國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理策略研究

2024年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在此背景下，隨著國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的不斷推進(jìn)，國(guó)有參股企業(yè)也逐漸成為國(guó)有資本介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要載體，然而，由于主觀重視程度不足、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、管理鏈條偏長(zhǎng)，以及對(duì)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力至關(guān)重要的無(wú)形資產(chǎn)保護(hù)與管理制度不完善等原因，國(guó)有參股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理工作存在諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)不僅影響國(guó)有資產(chǎn)的安全與保值增值，也限制了國(guó)有企業(yè)整體的高質(zhì)量發(fā)展。目前，這一問(wèn)題也逐漸被學(xué)者和企業(yè)管理者所關(guān)注?，F(xiàn)有研究已經(jīng)有一定成果，但仍需進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際深入探索與實(shí)踐。本文從研究現(xiàn)狀問(wèn)題出發(fā)，結(jié)合《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），探討國(guó)有企業(yè)作為參股企業(yè)股東，該怎樣加強(qiáng)對(duì)所參股企業(yè)的各項(xiàng)涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管理，力求為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界提供理論參考與實(shí)踐指導(dǎo)。

一、國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀分析

1.政策理解不到位

2023年6月23日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》（國(guó)資發(fā)改革規(guī)〔2023〕41號(hào)），至今已經(jīng)有1年多的時(shí)間，但一些國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)主觀上只重視合并報(bào)表范圍內(nèi)的全資、控股企業(yè)，忽視對(duì)參股企業(yè)的管理，從而對(duì)《辦法》等相關(guān)制度沒(méi)有認(rèn)真學(xué)習(xí)，未制定相應(yīng)參股企業(yè)管理辦法，或未按照新出臺(tái)的《辦法》修訂之前的制度，對(duì)最新的政策法規(guī)理解不深入，執(zhí)行力度不足。這導(dǎo)致在實(shí)際操作中，存在國(guó)有參股企業(yè)違規(guī)操作、政策空白利用等問(wèn)題，而國(guó)有股東卻沒(méi)有有效的流程、手段去監(jiān)控、避免，大大增加了國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.法人治理結(jié)構(gòu)不完善

從組織理論與治理結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，國(guó)有參股企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，會(huì)對(duì)企業(yè)的決策效率與內(nèi)部控制產(chǎn)生不良影響。一些參股企業(yè)存在不按要求建立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等情形，或者機(jī)構(gòu)設(shè)置形同虛設(shè)。例如，一些企業(yè)的董事會(huì)成員可能缺乏獨(dú)立性，或者監(jiān)事會(huì)未能有效履行監(jiān)督職責(zé)，在這種治理結(jié)構(gòu)不健全的情況下，企業(yè)做出的各項(xiàng)決策是否合法合規(guī)，存在一定疑問(wèn)，甚至?xí)霈F(xiàn)參股企業(yè)一些重大事項(xiàng)被非國(guó)有大股東操控，故意不經(jīng)董事會(huì)或股東會(huì)決策的情形。

3.產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任不清

國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任主體不明確、考核機(jī)制缺失，會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)管理效率的低下和國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的增加。一些國(guó)有企業(yè)股東對(duì)參股企業(yè)的管理缺乏明確的責(zé)任主體，使得加強(qiáng)對(duì)參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任無(wú)法落到實(shí)處。

具體來(lái)說(shuō)，一些國(guó)有企業(yè)沒(méi)有明確參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任主體，導(dǎo)致管理職責(zé)分散于多個(gè)部門(mén)之間。例如，可能同時(shí)由財(cái)務(wù)部門(mén)、資產(chǎn)部和法務(wù)部共同承擔(dān)，但因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而很難對(duì)參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理形成合力，極易導(dǎo)致各部門(mén)之間出現(xiàn)推諉扯皮或造成漏管的情況。在國(guó)企目前的考核機(jī)制中，一般側(cè)重于全資、控股企業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)和業(yè)績(jī)考核，而對(duì)參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的成效關(guān)注不足，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理方面的考核制度，難以有效激勵(lì)管理人員積極履行職責(zé)。

