公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)與制度構(gòu)建

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的二十屆三中全會(huì)精神國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定、市場(chǎng)交易、權(quán)益分配、利益保護(hù)四位一體的制度構(gòu)建研究”（24ZDA025）

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2025）05-0131-07

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，是指各級(jí)政府部門(mén)將持有的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)符合條件的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理、開(kāi)發(fā)，并面向市場(chǎng)公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)的制度。該制度最早起源于成都等地的實(shí)踐創(chuàng)新，后經(jīng)不斷演化發(fā)展成為了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的主要方式。①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）系統(tǒng)性構(gòu)建了公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)制度，確立了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度規(guī)則框架。隨后，國(guó)家數(shù)據(jù)局等部門(mén)又相繼出臺(tái)了《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》）和《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共數(shù)據(jù)登記辦法》），為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索和制度構(gòu)建提供了規(guī)范指引。

然而，理論層面圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律性質(zhì)的認(rèn)知分歧始終懸而未決，導(dǎo)致地方立法呈現(xiàn)規(guī)范邏輯沖突與屬地化制度壁壘，嚴(yán)重制約全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的構(gòu)建進(jìn)程。③在加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用、建設(shè)全國(guó)一體化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系的背景下，亟需從理論上廓清影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度構(gòu)建的性質(zhì)分歧，著力破解法律定性爭(zhēng)議引發(fā)的規(guī)范失序問(wèn)題，為構(gòu)建兼具數(shù)據(jù)安全保障與要素價(jià)值釋放功能的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度體系提供理論支撐，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)治理從“地方試驗(yàn)”向“統(tǒng)一立法”轉(zhuǎn)變。

一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律性質(zhì)的理論爭(zhēng)議伴隨著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐探索的始終。法律性質(zhì)的界定不僅關(guān)系到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的配置，更直接影響著監(jiān)管機(jī)制與運(yùn)營(yíng)規(guī)則的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。因此，必須首先在理論層面厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)，為相關(guān)制度規(guī)則的構(gòu)建與完善奠定基礎(chǔ)。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)爭(zhēng)議反思

當(dāng)前，學(xué)界有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律性質(zhì)的學(xué)說(shuō)主要包括“行政許可說(shuō)”“行政協(xié)議說(shuō)”“復(fù)合性質(zhì)說(shuō)”三種?！靶姓S可說(shuō)”認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是政府通過(guò)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的積極行為以滿(mǎn)足申請(qǐng)人需要的活動(dòng)，屬于一項(xiàng)具體行政行為。③“行政協(xié)議說(shuō)”認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是政府和市場(chǎng)主體之間經(jīng)過(guò)協(xié)商、形成合意的結(jié)果，實(shí)質(zhì)上是一種特殊的行政協(xié)議關(guān)系。④“復(fù)合性質(zhì)說(shuō)”認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為活動(dòng)的復(fù)雜性和實(shí)踐類(lèi)型的多樣性決定了對(duì)其性質(zhì)的界定不能一概而論，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的目的屬于公益性目的還是營(yíng)利性目的而分類(lèi)界定為特許經(jīng)營(yíng)或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)兩類(lèi)。

整體而言，既有關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的學(xué)說(shuō)呈現(xiàn)出以公法理論和制度來(lái)認(rèn)識(shí)、理解和定位公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“公法主導(dǎo)論”。其典型特點(diǎn)是在公法與私法嚴(yán)格對(duì)立的基礎(chǔ)上，將原本復(fù)雜且公私交織的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)關(guān)系涵攝在公法法律關(guān)系中并使用特定法律原則和規(guī)范對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的形式主義思維。例如，“行政許可說(shuō)”擴(kuò)大解釋“公共資源”的內(nèi)涵，在把公共數(shù)據(jù)視為公共資源或公物的基礎(chǔ)上將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)歸人“公共資源的特許使用”?！靶姓f(xié)議說(shuō)”則以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議為核心，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是授權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體之間就公共數(shù)據(jù)如何開(kāi)發(fā)利用所形成的協(xié)議安排，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)歸入“行政協(xié)議”。但這種經(jīng)由形式化推論所形成的觀點(diǎn)卻存在自我矛盾。以“行政協(xié)議說(shuō)”為例，其一方面反對(duì)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)界定為行政許可，但在另一方面卻又不得不承認(rèn)在協(xié)議簽訂前，作為授權(quán)主體的政府享有根據(jù)行政目標(biāo)確定授權(quán)對(duì)象、數(shù)據(jù)范圍以及運(yùn)營(yíng)要求的“授權(quán)運(yùn)營(yíng)決定權(quán)”。既然這種“授權(quán)運(yùn)營(yíng)決定權(quán)”先于授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議而存在，那么其就不屬于經(jīng)由協(xié)議約定所產(chǎn)生的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)屬于政府的一項(xiàng)法定職責(zé)。這就突破了“行政協(xié)議說(shuō)”所主張的“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是雙方的行政協(xié)議行為”的觀點(diǎn)。

