違法記錄封存入法背后

“違反治安管理的記錄應(yīng)當予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開?！?月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議表決通過新修訂的治安管理處罰法，自2026年1月1日起施行。這是治安管理處罰法修訂草案的第三次審議。據(jù)悉，三審稿將一審稿中規(guī)定的“對違反治安管理時不滿十八周歲的人，違反治安管理的記錄應(yīng)當予以封存，不得向任何單位和個人提供”，修改為上文所引內(nèi)容。

這意味著無論是成年人還是未成年人，其治安違法記錄未來都將徹底封存，未經(jīng)有權(quán)機關(guān)并依照法定程序，這些記錄就不會再被隨意披露和查詢。違法記錄封存最終入法，是此次治安管理處罰法修改的一大進步。

記錄影響什么？

“今天關(guān)于治安管理處罰法修改的新聞里提到要貫徹落實三中全會精神，對治安違法記錄封存作出規(guī)定，振奮人心。如果真的能夠封存，這將是很多人重新開始的一個重要起點?！睅滋烨?，相關(guān)消息一經(jīng)披露，就有有違法前科者寫信給我，分享自己的心情。與輕罪記錄一樣，因為缺少相應(yīng)的封存乃至消除制度，行政違法記錄一直對有違法前科者的工作生活產(chǎn)生著常人難以想象的困擾。

行政違法記錄是公安機關(guān)處理治安違法案件全流程的記載，也是對當事人違反治安管理秩序的客觀記錄，其主要發(fā)揮行政處罰量罰基準和刑事制裁量刑依據(jù)的作用。

例如，治安管理處罰法第20條規(guī)定，“六個月內(nèi)曾受到過治安管理處罰的，應(yīng)從重處罰”；在刑事司法追訴程序中，一年內(nèi)或者兩年內(nèi)是否曾被治安管理處罰，也會被作為批準逮捕決定、酌定不起訴決定、緩刑和假釋的參考基準。

值得注意的是，無論是作為行政處罰的量罰依據(jù)，還是刑事追訴的量刑基準，都有明確的期限要求，即“一年內(nèi)或兩年內(nèi)曾因治安違法受過行政處罰的”。但現(xiàn)實是，行政違法記錄所產(chǎn)生的持久影響已遠超出上述法律規(guī)范，而是直接關(guān)聯(lián)有違法前科者的諸多資格能力和行為自由。

比如，不少法律規(guī)范哪怕層級很低的行政規(guī)范性文件都規(guī)定，單位在招聘工作人員時，可向公安機關(guān)查詢擬聘用人員是否有違法記錄。除嚴重影響就業(yè)外，有無行政違法記錄也成為當事人考公、參軍甚至是在公職單位內(nèi)晉升的重要參考。中國裁判文書網(wǎng)上的案例顯示，有無違法記錄還會成為當事人是否能擔(dān)任小區(qū)業(yè)主委員會委員、是否有資格申請公共租賃住房、子女能否積分入學(xué)、是否能參選連任村干部，甚至是有無資格懸掛“退役軍人家庭光榮牌”的前提條件，連私營企業(yè)的雇主、出租屋的房東等民事主體也會要求當事人提供無違法記錄證明。

有違法前科者應(yīng)被特別標記嗎？

行政違法記錄之所以存在被濫用的情形，首先源于我國缺少對這一領(lǐng)域的相應(yīng)規(guī)范，已有的兩高三部于2012年頒布的《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》以及公安部2021年印發(fā)的《公安機關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》，都僅針對犯罪記錄而非違法記錄；其次，無論是普通大眾還是公權(quán)力機關(guān)長久以來都存在一種普遍性偏見，即有過違法前科者，其人身危險性和再犯可能性就一定會遠超出普通人，也因此需要特別標注予以特別預(yù)防。

但如此處理首先忽視了違法和犯罪的區(qū)別。相比犯罪，違法是社會危害性更低的行為，伴隨現(xiàn)代法網(wǎng)編織得愈加嚴密，很多違法行為早已不具有明顯的道德可責(zé)性。例如治安管理處罰法修訂草案將制造噪聲干擾他人、誤取快遞甚至是升放無人機、孔明燈等擾亂公共秩序和社會管理秩序的行為都列入應(yīng)受治安處罰的范圍。行為人若因這些事項受到治安處罰，又要因違法記錄受長久的職業(yè)禁入或是資格限制的懲罰，無疑會嚴重違反法治國家的“過罰相當”原則。

而認為只要有過違法前科就一定會有再犯可能，也基本無科學(xué)依據(jù)，因為大部分的行政違法并非成癮行為，將行為人曾經(jīng)的違法與其未來升學(xué)就業(yè)相關(guān)聯(lián)，更是對法治國家“禁止不當聯(lián)結(jié)”原則的明顯悖反。

法律上的特別標注和區(qū)別對待屬于制度性歧視，這種歧視會給有違法前科者帶來持久的精神羞辱，進而對這些人的社會復(fù)歸造成嚴重障礙，這也與諸如禁毒法等法律所倡導(dǎo)的，“戒毒人員在入學(xué)、就業(yè)、享受社會保障等方面不受歧視。有關(guān)部門、組織和人員應(yīng)當在入學(xué)、就業(yè)、享受社會保障等方面對戒毒人員給予必要的指導(dǎo)和幫助”形成鮮明對照。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年至2023年，全國公安機關(guān)查處治安案件共計4035萬件，五年來平均每年807萬起。這說明，已經(jīng)有越來越多的人存在違法記錄，行政違法記錄如果繼續(xù)被濫用，會影響到越來越多的人和他們背后的家庭。