4.產(chǎn)權(quán)管理過(guò)程不規(guī)范

對(duì)政策理解不到位、產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任主體不明確等原因會(huì)使得國(guó)有參股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記信息存在遺漏或錯(cuò)誤，產(chǎn)權(quán)的占有、變動(dòng)或注銷信息不能及時(shí)更新，使得企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。這不僅影響企業(yè)正常產(chǎn)權(quán)交易的順利進(jìn)行，在產(chǎn)權(quán)交易中也容易產(chǎn)生法律糾紛，增加交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。

在導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行為涉及資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，評(píng)估過(guò)程中存在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評(píng)估方法的選取主觀性強(qiáng)等問(wèn)題。國(guó)有參股企業(yè)的評(píng)估事項(xiàng)，經(jīng)常由于被評(píng)估主體中存在民營(yíng)成分，民營(yíng)股東可能會(huì)誘使評(píng)估機(jī)構(gòu)或人員故意高估或低估資產(chǎn)價(jià)值，使得最后得出的評(píng)估結(jié)果不公正、不準(zhǔn)確。這些行為都會(huì)致使國(guó)有資產(chǎn)存在不同程度的流失風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)有參股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易行為也存在不規(guī)范的地方，有些按制度規(guī)定應(yīng)施行進(jìn)場(chǎng)公開(kāi)交易，實(shí)際卻沒(méi)有進(jìn)場(chǎng)；按規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)行為涉及的標(biāo)的資產(chǎn)應(yīng)該評(píng)估，卻沒(méi)有聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、備案等，都存在損害國(guó)有小股東利益的風(fēng)險(xiǎn)。

5.無(wú)形資產(chǎn)的管理制度不健全

相對(duì)于實(shí)體資產(chǎn)而言，一些企業(yè)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的意識(shí)相對(duì)較弱，缺乏對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重視和保護(hù)策略。表現(xiàn)為缺乏有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度，對(duì)其申請(qǐng)、登記、使用和維權(quán)流程均沒(méi)有明確。

另外，一些企業(yè)還存在對(duì)技術(shù)信息的管理存在漏洞，未建立健全的技術(shù)保密制度，缺乏對(duì)技術(shù)信息的訪問(wèn)控制和授權(quán)管理，導(dǎo)致技術(shù)泄露和侵權(quán)行為。企業(yè)在員工教育和培訓(xùn)方面，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)不足，缺乏對(duì)員工知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范的宣傳和培訓(xùn)。

6.內(nèi)部控制、監(jiān)督體系不完善

一些企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制的培訓(xùn)和宣傳不夠充分，企業(yè)職工對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，缺乏執(zhí)行力，使得企業(yè)內(nèi)部控制如同擺設(shè)，不能適時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。不少國(guó)有企業(yè)股東對(duì)參股企業(yè)各種經(jīng)濟(jì)行為的決策流程不規(guī)范。有些企業(yè)由于對(duì)參股企業(yè)的不重視，沒(méi)有建立針對(duì)參股企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，參股企業(yè)國(guó)有股東對(duì)參股企業(yè)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)見(jiàn)性和相應(yīng)的應(yīng)對(duì)能力。

一些國(guó)有企業(yè)雖然設(shè)有獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如監(jiān)事會(huì)或內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，但是這些機(jī)構(gòu)的職能在對(duì)國(guó)有參股企業(yè)的監(jiān)管上未能得到充分發(fā)揮，極少專門(mén)對(duì)參股企業(yè)開(kāi)展適當(dāng)?shù)膬?nèi)部審計(jì)或者監(jiān)督?；蛘邔?duì)于參股管理監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，因?yàn)楣芾碡?zé)任的不明晰，責(zé)任追究機(jī)制難以落實(shí)，使得發(fā)現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)解決。