實(shí)際上，“非此即彼”地將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)定性為單一的“行政許可”或“行政協(xié)議”，僅具有形式意義。我們需要擺脫以形式化推演來(lái)界定某一新興法律事物法律性質(zhì)的思維慣性，采取一種更為貼合現(xiàn)實(shí)的功能主義路徑來(lái)重新認(rèn)識(shí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律構(gòu)造，并圍繞其展開(kāi)相應(yīng)的制度構(gòu)建。這種以制度功能為導(dǎo)向來(lái)認(rèn)識(shí)和構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的思維路徑，不僅符合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的多重面向和多種樣態(tài)，也有助于我們超越公私法二分邏輯與部門(mén)法劃分的理論范式，從而發(fā)展出一套基于功能主義和整體視角來(lái)調(diào)整和規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)范方案。①

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“雙階構(gòu)造”

從功能上看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的一種機(jī)制，其既要有效防控公共數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)，還要充分實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)效益，屬于典型的公法與私法交叉融合的制度。③為了適應(yīng)這種公私合作特征，實(shí)踐中普遍從“授權(quán)”和“運(yùn)營(yíng)”兩個(gè)維度來(lái)規(guī)范和調(diào)整公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。授權(quán)階段是授權(quán)主體依據(jù)法律的規(guī)定通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序確定符合條件的運(yùn)營(yíng)主體的過(guò)程，法律規(guī)制的主要對(duì)象是授權(quán)主體的授權(quán)行為。運(yùn)營(yíng)階段是授權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體基于授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議開(kāi)展公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程，法律規(guī)制的主要對(duì)象是授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議及其所產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)獲取與使用法律關(guān)系。

基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“公法與私法交叉”和“授權(quán)與運(yùn)營(yíng)相繼”的特征，本文主張首先在縱向上將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)區(qū)分為授權(quán)決定的作出和授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂與履行兩個(gè)階段并分別對(duì)其定性，依據(jù)授權(quán)階段和運(yùn)營(yíng)階段中所形成法律關(guān)系性質(zhì)為其適配或構(gòu)建相應(yīng)的公法或私法規(guī)則。其次，在橫向上將公共數(shù)據(jù)授權(quán)區(qū)分為公益性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)，結(jié)合這兩類(lèi)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)將授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議區(qū)分為行政協(xié)議和民事協(xié)議并將其納入不同的法律規(guī)范中加以調(diào)整，從而為不同形態(tài)或類(lèi)型的授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供有針對(duì)性和可操作的制度規(guī)則。由此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)就存在以下兩種構(gòu)造，一種是“行政許可”＋“行政協(xié)議”，一種是“行政許可” + “民事合同”。前者主要存在于公益性的授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，后者主要存在于經(jīng)營(yíng)性的授權(quán)運(yùn)營(yíng)中。

1.第一階段：公共數(shù)據(jù)授權(quán)決定的作出

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的“授權(quán)”實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法授予特定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)從事公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為的行政許可行為，具有如下特征：（1）許可人是公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)的代表行使主體。公共數(shù)據(jù)作為一種公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家，國(guó)家享有公共數(shù)據(jù)所有權(quán)，包括對(duì)公共數(shù)據(jù)的持有、使用和經(jīng)營(yíng)等各項(xiàng)權(quán)能。③由于國(guó)家本身的抽象性和統(tǒng)一性，無(wú)法直接從事具體的法律行為，因而需要由法律授權(quán)地方政府或國(guó)務(wù)院委托地方政府來(lái)具體行使公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)。此時(shí)，政府既是國(guó)家行政權(quán)的主體，又是公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)的代表行使主體，其代表國(guó)家對(duì)外授權(quán)的行為就屬于其代表國(guó)家行使公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)的行為。（2）許可必須通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為一種市場(chǎng)化配置公共數(shù)據(jù)資源的方式，應(yīng)當(dāng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，授權(quán)主體不得濫用行政權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，尤其不得在運(yùn)營(yíng)主體的準(zhǔn)入、退出以及運(yùn)營(yíng)權(quán)利的設(shè)定等方面設(shè)置不合理或歧視性的條件。（3）許可必須遵循法定的程序。公共數(shù)據(jù)授權(quán)決定作為一項(xiàng)行政許可，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）的規(guī)定遵循法定的程序，從而規(guī)范許可行為、防止權(quán)力濫用、保障合法權(quán)益。（4）許可的結(jié)果是申請(qǐng)人取得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)資格。公共數(shù)據(jù)授權(quán)決定的作出，意味著申請(qǐng)人具備成為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議締約主體的資格條件。在授權(quán)主體作出不予許可的決定或者許可程序違法時(shí)，申請(qǐng)人可根據(jù)《行政許可法》第38、53條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條、第12條第3項(xiàng)的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