打破偏見，克服歧視

對有違法前科者進行永久標注，并進行廣泛的行為和資格限制，本質(zhì)上是綿延千年的“重刑重罰”。正因為其與現(xiàn)代法治理念嚴重悖離，治安管理處罰法修訂草案在一審時就嘗試對這一問題進行修改，首次引入對未成年人的違法記錄封存制度，旨在避免違法標簽對未成年人的生活影響。不過，僅將記錄封存的范圍覆蓋至未成年人，無益于解決違法記錄濫用問題。因此，三審稿將違法記錄封存的范圍擴大至所有有違法前科者，這無疑是對社會呼聲的積極回應(yīng)。

三審稿對于行政違法記錄封存的具體規(guī)定是，“違反治安管理的記錄應(yīng)當予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開，但有關(guān)國家機關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進行查詢的除外。依法進行查詢的單位，應(yīng)當對被封存的違法記錄的情況予以保密”。

與徹底消除不同，封存是通過控制和限縮違法記錄的查詢機制，尤其是對超出合理范圍和合理區(qū)間的違法記錄禁止查詢、披露和使用，來間接達到前科消滅的效果。

從語詞表述來看，對于治安違法記錄，三審稿確立的是“整體封存、有限查詢”的基本原則，整體封存可在很大程度上避免違法記錄被不當披露后的溢出性后果，也可以促進有違法前科者的社會復(fù)歸和生活重建，而限制查詢更是將違法記錄與社會評價相互隔離，既滿足行政機關(guān)內(nèi)部管理的需要，同時防止外部不當評價對當事人產(chǎn)生長期負面影響。

或許是為了確保行政違法記錄仍可在制度上發(fā)揮作為行政處罰量罰依據(jù)和刑事犯罪追訴基準的作用，三審稿仍舊規(guī)定了“有關(guān)國家機關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進行查詢的除外”的例外。

不過，這一例外規(guī)定仍然存在一定的粗疏缺漏。首先是查詢機關(guān)。三審稿規(guī)定的查詢機關(guān)是“有關(guān)國家機關(guān)和有關(guān)單位”，而相比于《公安機關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》中明確限定，可查詢犯罪記錄的僅為犯罪人本人、用人單位以及行政機關(guān)，此處的“有關(guān)國家機關(guān)和有關(guān)單位”顯然過于寬泛，仍舊為違法記錄被不當披露提供可能。

其次是查詢事由。三審稿規(guī)定的是“為辦案需要或者根據(jù)國家規(guī)定”，但“辦案需要”可能涉及刑事、民事和行政案件，是否只要與案件存在關(guān)聯(lián)，公檢法等國家機關(guān)就都可以查詢行為人的違法記錄？本條規(guī)定顯然不夠明晰。

再次是查詢依據(jù)。三審稿提出的是“國家規(guī)定”，但如果將國家規(guī)定進行寬泛理解，包括規(guī)范性文件在內(nèi)的效力不一的法律規(guī)范都大量存在對有違法前科者限制從業(yè)的限制性規(guī)定。所以，如果對查詢依據(jù)不能如《公安機關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》所要求的，唯有“法律、行政法規(guī)”存在從業(yè)禁止時才允許，那么原則粗疏的限制查詢規(guī)定對于維護有違法前科者的職業(yè)自由仍舊是失效的。

最后，限制查詢和記錄封存只是徹底消除的過渡。如果有違法前科者在一段時間內(nèi)都再未實施違法行為，就應(yīng)將其違法記錄徹底消除。徹底消除的正當性除了有益于有違法前科者的社會復(fù)歸和生活重建外，還是個人對其信息所擁有的刪除權(quán)的體現(xiàn)。在數(shù)據(jù)時代，唯有刪除權(quán)和被遺忘權(quán)才能使個人對抗信息與數(shù)字技術(shù)為其打上的永久數(shù)字烙印。若沒有徹底消除，不僅違法記錄仍舊存在可能因保存不當而被泄露的風(fēng)險，有違法前科者也會永遠覺得自己頭頂懸著不知何時會落下的“達摩克利斯之劍”。

法律的最終目標是打破偏見，克服歧視，絕不是通過設(shè)置制度性藩籬強化偏見和制造歧視。法治的核心在于維護每個人的尊嚴，其中同樣包含違法犯罪者的尊嚴。

從這個意義上說，違法記錄封存最終入法，無疑是法治的進步，這一進步是社會公眾廣泛關(guān)注和廣泛參與的結(jié)果，也是眾多法律工作者和新聞媒體持續(xù)呼吁的結(jié)果。

我們常說，每個圣人都有過去，每個罪人也都應(yīng)有未來。寫信來的很多有違法前科者都會在結(jié)尾寫，如果法律愿意再給他們一次機會，他們保證會改過自新，努力工作，回饋社會。希望法律的修改能回應(yīng)這些普通人對法律的信賴。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院研究員，北京大學(xué)人權(quán)法與人道法研究中心主任）