二、加強(qiáng)國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的策略

1.加強(qiáng)政策宣傳與培訓(xùn)

首先，國(guó)有企業(yè)股東從主要領(lǐng)導(dǎo)層面就應(yīng)提起重視，加強(qiáng)對(duì)《辦法》等相關(guān)政策法規(guī)的理解、宣傳與培訓(xùn)，要讓各級(jí)管理人員和具體工作人員充分了解政策要求，提高政策執(zhí)行力和合規(guī)意識(shí)。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)股東要建立健全對(duì)參股企業(yè)管理相關(guān)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督與考核機(jī)制，確保政策得到有效執(zhí)行。

2.優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，提升決策效率

國(guó)有股東應(yīng)按照《辦法》規(guī)定主動(dòng)參與參股企業(yè)重大事項(xiàng)的決策，積極表達(dá)國(guó)有股東意見(jiàn)。必須推動(dòng)參股企業(yè)嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)構(gòu)，并確保其運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立性和有效性。同時(shí)要盡可能加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，優(yōu)化董事結(jié)構(gòu)，提高獨(dú)立董事比例，要按持股比例推薦董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人等。通過(guò)定期召開(kāi)股東會(huì)議、設(shè)立專項(xiàng)工作組等方式，就重大事項(xiàng)與各股東進(jìn)行充分討論和協(xié)商，以便形成共識(shí)，提高決策效率。

3.明確產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任，完善組織架構(gòu)

《辦法》規(guī)定，國(guó)有股東應(yīng)明確具體負(fù)責(zé)部門(mén)，對(duì)參股股權(quán)進(jìn)行歸口管理。明確的責(zé)任主體與健全的考核機(jī)制，是提高國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的前提。在國(guó)有企業(yè)集團(tuán)總部應(yīng)設(shè)立專門(mén)的參股企業(yè)管理歸口部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全級(jí)次參股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理工作。要制定明確的職責(zé)分工表，劃分好總部、二級(jí)單位及參股企業(yè)各級(jí)管理層的產(chǎn)權(quán)管理權(quán)責(zé)，確保管理責(zé)任到人，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的管理格局。將參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理納入國(guó)有企業(yè)績(jī)效考核體系，設(shè)置明確的考核指標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過(guò)績(jī)效考核的引導(dǎo)作用，激發(fā)管理人員的積極性和責(zé)任感，推動(dòng)國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理工作的合規(guī)、有效開(kāi)展。

4.健全產(chǎn)權(quán)管理制度，確保信息透明準(zhǔn)確

（1）國(guó)有企業(yè)應(yīng)建立健全產(chǎn)權(quán)登記管理制度，特別是要關(guān)注國(guó)有參股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)占有、變動(dòng)、注銷等相關(guān)手續(xù)辦理的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提升產(chǎn)權(quán)登記便利化、智能化，降低人為錯(cuò)誤和篡改風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)與其他相關(guān)部門(mén)的信息共享，形成多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)權(quán)登記監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

早在2021年4月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委就發(fā)布了《國(guó)家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》（第29號(hào)令），明確要求國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記要前置于市場(chǎng)主體登記，但因沒(méi)有切實(shí)可行的落地措施，在實(shí)際操作中一直未能實(shí)現(xiàn)。2024年1月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《防范和查處假冒企業(yè)登記違法行為規(guī)定》，再次提到在辦理國(guó)有企業(yè)登記時(shí)，應(yīng)通過(guò)信息化等方式，對(duì)國(guó)有企業(yè)登記信息與產(chǎn)權(quán)登記信息進(jìn)行比對(duì)。