2.第二階段：授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂和履行

授權(quán)主體在作出是否授權(quán)的行政許可后，需要與運(yùn)營(yíng)主體簽訂公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，這也使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議成為規(guī)制和調(diào)整公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律關(guān)系的主要手段?！妒跈?quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》第13、14條專(zhuān)門(mén)就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂程序、協(xié)議內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定。各地的實(shí)踐中，也均將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議作為實(shí)施公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主要方式，并對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的定義、內(nèi)容、簽訂程序等內(nèi)容作了明確規(guī)定。將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂與履行作為獨(dú)立的階段，不僅是因?yàn)楣矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要通過(guò)協(xié)議來(lái)加以實(shí)施，更為重要的是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂與履行會(huì)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動(dòng)，是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的原因。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂與履行，意味著授權(quán)主體將其對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)許可給公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體，運(yùn)營(yíng)主體據(jù)此可訪問(wèn)、獲取、加工和對(duì)外經(jīng)營(yíng)公共數(shù)據(jù)并獲取收益。

從實(shí)踐來(lái)看，目前大部分地方立法并未明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及其適用依據(jù)。但也有少數(shù)地方，如浙江省義烏市就明確規(guī)定“授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議應(yīng)遵循《中華人民共和國(guó)民法典》相關(guān)規(guī)定”。然而，學(xué)說(shuō)上卻普遍將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議。圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議法律性質(zhì)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，更加凸顯了將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂和履行作為獨(dú)立階段進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的意義。這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律仍然遵循公法私法的二元?jiǎng)澐?，公共?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)決定著適用規(guī)范和訴訟渠道選擇上的差異，更關(guān)乎公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的整體價(jià)值取向和具體規(guī)則的設(shè)計(jì)。若將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議，則會(huì)基于公共利益有限的價(jià)值考量而在制度設(shè)計(jì)、司法裁判等方面突出行政機(jī)關(guān)的單方優(yōu)益權(quán)。若將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議認(rèn)定為民事合同，則意味著更多強(qiáng)調(diào)合同的平等性、私人性以及交易性，從而以更為平衡的立場(chǎng)和規(guī)則來(lái)處理公益與私益的沖突。

將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行階段性區(qū)分的同時(shí)，也產(chǎn)生了如何處理和協(xié)調(diào)前置的授權(quán)行為與后置的運(yùn)營(yíng)協(xié)議訂立之間的關(guān)系問(wèn)題。首先，需要明確的是，授權(quán)行為是運(yùn)營(yíng)協(xié)議訂立的前提和基礎(chǔ)。沒(méi)有前置的授權(quán)行為，就無(wú)法確定運(yùn)營(yíng)主體，也就不存在運(yùn)營(yíng)協(xié)議的當(dāng)事人，授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議也就無(wú)法訂立。其次，在授權(quán)行為已經(jīng)完成、應(yīng)當(dāng)訂立授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議時(shí)，若授權(quán)主體以授權(quán)行為違反法律規(guī)定等理由拒絕訂立授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議時(shí)，可區(qū)分不同情形賦予運(yùn)營(yíng)主體相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)：一是授權(quán)行為合法或者存在瑕疵但不影響運(yùn)營(yíng)協(xié)議訂立的，運(yùn)營(yíng)主體可以請(qǐng)求授權(quán)主體依法訂立運(yùn)營(yíng)協(xié)議，授權(quán)主體依法不能拒絕訂立。二是授權(quán)行為不具有合法性且由此依法不能訂立運(yùn)營(yíng)協(xié)議的，運(yùn)營(yíng)主體基于對(duì)授權(quán)行為的信賴(lài)而遭受的損失，可以依法向授權(quán)主體請(qǐng)求賠償損失。三是在授權(quán)行為已經(jīng)完成且運(yùn)營(yíng)協(xié)議已經(jīng)訂立的情況下，若授權(quán)行為違法或無(wú)效，則運(yùn)營(yíng)協(xié)議也隨之無(wú)效。運(yùn)營(yíng)主體可通過(guò)行政訴訟或民事訴訟請(qǐng)求授權(quán)主體賠償協(xié)議無(wú)效后所造成的損失。但若運(yùn)營(yíng)協(xié)議無(wú)效，則不影響前置的授權(quán)行為的效力。

（三）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)“雙階構(gòu)造”的正當(dāng)性

第一，德國(guó)行政法上的“雙階理論”為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“雙階構(gòu)造”奠定了理論基礎(chǔ)。“雙階理論”是公法私法交織的產(chǎn)物，主要解決行政機(jī)關(guān)以私法形式行使公權(quán)力行為的法律適用問(wèn)題。@我國(guó)現(xiàn)行法律雖未明確采納“雙階理論”，但針對(duì)政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)乃至于碳排放權(quán)等既存在行政許可，又涉及私權(quán)創(chuàng)設(shè)的公私交織的行為，不少學(xué)者均以“雙階理論”加以解釋。原因是“雙階理論”正視社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜和多元，通過(guò)建構(gòu)多重法律關(guān)系間的層次結(jié)構(gòu)，為涉及公法私法雙領(lǐng)域的復(fù)雜性法律關(guān)系提供了更為合理的解釋方法和保護(hù)路徑，因而明顯優(yōu)于對(duì)某一社會(huì)關(guān)系進(jìn)行純粹公法關(guān)系或純粹私法關(guān)系的劃分并重疊或混合使用公法私法規(guī)范的“非公即私”路徑。以“雙階理論”為基礎(chǔ)，立足于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的真實(shí)運(yùn)行樣態(tài)，將公法私法交織的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律關(guān)系在縱向上劃分為不同階段，并通過(guò)公法與私法制度的兼容組合來(lái)構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度機(jī)制，不僅破除了形式主義路徑下所形成的“公私對(duì)立”困局，而且在兼顧公私面向的基礎(chǔ)上以一種功能性的視角來(lái)理解和構(gòu)造公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，更加符合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的本質(zhì)。

