍵。長期以來，國有企業(yè)的功能定位不清晰，導(dǎo)致低水平發(fā)展和同質(zhì)化競爭。通過分類改革，將國有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類國企應(yīng)重點承擔經(jīng)濟效益和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，而公益類國企則應(yīng)在教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域發(fā)揮保障作用。這樣的精準定位有助于國有企業(yè)更高效地服務(wù)于中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求，保障國家安全和促進共同富裕。二是完善主責主業(yè)管理是提升國企核心競爭力的途徑。國企應(yīng)明確其主責是代表國家賦予的戰(zhàn)略使命，而主業(yè)則是實現(xiàn)這一使命的核心業(yè)務(wù)。通過剝離低效、無效和非主業(yè)資產(chǎn)，國企要集中資源開展關(guān)鍵業(yè)務(wù)，優(yōu)化資源配置。三是推動國資“三向”集中是優(yōu)化經(jīng)濟布局的重要舉措。國資要向關(guān)系國家安全和經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)、公共服務(wù)等公益性領(lǐng)域以及前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。這樣不僅能強化經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)控制力，而且能改善基本公共服務(wù)供給，加快關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。通過“三向”集中，國有經(jīng)濟布局將更加優(yōu)化，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力支撐。

（三）推進原始創(chuàng)新制度，打造自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈

黨的二十屆三中全會提出“健全國有企業(yè)推進原始創(chuàng)新制度安排”①，強調(diào)國資國企在推動中國式現(xiàn)代化中的核心作用。原始創(chuàng)新是科技創(chuàng)新的核心，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要支撐。一是強化原始創(chuàng)新的戰(zhàn)略地位，破解“卡脖子”難題。中國式現(xiàn)代化對科技自主可控提出了更高要求。而當前中國在某些關(guān)鍵領(lǐng)域仍依賴國外技術(shù)，缺乏自主可控的核心技術(shù)，使得經(jīng)濟發(fā)展面臨較大的安全隱患。國有企業(yè)作為國家科技創(chuàng)新的主力軍，必須承擔起突破“卡脖子”技術(shù)的重任，以服務(wù)國家重大需求、保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全為目標，在原始創(chuàng)新上取得突破，為現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實的科技保障。二是要健全國企原始創(chuàng)新制度，夯實現(xiàn)代化基礎(chǔ)。國有企業(yè)應(yīng)通過“五個建立”來完善原始創(chuàng)新制度：建立央企主導(dǎo)的技術(shù)攻關(guān)體制，突破技術(shù)瓶頸；建立產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制，推動資源共享；建立多元資金投入機制，確保創(chuàng)新項目穩(wěn)定推進；建立中長期創(chuàng)新激勵機制，激發(fā)人才活力；建立容錯糾錯機制，鼓勵探索性研發(fā)。三是要推動原始創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級融合，加快現(xiàn)代化進程。國資國企應(yīng)通過原始創(chuàng)新在新能源、高端制造、信息技術(shù)等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)突破，推動產(chǎn)業(yè)鏈提升，同時，積極促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的“共同富?！焙汀叭伺c自然和諧共生”目標提供支持。