為實(shí)現(xiàn)上述信息化比對(duì)核驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)將國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記前置于市場(chǎng)主體登記的要求落到實(shí)處，今年初，國(guó)務(wù)院國(guó)資委建設(shè)了全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)信息庫(kù)，并要求各地國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面對(duì)接。目前，各地國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)已陸續(xù)與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)建立了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)信息與登記信息的查驗(yàn)比對(duì)機(jī)制。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的國(guó)有企業(yè)信息每日推送至市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，次日反饋至國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)。依托跨部門(mén)協(xié)同和信息化手段，強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)登記之前必須辦理國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記，未及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)登記的企業(yè)及其子企業(yè)，將無(wú)法校驗(yàn)兩套系統(tǒng)的登記信息，從而無(wú)法辦理市場(chǎng)主體登記，大大提高了監(jiān)管效能。

（2）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要制定統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和流程規(guī)范，確保各個(gè)資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程均能實(shí)現(xiàn)公正性、客觀性和科學(xué)性。各總部集團(tuán)公司對(duì)于引入的第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)其資質(zhì)和信譽(yù)的審核，避免利益輸送和評(píng)估失真，同時(shí)建立評(píng)估結(jié)果復(fù)核機(jī)制、終身追責(zé)機(jī)制，對(duì)評(píng)估結(jié)果要嚴(yán)格實(shí)行內(nèi)部審核和外部專家評(píng)審制度，確保評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立性、準(zhǔn)確性和公信力。國(guó)有股東按照《辦法》規(guī)定，在參股企業(yè)通過(guò)增資擴(kuò)股引入其他投資者時(shí)，應(yīng)當(dāng)在決策過(guò)程中按照有關(guān)規(guī)定就資產(chǎn)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等發(fā)表意見(jiàn)；在退出參股股權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，依法合規(guī)履行財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)交易等程序，不可因?yàn)槭切」蓶|而不發(fā)表意見(jiàn)，任由大股東處置。

（3）進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易流程。國(guó)有企業(yè)股東在日常管理中，要進(jìn)一步明確參股企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為的交易主體和交易條件，應(yīng)進(jìn)場(chǎng)交易的要依法實(shí)施進(jìn)場(chǎng)交易制度，確保交易的公開(kāi)、公平、公正。國(guó)有股東要注意對(duì)參股企業(yè)涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

5.加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，助力高質(zhì)量發(fā)展

培養(yǎng)管理層和員工對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識(shí)，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重視提升至與實(shí)體資產(chǎn)相同的程度。適時(shí)開(kāi)展培訓(xùn)和教育活動(dòng)，幫助員工了解知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要性和保護(hù)方法。在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和使用情況的監(jiān)控和評(píng)價(jià)，推動(dòng)參股企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用與交易的透明度和流動(dòng)性。

6.強(qiáng)化內(nèi)部控制體系，防范風(fēng)險(xiǎn)隱患

國(guó)有企業(yè)要培育積極向上的內(nèi)部控制文化，提高員工對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。按《辦法》規(guī)定及時(shí)收集、監(jiān)測(cè)參股企業(yè)的運(yùn)行狀況，定期進(jìn)行綜合分析。采用定量與定性相結(jié)合的方法，對(duì)國(guó)有參股企業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序和分級(jí)管理，制定針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

國(guó)有企業(yè)應(yīng)適時(shí)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注參股企業(yè)財(cái)務(wù)信息、關(guān)聯(lián)交易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)情況。對(duì)各級(jí)企業(yè)負(fù)責(zé)人開(kāi)展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將參股投資、參股企業(yè)管理、與參股企業(yè)關(guān)聯(lián)交易等事項(xiàng)列入重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。

三、結(jié)論與展望

加強(qiáng)國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理是國(guó)有企業(yè)深化改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部宣傳與培訓(xùn)、明確產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任、優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)、健全產(chǎn)權(quán)管理與評(píng)估制度、強(qiáng)化內(nèi)部控制體系等措施的實(shí)施，可在一定程度上降低國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效能與保值增值能力。未來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的持續(xù)深化和外部環(huán)境的不斷變化，國(guó)有參股企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理將面臨更多新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，持續(xù)優(yōu)化管理策略和方法，不斷增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在新質(zhì)生產(chǎn)力的背景下實(shí)現(xiàn)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

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