第二，從功能主義的視角審視，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“雙階構(gòu)造”的實(shí)施效果要明顯優(yōu)于純粹的公法屬性。將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)整體納入公法框架中進(jìn)行分析，根據(jù)行政訴訟法“民告官”的基本構(gòu)造，授權(quán)主體作為行政主體無(wú)法成為行政訴訟的原告，也不能反訴。若運(yùn)營(yíng)主體違反公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，盡管授權(quán)主體可基于單方解除權(quán)要求解除協(xié)議，但卻不能通過(guò)行政訴訟的方式要求運(yùn)營(yíng)主體繼續(xù)履行或賠償經(jīng)濟(jì)損失。從運(yùn)營(yíng)主體的角度看，授權(quán)主體基于授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的行政協(xié)議屬性享有行政優(yōu)益權(quán)，可以單方面變更或解除公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議。這極易誘發(fā)授權(quán)主體非法行使行政優(yōu)益權(quán)損害運(yùn)營(yíng)主體的合法權(quán)益，尤其是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和交易，往往依賴(lài)持續(xù)性的公共數(shù)據(jù)供給，一旦授權(quán)主體濫用行政優(yōu)益權(quán)而“斷供”，則運(yùn)營(yíng)主體的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)則必然中斷，并由此影響整個(gè)交易鏈條上參與主體的合法利益，引發(fā)更大范圍的損害。反過(guò)來(lái)，也正是由于行政優(yōu)益權(quán)的存在及其帶來(lái)的不穩(wěn)定狀態(tài)，也可能導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的交易價(jià)格偏低，不利于激勵(lì)和促進(jìn)市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用和流通交易的信心，損害甚至背離公共數(shù)據(jù)資源市場(chǎng)化配置的目的。

第三，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)區(qū)分為“許可 + 協(xié)議”兩個(gè)階段，也有利于處理公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的多重法律糾紛。從糾紛解決的角度分析，若將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)定位于純粹的公法制度，則在發(fā)生法律糾紛后所能夠采取的救濟(jì)途徑主要是行政復(fù)議和行政訴訟。但是，既有法律上并未明確將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)納人行政復(fù)議或行政訴訟的范圍，當(dāng)事人若欲通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟來(lái)尋求救濟(jì)，僅能類(lèi)推適用既有法律規(guī)定。而就行政復(fù)議而言，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）第6條雖然規(guī)定了行政復(fù)議的具體范圍，但由于并未將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等行政協(xié)議納入其中，以至于實(shí)踐中排除了行政協(xié)議適用行政復(fù)議的路徑。這意味著，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議定性為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等行政協(xié)議將導(dǎo)致無(wú)法適用行政復(fù)議程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。但是，若將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行階段性劃分，將授權(quán)決定的作出定性為行政許可，則運(yùn)營(yíng)主體可依據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第八款的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的授權(quán)決定提起行政復(fù)議。第二階段的授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議糾紛則可進(jìn)一步依據(jù)該協(xié)議的性質(zhì)分別適用行政協(xié)議訴訟或民事合同訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)階段的規(guī)則構(gòu)建

在“雙階構(gòu)造”下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)階段主要產(chǎn)生授權(quán)主體與申請(qǐng)主體之間的行政特許關(guān)系。結(jié)合目前各地的實(shí)踐以及行政特許的基本原理，可從授權(quán)主體、授權(quán)對(duì)象和授權(quán)程序三個(gè)方面對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)階段的制度規(guī)則進(jìn)行完善。

（一）授權(quán)主體

公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體是指有權(quán)決定運(yùn)營(yíng)主體并授予其公共數(shù)據(jù)使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政主體。從各地的立法來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體大致包括三種：一是規(guī)定一級(jí)人民政府為授權(quán)主體。例如《河北省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》第3條第1款規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府”是授權(quán)主體。二是規(guī)定人民政府同意或委托的公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)為授權(quán)主體。例如，《安徽省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》第7條規(guī)定，“數(shù)據(jù)資源主管部門(mén)受本級(jí)人民政府委托，作為公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的授權(quán)主體”。三是對(duì)授權(quán)主體不作規(guī)定，例如北京市和南京市有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施辦法中就未明確規(guī)定何者為授權(quán)主體。除了地方立法外，國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)也在其主管行業(yè)開(kāi)展了特定類(lèi)型公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)。例如國(guó)家民航局開(kāi)展的民航數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、中國(guó)氣象局開(kāi)展的氣象數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)等。在此種情形下，授權(quán)主體一般為國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前立法上對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定授權(quán)主體以及如何規(guī)定授權(quán)主體存在差異。