（四）深化國資監(jiān)管體制改革，推進國有資產(chǎn)保值增值和優(yōu)化配置

黨的二十屆三中全會提出要“深化國有資本投資、運營公司改革”②， 簡稱“兩類公司”改革，這是完善國資監(jiān)管體制的重要舉措，旨在優(yōu)化國有資本配置，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，為中國式現(xiàn)代化提供物質(zhì)保障。一是組建國有資本投資公司和運營公司，實現(xiàn)資本優(yōu)化配置。投資公司專注戰(zhàn)略性投資，確保國有資本集中于國家安全、經(jīng)濟命脈及關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，如能源、通信和核心技術(shù)，滿足中國式現(xiàn)代化對產(chǎn)業(yè)控制力和經(jīng)濟安全的需求。運營公司則通過資本運作，提升資本流動性和效率，盤活存量資本，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展。此架構(gòu)構(gòu)建了“政府—國資公司—國有企業(yè)”三層治理體系，減少了政府對企業(yè)經(jīng)營的直接干預(yù)，有助于推動混合所有制改革，提高國資運營效率，實現(xiàn)資本保值增值。二是完善兩類公司職能，推動高效運行。盡管“兩類公司”改革取得一定進展，但部分公司仍存在“掛牌不改革”的問題，未能充分發(fā)揮資本運作功能。其原因在于國資監(jiān)管機構(gòu)與兩類公司之間權(quán)責邊界不清。要解決這一問題，關(guān)鍵是明確權(quán)責關(guān)系，優(yōu)化授權(quán)機制，形成職能明確、權(quán)責對等的治理結(jié)構(gòu)。三是服務(wù)中國式現(xiàn)代化，增強國資戰(zhàn)略功能。國有資本通過“兩類公司”改革，可以更有效地支持國家重大需求。例如，投資公司可推動中西部和農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小區(qū)域差距；運營公司可支持新能源、環(huán)保等領(lǐng)域的資本投入，助力綠色低碳轉(zhuǎn)型。這將為科技創(chuàng)新和公共服務(wù)領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展提供支撐，為中國式現(xiàn)代化提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)新動力。

（五）完善考核評價體系，全面準確科學(xué)地激勵國企發(fā)展

黨的二十屆三中全會提出“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，完善國有企業(yè)分類考核評價體系，開展國有經(jīng)濟增加值核算”③，為國有企業(yè)的考核與評價指明了方向和重點。一是認識分類考核評價體系的重大意義。國有企業(yè)在中國式現(xiàn)代化中承擔特殊戰(zhàn)略職能，傳統(tǒng)統(tǒng)一考核模式已不適應(yīng)。實施分類考核，依據(jù)企業(yè)類型和功能特點制定考核指標，采用“一業(yè)一策、一企一策”方式，能全面反映國企在不同領(lǐng)域的貢獻，提升考核科學(xué)性和精準性，推動國有企業(yè)在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的競爭力和貢獻度提升。二是建立國企履行戰(zhàn)略使命評價制度。國企考核不應(yīng)只側(cè)重于財務(wù)業(yè)績，還應(yīng)考慮其在國民經(jīng)濟中的特殊職能。如公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)等戰(zhàn)略性任務(wù)，考核應(yīng)注重這些職能的履行，評估其在推動社會公共利益、保障國家安全、提高自主創(chuàng)新能力等方面的貢獻。此項改革有助于引導(dǎo)國企聚焦主業(yè)、履行社會責任，為中國式現(xiàn)代化提供關(guān)鍵支持。三是開展國有經(jīng)濟增加值核算，關(guān)注真實價值創(chuàng)造。傳統(tǒng)財務(wù)指標易受短期波動影響，難以反映企業(yè)長期價值創(chuàng)造能力。因此，將經(jīng)濟增加值（EVA）納入考核體系，強調(diào)國企在創(chuàng)造長期價值、優(yōu)化資本配置方面的貢獻。這符合中國式現(xiàn)代化追求高質(zhì)量發(fā)展、注重創(chuàng)新驅(qū)動的戰(zhàn)略需求，能引導(dǎo)國企為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、提升國家整體競爭力做出更大貢獻。