因此，既然授權(quán)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的前提，那么就必須從法律上明確授權(quán)主體，這涉及運(yùn)營(yíng)主體獲取和使用公共數(shù)據(jù)的合法性問(wèn)題。同時(shí)，既然授權(quán)行為屬于行政特許行為，那么根據(jù)《行政許可法》第12條第2項(xiàng)的規(guī)定，無(wú)論是將公共數(shù)據(jù)視為國(guó)家所有的資產(chǎn)，還是將其納人公共資源的范疇，抑或?qū)⒐矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)理解為公用事業(yè)，具有授權(quán)資格的都是一級(jí)人民政府。因此，應(yīng)當(dāng)明確將人民政府作為授權(quán)主體。其中，國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)對(duì)外授權(quán)時(shí)，應(yīng)將國(guó)務(wù)院作為授權(quán)主體。至于地方政府可否通過(guò)授權(quán)公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)實(shí)施，可由各級(jí)政府自行決定。但這種授權(quán)的性質(zhì)應(yīng)屬于行政委托，一旦因授權(quán)行為產(chǎn)生爭(zhēng)議，授權(quán)主體應(yīng)認(rèn)定為作為委托主體的人民政府，受委托的數(shù)據(jù)主管部門(mén)等主體對(duì)外不作為行政復(fù)議或訴訟的被告。

（二）授權(quán)對(duì)象

授權(quán)對(duì)象即運(yùn)營(yíng)主體或運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，即對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的主體。在目前的實(shí)踐中，各地對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的稱(chēng)謂各不相同，存在如授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體、運(yùn)營(yíng)服務(wù)單位、運(yùn)營(yíng)單位等多種表述。實(shí)踐中還有些地方采取了“兩級(jí)主體、分別授權(quán)”的模式，如江蘇省就將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的主體區(qū)分為運(yùn)營(yíng)主體和開(kāi)發(fā)主體。但所謂的運(yùn)營(yíng)主體實(shí)際上是具體承擔(dān)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)，尤其是承擔(dān)的發(fā)布授權(quán)運(yùn)營(yíng)公告、明確開(kāi)發(fā)主體申請(qǐng)條件、審核資質(zhì)并簽訂授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議等職責(zé)，是政府行政委托的結(jié)果，政府與其構(gòu)成的乃是行政委托關(guān)系。相反，所謂的開(kāi)發(fā)主體因需要具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，經(jīng)由申請(qǐng)程序獲得授權(quán)許可，并開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)外提供，因而屬于《授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》中規(guī)定的“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”。因此，基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)的行政許可屬性及運(yùn)營(yíng)主體的行為特征，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括兩項(xiàng)：一是該主體是否向授權(quán)主體提出了授權(quán)申請(qǐng)并獲得許可；二是該主體是否面向市場(chǎng)公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)。

就運(yùn)營(yíng)主體的資格與條件問(wèn)題，《授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》從“具備數(shù)據(jù)資源加工、運(yùn)營(yíng)所需的管理和技術(shù)服務(wù)能力”“經(jīng)營(yíng)狀況和信用狀況良好”“符合國(guó)家數(shù)據(jù)安全保護(hù)要求”三個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，各地的立法中也大多從這幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，但仍然存在一些問(wèn)題。首先，就運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的范圍來(lái)看，《授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范》將運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)限定為“法人組織”①，而在一些地方立法中則規(guī)定為“法人、非法人組織”③，還有地方專(zhuān)門(mén)提及“企事業(yè)單位”③?；诠矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)營(yíng)能力、財(cái)務(wù)狀況等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)限定在法人，排除自然人和非法人組織作為運(yùn)營(yíng)主體的可能性。事業(yè)單位作為特別法人，亦可作為運(yùn)營(yíng)主體。其次，在運(yùn)營(yíng)主體的資本屬性上，東營(yíng)市、達(dá)州市明確規(guī)定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)為國(guó)有控股企業(yè)；武漢市要求運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)為內(nèi)資企業(yè)，且“股東均沒(méi)有外資企業(yè)成分”，同時(shí)具備行業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通交易經(jīng)驗(yàn)。從實(shí)踐來(lái)看，目前已經(jīng)成立的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)也多為當(dāng)?shù)卣袊?guó)資委組建的國(guó)資控股企業(yè)。既然公共數(shù)據(jù)授權(quán)屬于行政特許行為，就必然存在數(shù)量控制，但這種數(shù)量控制的原因是為了避免因重復(fù)開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施濫用。但是，將運(yùn)營(yíng)主體限定為國(guó)有企業(yè)的做法不僅不符合公共數(shù)據(jù)全社會(huì)共同開(kāi)發(fā)利用的基本價(jià)值理念，也不利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和發(fā)展，更無(wú)法推動(dòng)全國(guó)數(shù)據(jù)一體化市場(chǎng)的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)取消。至于對(duì)運(yùn)營(yíng)主體股東國(guó)籍的限制，為保證公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)外商在國(guó)內(nèi)的投資和合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)允許外資參與到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中來(lái)，但考慮到公共數(shù)據(jù)本身涉及到國(guó)家安全和公共利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)外資參與的運(yùn)營(yíng)主體的注冊(cè)地限定在國(guó)內(nèi)，并且對(duì)其采取更為嚴(yán)格的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管措施。