（六）深化自然壟斷行業(yè)改革，提高行業(yè)的整體效益和競爭力

黨的二十屆三中全會提出，要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機制”①， 旨在提升行業(yè)效益與競爭力，服務(wù)中國式現(xiàn)代化。壟斷行業(yè)的上中下游各環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出不同的經(jīng)濟特性和發(fā)展規(guī)律，如果由一家企業(yè)整體經(jīng)營，不利于所有環(huán)節(jié)產(chǎn)出效益的最大化。通過對原有壟斷行業(yè)的細分，梳理出需要自然壟斷的環(huán)節(jié)和可以開放市場競爭的環(huán)節(jié)，采取不同的治理和監(jiān)管措施可以大幅度提高行業(yè)的整體競爭力。一是自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營，提高效率。如電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)具有規(guī)模經(jīng)濟特性，需由大型國有企業(yè)集中建設(shè)和運營，確保其高效穩(wěn)定運行。通過完善監(jiān)管機制，保障其在推動國家安全、民生保障和經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵作用，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的各項目標。二是競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，激發(fā)活力。原有壟斷行業(yè)同樣存在一些競爭性環(huán)節(jié)，如新能源的生產(chǎn)、居民市場相關(guān)產(chǎn)品的分銷、日常設(shè)備的運維等，都可以引入民營資本參與市場競爭，從而提高這些環(huán)節(jié)的市場化水平，形成優(yōu)勝劣汰的競爭局面，推動國有企業(yè)在這些領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新與服務(wù)質(zhì)量的提高。通過區(qū)分自然壟斷與競爭性環(huán)節(jié)的改革，優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)，能有效提升行業(yè)整體效益，推動中國式現(xiàn)代化的高質(zhì)量發(fā)展。

四、在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中深化國資國企改革的路徑

在推動中國式現(xiàn)代化進程中，應(yīng)該深刻認識國資國企改革的歷史演進，借鑒前期國資國企改革的成功經(jīng)驗，明確當前國資國企改革的重點任務(wù)，并結(jié)合中國式現(xiàn)代化的要求，圍繞國有企業(yè)定位、混合所有制改革、分類改革、健全體制機制、強化優(yōu)勝劣汰五個方面，探索新時代深化國資國企改革的路徑。

（一）準確定位：明確國有企業(yè)功能，抓住深化改革的實質(zhì)

準確把握國有企業(yè)的定位，是深化國有企業(yè)改革不可或缺的先決條件。在當前復(fù)雜多變的經(jīng)濟環(huán)境下，國有企業(yè)承擔著獨特的角色與使命，專注于生產(chǎn)經(jīng)營那些民營企業(yè)不愿、不能或不應(yīng)涉足的產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域。首先，國有企業(yè)聚焦于那些社會亟需但利潤微薄，甚至在國家危難時刻需不惜虧本也要確保供應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，如水利電力、通信郵電等行業(yè)。這些行業(yè)往往因其公益性質(zhì)難以吸引民營企業(yè)長期穩(wěn)定經(jīng)營。其次，國有企業(yè)還承擔著那些因前期投資巨大、回報周期長而令民營企業(yè)望而卻步的國家戰(zhàn)略性產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)，如高性能芯片、新材料的研發(fā)等。最后，國有企業(yè)還肩負著國防安全與高精尖敏感技術(shù)研發(fā)的重任，如軍事裝備生產(chǎn)維護、航空航天活動等。

深化國資國企改革，必須抓住國企改革的實質(zhì)，即讓那些既在市場經(jīng)濟條件下無法獲得競爭優(yōu)勢，也不承擔特殊職能的企業(yè)從國有經(jīng)濟領(lǐng)域里退出。對于一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，如果在市場條件下本身處于行業(yè)領(lǐng)先地位，能為國家上交可觀的利潤用于補充財政，應(yīng)當鼓勵其做大做強。對于執(zhí)行國家特殊職能，承擔民營企業(yè)不愿干、不能干、不允許干的國有企業(yè)，應(yīng)當積極支持其發(fā)展。

（二）混合所有制改革：發(fā)揮國企與民企各自優(yōu)勢，實現(xiàn)平等深度倍增式融合

完善國資國企混合所有制改革，實現(xiàn)改革形式和內(nèi)容上的統(tǒng)一，真正發(fā)揮國有企業(yè)和民營企業(yè)各自優(yōu)勢，是深化國資國企改革的基本方向。國有企業(yè)的優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在資源、資金、人才儲備等方面，而且體現(xiàn)在與包括政府在內(nèi)的多方協(xié)調(diào)談判中擁有的豐富經(jīng)驗；而民營企業(yè)的優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營方面的自主性、靈活性，而且能夠及早發(fā)現(xiàn)市場機會、高效利用現(xiàn)有資源?；旌纤兄聘母锊粌H要求通過“引資”的形式吸引民營資本對國有企業(yè)投資，更重要的是“引智”和“引制”，在合作中充分發(fā)揮優(yōu)秀民營企業(yè)家的聰明智慧和奮斗創(chuàng)新精神，建立健全企業(yè)高效的經(jīng)營與管理制度。

混合所有制下國有企業(yè)與民營企業(yè)的融合不僅是產(chǎn)權(quán)和業(yè)務(wù)上的合作關(guān)系，更強調(diào)的是平等深度倍增式融合?！捌降热诤稀本褪且蠡旌纤兄破髽I(yè)內(nèi)部的股權(quán)平等。其內(nèi)涵是在企業(yè)日常治理和重大決策方面，民營資本和國有資本根據(jù)股權(quán)數(shù)量享有平等的權(quán)利?！吧疃热诤稀本褪且蠡旌纤兄破髽I(yè)中國有資本與民營資本的合作不只是表現(xiàn)在人事權(quán)、財權(quán)、收益權(quán)方面，還必須深入到企業(yè)治理的方方面面，包括研發(fā)、采購、生產(chǎn)、監(jiān)管、考核等關(guān)乎企業(yè)長久經(jīng)營業(yè)績的環(huán)節(jié)?！氨对鍪饺诤稀本褪且蠡旌纤兄破髽I(yè)在業(yè)績上必須實現(xiàn)“1+1大于2”的增長?；旌纤兄聘母锉仨毘稣嬷?、見實效，把提高效益落在實處。

（三）分類改革：區(qū)分兩類不同性質(zhì)的行業(yè)與環(huán)節(jié)，對壟斷行業(yè)實行“抓重放輕”的改革戰(zhàn)略

在區(qū)分壟斷和競爭行業(yè)的基礎(chǔ)上細化企業(yè)分類標準，是深化國資國企改革的重要原則。近年來，根據(jù)壟斷和競爭的性質(zhì)，在對國有企業(yè)采用“兩分法”分為公益類和商業(yè)類的基礎(chǔ)上，又進一步細化出“三分法”，將商業(yè)類國有企業(yè)根據(jù)其主業(yè)的不同劃分為處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)與關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的國有企業(yè)。①在如何進一步細化分類的問題上，目前還難以斷定什么樣的分類標準最為科學(xué)合理，但需要把握以下原則：一是由國有資本出資人選擇分類標準，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一；二是明確分類改革的重點是分類后的改革實踐，通過分類來確定企業(yè)發(fā)展目標、職責劃分、監(jiān)管對象、考核標準等國企改革中面臨的具體問題；三是分類改革需要從行業(yè)層面向環(huán)節(jié)層面細化，把行業(yè)中具有壟斷性和競爭性特征的環(huán)節(jié)加以區(qū)分。

根據(jù)分類細化結(jié)果，不僅需要在行業(yè)整體層面上推行“抓重放輕”的改革戰(zhàn)略，還需要在行業(yè)內(nèi)部的環(huán)節(jié)層面上推行“抓重放輕”，推動壟斷行業(yè)的市場化改造?！白ブ胤泡p”是指國家抓住重要的關(guān)鍵性領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，放開非關(guān)鍵性領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。一是采取分拆重組的形式，將壟斷企業(yè)中沒有自然壟斷特征的環(huán)節(jié)獨立出來，按照競爭性行業(yè)的企業(yè)標準改造，參與市場競爭。二是著重圍繞企業(yè)具有競爭性特征的業(yè)務(wù)進行市場化改造，從原有壟斷行業(yè)企業(yè)中獨立出來經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)的公司，不能借助其“娘家人”的資源，與其他公司進行不公平的競爭。三是通過改善區(qū)域市場的營商環(huán)境，為壟斷環(huán)節(jié)的市場化改造創(chuàng)造良好條件，在建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場的框架下，推動公平競爭的市場環(huán)境，杜絕地方政府為保護本地企業(yè)而出臺歧視性政策。