（三）授權(quán)程序

公共數(shù)據(jù)授權(quán)作為行政特許行為，在授權(quán)主體相較申請(qǐng)主體具備優(yōu)勢(shì)地位、授權(quán)條件難以避免的概括性和抽象的情況下，易導(dǎo)致授權(quán)主體濫用行政裁量權(quán)，因而應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的程序機(jī)制對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)階段存在的行政裁量行為予以必要的限制和羈束。④實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)決定的作出一般遵循以下程序：第一，發(fā)布公告，實(shí)施機(jī)構(gòu)（通常為各地?cái)?shù)據(jù)主管部門(mén)）根據(jù)社會(huì)主體需求和數(shù)據(jù)提供單位申請(qǐng)，發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)申報(bào)公告，明確授權(quán)方式、授權(quán)范圍、申報(bào)條件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)及其他有關(guān)要求；第二，提出申請(qǐng)，申請(qǐng)單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)材料；第三，綜合評(píng)審，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)單位進(jìn)行資格審查，（會(huì)同數(shù)據(jù)提供單位等相關(guān)部門(mén)）組織專(zhuān)家進(jìn)行綜合評(píng)審；第四，公示確定，實(shí)施機(jī)構(gòu)初步確定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)并向社會(huì)公示，確定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

未來(lái)立法在規(guī)定上述程序的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立以下程序?yàn)樯暾?qǐng)主體提供行為引導(dǎo)并控制授權(quán)主體的自由裁量行為：一是回應(yīng)程序。應(yīng)當(dāng)規(guī)定授權(quán)主體作出授權(quán)的時(shí)限，明確要求授權(quán)主體對(duì)申請(qǐng)主體的授權(quán)申請(qǐng)及時(shí)作出回應(yīng)，尤其是要規(guī)定不予授權(quán)的理由說(shuō)明義務(wù)，以增強(qiáng)申請(qǐng)主體對(duì)授權(quán)主體的信任度。二是救濟(jì)程序。授權(quán)決定的作出，不僅會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)益造成影響，也會(huì)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)有關(guān)的利害關(guān)系人產(chǎn)生影響。因此，除了賦予申請(qǐng)人通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟救濟(jì)自身合法權(quán)益的程序外，還應(yīng)當(dāng)允許與該授權(quán)決定相關(guān)的利害關(guān)系人就授權(quán)決定事項(xiàng)提出復(fù)議或訴訟。三是禁止授權(quán)事項(xiàng)。為保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全、公平與合理，防止持有公共數(shù)據(jù)的部門(mén)擅自對(duì)外授權(quán)危害國(guó)家安全、影響公共利益和侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)益和商業(yè)秘密，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定各級(jí)政府和部門(mén)不得通過(guò)合作開(kāi)發(fā)、委托開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)等方式變相授權(quán)。③

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及適用

在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的第二階段，主要涉及對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議簽訂與履行的規(guī)范和調(diào)整。由于我國(guó)的法律制度建立在公法與私法二元分立的基礎(chǔ)上，存在著民事合同與行政協(xié)議的區(qū)分。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)究竟屬于民事合同還是行政協(xié)議，將直接決定其所適用的法律原則和規(guī)則。因此，應(yīng)首先對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)進(jìn)行界定，并在此基礎(chǔ)上明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的法律適用規(guī)則。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)

從立法上看，目前大部分地方立法并未明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)及其適用依據(jù)。在“雙階構(gòu)造”下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)取決于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的類(lèi)型，在不同類(lèi)型的授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)或?yàn)樾姓f(xié)議，或?yàn)槊袷潞贤?/p>

首先，公共數(shù)據(jù)具有公益性和營(yíng)利性雙重屬性，既可基于公益目的而被用于公共治理、公益事業(yè)，也可基于營(yíng)利目的被用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展。當(dāng)授權(quán)主體將公共數(shù)據(jù)用于公共治理、公益事業(yè)時(shí)，該授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上屬于政府與授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)合作對(duì)外提供公共服務(wù)的一種方式，以此為基礎(chǔ)形成的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議就屬于典型的行政協(xié)議。這種行政協(xié)議性質(zhì)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議類(lèi)似于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，是在給付行政替代干預(yù)行政背景下，政府通過(guò)合同方式來(lái)履行公共性公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)提供職能的方式，政府與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間形成的法律關(guān)系屬于行政主體與行政相對(duì)人之間的行政法律關(guān)系。在此種協(xié)議中，政府往往享有單方解除或變更權(quán)以及公共數(shù)據(jù)使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)，并承擔(dān)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。？