（四）健全體制機制：完善企業(yè)運行機制，推動國資國企規(guī)范運行

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)特征健全國資國企運行機制，是深化國資國企改革的核心要義。為進一步激發(fā)國企活力，提升治理效能，當前應(yīng)著重建立健全以下十大機制：一是財產(chǎn)社會化機制。按照投資者終極所有權(quán)與經(jīng)營者法人財產(chǎn)所有權(quán)相分離的原則，進一步推進政企分離。二是經(jīng)營架空防范機制。加強外部出資人監(jiān)管與企業(yè)內(nèi)部信息披露制度，保障企業(yè)決策的科學(xué)性和民主性。三是風險轉(zhuǎn)嫁機制。規(guī)范投資者以全部投資為限負有限責任和經(jīng)營者以全部資產(chǎn)為限負有限責任的有限責任制度，明確企業(yè)的風險邊界。四是利益分配（獎懲）機制。在企業(yè)內(nèi)部建立科學(xué)合理的收益分配機制，形成員工與股東利益一致的企業(yè)命運共同體機制。五是運行動力機制。按照股東收益、員工收入、國家稅收相容性原則，建立科學(xué)合理的業(yè)績考核標準，形成推動企業(yè)不斷做強做優(yōu)做大的動力機制。六是權(quán)力制衡機制。完善企業(yè)“三會一層”或者“兩會一層”組織架構(gòu)，建立權(quán)責清晰、科學(xué)有效的現(xiàn)代企業(yè)管理體系，做到企業(yè)內(nèi)部各部門既明確分工、相互配合，又相互制衡。七是內(nèi)控機制。加強對企業(yè)投資、財務(wù)、采購、銷售等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風險管控，做好內(nèi)部審計與合規(guī)管理，確保企業(yè)的合法合規(guī)運營。八是決策與行為約束機制。全面推行科學(xué)化、規(guī)范化、民主化的決策流程，平衡好正式制度的嚴肅性和非正式制度的靈活性關(guān)系，提升決策的執(zhí)行力和運營效率。九是創(chuàng)新機制。培育企業(yè)創(chuàng)新文化，激勵員工探索精神，建立創(chuàng)新激勵和容錯機制，為企業(yè)持續(xù)增添創(chuàng)新動力。十是企業(yè)家機制。健全企業(yè)家生成、選拔、使用、激勵、淘汰、監(jiān)督全流程機制，夯實國有企業(yè)企業(yè)家培養(yǎng)、形成和充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

（五）強化優(yōu)勝劣汰：引入市場競爭機制，完善員工保障措施

推動國有企業(yè)做優(yōu)做強做大的根本是人才，強化企業(yè)內(nèi)部優(yōu)勝劣汰，完善“人事、勞動、分配”三項制度改革，是深化國資國企的必要保障。企業(yè)內(nèi)部需要建立科學(xué)有效的人才選拔與績效考核制度，獎優(yōu)的同時也要懲劣，對不合格、不稱職的員工給予一定的約束。特別是國家國資委明確提出在2025年全面實施國有企業(yè)末等調(diào)整與不勝任退出制度，釋放了國家強化企業(yè)優(yōu)勝劣汰的政策信號。①在獎優(yōu)方面，可仿效國內(nèi)外企業(yè)的經(jīng)驗，依靠股權(quán)激勵和業(yè)績對賭協(xié)議等形式把管理層的考核與激勵相掛鉤，重視對企業(yè)家優(yōu)秀業(yè)績的獎勵。開發(fā)研究針對國企員工的利益分享計劃，建立多勞多得和多能多得的收入分配機制，給予優(yōu)秀人才職位晉升和物質(zhì)獎勵，讓優(yōu)秀員工成長與優(yōu)秀企業(yè)發(fā)展相得益彰。在懲劣方面，需要進一步打破體制內(nèi)“只能上不能下”的舊觀念，通過嚴格考核發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致企業(yè)業(yè)績平庸的用人弊端，用降級、降薪等手段約束不合格的管理者和員工，對不能勝任領(lǐng)導(dǎo)崗位的人員應(yīng)盡快調(diào)離，讓優(yōu)勝劣汰的原則在國有企業(yè)的選人用人中常態(tài)化。