相反，若授權(quán)主體將公共數(shù)據(jù)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等用途時(shí)，該授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議就屬于授權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體之間就公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置所達(dá)成的民事合同。這種民事合同性質(zhì)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議類(lèi)似于國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，本質(zhì)上是政府作為民事主體通過(guò)市場(chǎng)化方式來(lái)配置公共數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)交易，政府與運(yùn)營(yíng)主體之間形成的法律關(guān)系屬于平等民事主體之間的市場(chǎng)交易關(guān)系。在此種情形下，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議取得了公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，并通過(guò)公共數(shù)據(jù)登記制度將這種產(chǎn)權(quán)對(duì)外公示，從而在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)公共數(shù)據(jù)形成產(chǎn)品后在數(shù)據(jù)交易所進(jìn)行流通交易。

依據(jù)協(xié)議簽訂的目的將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議區(qū)分為行政協(xié)議和民事合同兩種類(lèi)型，不僅符合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐特點(diǎn)，也契合行政協(xié)議與民事合同的界分標(biāo)準(zhǔn)。盡管理論上對(duì)如何識(shí)別和界分行政協(xié)議與民事合同素有爭(zhēng)議，但將協(xié)議締結(jié)之目的作為行政協(xié)議與民事合同的界分標(biāo)準(zhǔn)之一已為許多國(guó)家和地區(qū)所認(rèn)可，并得到學(xué)界的普遍認(rèn)同。①《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》也將目的要素作為認(rèn)定行政協(xié)議的核心標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定行政協(xié)議是“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議?！痹诠矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，由于公共數(shù)據(jù)既可以用于公益目的，又可用于營(yíng)利目的，在不同目的下授權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必然需要服務(wù)于該數(shù)據(jù)被授權(quán)使用的自的。例如，當(dāng)公共數(shù)據(jù)被用于開(kāi)發(fā)城市智慧交通管理時(shí)，其服務(wù)于政府的公共交通管理，因而應(yīng)屬于公益性授權(quán)運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)應(yīng)用該產(chǎn)品的行為本質(zhì)上屬于協(xié)助政府履行服務(wù)社會(huì)的公益性行為，因而可無(wú)償使用該公共數(shù)據(jù)，相應(yīng)的成本則由政府通過(guò)財(cái)政資金予以補(bǔ)足。而若運(yùn)營(yíng)主體取得公共數(shù)據(jù)乃是用于改善自身的經(jīng)營(yíng)或開(kāi)發(fā)產(chǎn)品對(duì)外交易，如某醫(yī)藥公司為開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售糖尿病檢測(cè)儀器而使用來(lái)自衛(wèi)生健康部門(mén)持有的糖尿病患者總量和分布數(shù)據(jù)時(shí)，該公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的則是運(yùn)營(yíng)主體的私人利益，若仍將此種目的下的授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議定性為行政協(xié)議，則有違行政協(xié)議的公益目的本身。因此，以授權(quán)運(yùn)營(yíng)目的為標(biāo)準(zhǔn)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議區(qū)分為民事合同和行政協(xié)議兩類(lèi)，符合以是否屬于市場(chǎng)交易行為來(lái)界分二者的標(biāo)準(zhǔn)，也能夠據(jù)此更好地協(xié)調(diào)和處理不同授權(quán)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景中形成的法律糾紛。？

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的法律適用

就作為行政協(xié)議的授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議而言，由于行政協(xié)議乃是基于公共管理和服務(wù)目的而與行政相對(duì)人簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，因此應(yīng)從行政協(xié)議的基本原理出發(fā)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行特別建構(gòu)。具體而言，應(yīng)包含以下內(nèi)容：其一，應(yīng)在協(xié)議中明確運(yùn)營(yíng)主體對(duì)外提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的具體目的和場(chǎng)景，確保運(yùn)營(yíng)主體能夠持續(xù)地提供安全、穩(wěn)定和無(wú)償?shù)墓矓?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，并對(duì)所有的社會(huì)成員合理、公平和無(wú)歧視地開(kāi)放。其二，在運(yùn)營(yíng)主體違反協(xié)議目的、存在履行瑕疵等行為時(shí)，授權(quán)主體可單方面變更或解除授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，并終止授權(quán)。其三，授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)依照協(xié)議約定，提供符合協(xié)議目的的公共數(shù)據(jù)，并承擔(dān)質(zhì)量保障義務(wù)。其四，在權(quán)益救濟(jì)上，可針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)所涉及的不同利益主體采取不同的救濟(jì)措施：運(yùn)營(yíng)主體對(duì)于授權(quán)主體的違約行為可以向法院提起行政訴訟；公共數(shù)據(jù)授權(quán)程序中的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人認(rèn)為授權(quán)程序損害其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，可以將授權(quán)主體作為被告提起行政訴訟；參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的其他主體，尤其是第三方開(kāi)發(fā)主體認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的，亦可以授權(quán)主體為被告提起行政訴訟。