國有企業(yè)在執(zhí)行業(yè)績考核與人才調(diào)整制度的同時，也需要完善員工安置機制。需要認識到國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中執(zhí)行穩(wěn)就業(yè)任務(wù)的重要性，對于業(yè)績優(yōu)異且穩(wěn)定的國有企業(yè)，需要積極創(chuàng)造就業(yè)崗位。對于因業(yè)績不良而需要進行人員調(diào)整的國有企業(yè)，首先由企業(yè)內(nèi)部采取積極的補救措施，依靠培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗等方式讓那些暫時不勝任工作崗位需求的員工盡快恢復(fù)上崗。因國有企業(yè)轉(zhuǎn)型需要造成崗位流失的員工，可聯(lián)系其他企業(yè)或政府相關(guān)部門解決失業(yè)員工的就業(yè)問題。流入社會的國有企業(yè)員工，政府方面需要出臺更加全面系統(tǒng)的安置政策，包括稅收減免、財政補貼、低息貸款等，幫助他們盡快恢復(fù)就業(yè)。

五、結(jié)論

國資國企改革是中國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，也是推動中國式現(xiàn)代化的核心任務(wù)之一。國資國企改革的歷史演進過程，是一個不斷探索、調(diào)整和完善的過程。從最初的放權(quán)讓利、承包經(jīng)營，到建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實施股份制改造，再到深化混合所有制改革、推進分類監(jiān)管，改革逐步從提高國有企業(yè)活力向符合現(xiàn)代企業(yè)與市場經(jīng)濟要求的體制機制建設(shè)轉(zhuǎn)變并持續(xù)深化。國有企業(yè)逐漸從計劃經(jīng)濟體制下由政府完全控制的生產(chǎn)經(jīng)營單位，轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛟谑袌鼋?jīng)濟體制下與民營企業(yè)互相競爭又互為補充的經(jīng)濟實體，為國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐。

當前和今后一個時期，是以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期，對國資國企改革提出了新的要求。國資國企深化改革的六大任務(wù)包括：推動國資國企做強做優(yōu)做大；明確國企定位，推動國有資本集中；推進原始創(chuàng)新，打造自主可控產(chǎn)業(yè)鏈；深化監(jiān)管體制改革；完善考核評價體系；深化自然壟斷行業(yè)改革。深化改革的五大路徑為：準確定位、深化混合所有制改革、推進行業(yè)分類改革、健全體制機制、強化優(yōu)勝劣汰。其中，準確定位是基礎(chǔ)，混合所有制改革是關(guān)鍵，行業(yè)分類改革需要差異化，健全體制機制是保障，強化優(yōu)勝劣汰才能激發(fā)創(chuàng)新活力，推動高質(zhì)量發(fā)展。國資國企只有牢牢把握中國式現(xiàn)代化的使命要求，聚焦其功能定位，堅持混合所有制改革方向，進一步細化分類改革，不斷健全促進國資國企做強做優(yōu)做大的體制機制，按照市場化要求持續(xù)深化監(jiān)管和考核各項制度改革，才能為推動中國式現(xiàn)代化和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展做出更大貢獻。