就作為民事合同的授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議而言，既有的合同法規(guī)則可為當(dāng)事人提供全面系統(tǒng)的規(guī)則指引，可直接參照適用《中華人民共和國(guó)民法典》有關(guān)民事合同的規(guī)定。但需要進(jìn)一步明確的是，即使在公共數(shù)據(jù)被用于營(yíng)利目的而成立民事合同時(shí)，由于公共數(shù)據(jù)的公益性，仍然需要對(duì)協(xié)議雙方當(dāng)事人的行為進(jìn)行法定的約束和限制。這主要包括：其一，授權(quán)主體有權(quán)對(duì)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的履行進(jìn)行監(jiān)督，從而保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的履行不影響社會(huì)公共利益和數(shù)據(jù)安全。其二，對(duì)運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由授權(quán)主體進(jìn)行合規(guī)審查和安全評(píng)估后，方可進(jìn)入數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，嚴(yán)控原始數(shù)據(jù)的交易流轉(zhuǎn)。其三，運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)定期對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成效進(jìn)行評(píng)估和報(bào)告，授權(quán)主體有權(quán)根據(jù)評(píng)估結(jié)果選擇是否續(xù)簽授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議。授權(quán)主體的上述監(jiān)督職責(zé)也構(gòu)成了公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干涉和監(jiān)督，是授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議簽訂與履行階段必不可少的規(guī)則，而這也有效地銜接和溝通了公共數(shù)據(jù)授權(quán)階段與運(yùn)營(yíng)階段。

四、結(jié)語(yǔ)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公法私法交叉融合的制度?；诠矓?shù)據(jù)公益屬性與市場(chǎng)價(jià)值的雙重面向，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律治理需突破傳統(tǒng)部門(mén)法壁壘，在公權(quán)規(guī)制與私法自治的光譜中構(gòu)建動(dòng)態(tài)適配機(jī)制。通過(guò)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)縱向劃分為“授權(quán)決定作出”與“運(yùn)營(yíng)協(xié)議履行”的遞進(jìn)結(jié)構(gòu)，并橫向區(qū)分公益性行政協(xié)議與營(yíng)利性民事合同類(lèi)型，不僅實(shí)現(xiàn)了法律關(guān)系的精準(zhǔn)識(shí)別與規(guī)則適配，更揭示了公法控權(quán)邏輯與私法效益原則的協(xié)同作用機(jī)理。這種分層分類(lèi)的公法私法協(xié)同治理格局，既為化解公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用中的權(quán)益沖突提供了協(xié)調(diào)機(jī)制，亦推動(dòng)著公共數(shù)據(jù)立法從單一價(jià)值取向走向多元利益衡平的范式轉(zhuǎn)型，為公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置提供了兼具理論自洽性與實(shí)踐解釋力的制度方案。

注釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)宋爍：《構(gòu)建以授權(quán)運(yùn)營(yíng)為主渠道的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2023年第1期。

② 參見(jiàn)龔芳穎等：《我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)地方實(shí)踐的主要模式與形成機(jī)制》《中國(guó)行政管理》2024年第9期；葛江虬：《論數(shù)據(jù)立法權(quán)的央地分配》，《法學(xué)論壇》2024年第5期。

③ 參見(jiàn)馮洋：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行政許可屬性與制度建構(gòu)方向》，《電子政務(wù)》2023年第6期。

④ 參見(jiàn)常江、張震：《論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)、性質(zhì)及法律規(guī)制》，《法治研究》2022年第2期。

⑤ 參見(jiàn)馬顏昕：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的類(lèi)型構(gòu)建與制度展開(kāi)》，《中外法學(xué)》2023年第2期；沈斌：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的功能定位、法律屬性與制度展開(kāi)》，《電子政務(wù)》2023年第11期。

⑥ 參見(jiàn)宋爍：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)責(zé)分配》，《法學(xué)論壇》2024年第5期。

⑦ 參見(jiàn)宋亞輝、金苗：《邁向公私法融合的網(wǎng)絡(luò)法研究（2007-2021）》，《浙江學(xué)刊》2023年第2期。

⑧ 參見(jiàn)吳亮：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公私協(xié)作趨向及其法治完善》，《東方法學(xué)》2023年第6期。

⑨ 參見(jiàn)張素華、王年：《公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)的法理基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)路徑》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2023年第4期。

⑩ 參見(jiàn)嚴(yán)益州：《德國(guó)行政法上的雙階理論》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第1期。

① 山東省、重慶市、威海市、大理州等也限定為“法人”。

? 如河北省、無(wú)錫市、上海浦東新區(qū)、濟(jì)南市等。

? 如安徽省、包頭市、青島市等。

? 參見(jiàn)姜明安：《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》，《法學(xué)研究》1993年第1期；楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，《法學(xué)研究》2004年第1期。

? 例如，《河北省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》第14條就明確規(guī)定：“未經(jīng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)小組同意，任何單位不得與第三方簽訂公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，不得以合作開(kāi)發(fā)、委托開(kāi)發(fā)等方式交由第三方承建相關(guān)信息系統(tǒng)而使其直接獲取數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)。”

? 參見(jiàn)張濤：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任及其調(diào)控面向》，《清華法學(xué)》2024年第2期。

? 參見(jiàn)李霞：《行政合同研究一以公私合作為背景》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第83頁(yè)。

① 參見(jiàn)王利明：《論行政協(xié)議的范圍一兼評(píng)〈關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定〉第1條、第2條》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第1期。

作者簡(jiǎn)介：王年，清華大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，北京，100084。

（責(zé)任編輯 李濤）