城市更新，錢從哪兒來

2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》，這是黨中央和國務(wù)院對城市更新工作作出的全面部署。就大家比較關(guān)注的兩個問題，談?wù)勎业目捶ā?/p>

新型城鎮(zhèn)化“下半場”的主戰(zhàn)場變了

中國城鎮(zhèn)化的“上半場”實(shí)現(xiàn)了數(shù)億人口從鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)移，催生了大量新城新區(qū)的建設(shè)，其規(guī)模之大、速度之快在人類歷史和城鄉(xiāng)建設(shè)史上可稱之最。

在這個過程中，中國的人口分布和社會形態(tài)完成了從“鄉(xiāng)土中國”到“城市中國”的轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化率從1958年時不足18%上升到2024年的67%。這是巨大的成就，也是未來走向共同富裕的“城鄉(xiāng)中國”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著中國人口總量的增速和城鎮(zhèn)化率的增速相繼邁過拐點(diǎn)，我國城鎮(zhèn)化率從快速增長向穩(wěn)定發(fā)展轉(zhuǎn)變。

考慮到生產(chǎn)、生活、生態(tài)的平衡，以及城鄉(xiāng)共同繁榮和糧食安全、國土安全的需要，城鎮(zhèn)化率在2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時達(dá)到75%左右較為現(xiàn)實(shí)，此后將進(jìn)入一個穩(wěn)定的“平臺期”。

這樣一來，以當(dāng)前的城鄉(xiāng)人口基數(shù)看，從鄉(xiāng)到城的人口轉(zhuǎn)移凈新增量也就還剩1億左右，而生活在已城鎮(zhèn)化建成環(huán)境中的人口會穩(wěn)定在10億左右。

這組數(shù)字說明，城鎮(zhèn)化下半場新城新區(qū)的建設(shè)規(guī)模，最大也就是上半場的1/7。與此同時，城市更新行動所惠及的人口基本盤是這個量的10倍。

所以，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場變了。

城市更新行動是與城鎮(zhèn)化進(jìn)程永續(xù)相伴的。伴隨著時代進(jìn)步和人類對美好生活追求，新的需求與存量環(huán)境之間不匹配所產(chǎn)生的“城市問題”會不斷地暴露出來，所以“城市不死，更新永續(xù)”。

在中國的實(shí)踐中，2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次強(qiáng)調(diào)的“城市更新”，已成為解決城市發(fā)展難題的長期指導(dǎo)理念，與中國城市走向現(xiàn)代化和城市人走向現(xiàn)代化的過程一直相伴。

“有為政府、有效市場、全民參與”的多元主體“共同締造”是城市更新的時代特征，也是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然進(jìn)程。

在這個進(jìn)程中，“有為政府”的重要任務(wù)是明確實(shí)現(xiàn)發(fā)展訴求，把控全局觀和長遠(yuǎn)觀堅(jiān)守下的戰(zhàn)略級留白，建立多方獲益的規(guī)則，尤其應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、利益的認(rèn)定和交易規(guī)則的建立，并立足公共利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的均衡。

“有效市場”的內(nèi)涵可以理解為以質(zhì)量求增量、謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)增值、社會財(cái)富放大，重組生產(chǎn)要素和商品服務(wù)流動，提升資源利用效率，也包括承擔(dān)社會責(zé)任、扶貧濟(jì)困、救助弱勢群體。

“全民參與”則表現(xiàn)為以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，完成理念、組織、行為的提升，建構(gòu)新的以自覺、自愿、自適應(yīng)為特征的參與公共事務(wù)治理的社會生態(tài)。

總之，改變當(dāng)下城市更新中多為政府主導(dǎo)的局面，通過“共同締造”理念做深做實(shí)，促進(jìn)多元合作，激發(fā)城市更新行動中人民群眾的創(chuàng)新活力和市場動能是十分必要的，這也是新型城鎮(zhèn)化“下半場”推動新舊動能轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式的核心所在。

而且，城市更新不僅僅是城市發(fā)展模式的變革，也是城市治理方式的變革，存在不少制度創(chuàng)新的機(jī)會?！盁o體檢不更新”這個口號的提出，就是讓我們在側(cè)重“補(bǔ)短板”的角度去發(fā)現(xiàn)“城市問題”，同時也要從“謀發(fā)展”的角度發(fā)掘新的社會需求，所以城市更新行動的問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向是并重的。

更新項(xiàng)目本身的千差萬別也凸顯出規(guī)范更新流程、穩(wěn)定中長期市場預(yù)期的重要性。更新工作涉及領(lǐng)域多，則促使我們思考如何打通環(huán)節(jié)堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)諸如土地政策、建設(shè)規(guī)制和財(cái)政金融政策的跨部門協(xié)同。

在“無人區(qū)”的白紙上進(jìn)行新區(qū)新城建設(shè)的傳統(tǒng)規(guī)劃工作，變成了在“有人區(qū)”干活，這就需要明晰物業(yè)權(quán)利、人的權(quán)利和義務(wù)，在規(guī)劃中充分發(fā)揮他們的作用。

給予社會資本參與城市更新的合法地位，暢通參與路徑也是亟待突破的制度創(chuàng)新環(huán)節(jié)?！斑\(yùn)營前置”不是簡單的流程調(diào)整，而是成果利益分配機(jī)制的調(diào)整、資源調(diào)配及測算方式的變革，由此也催生了對新型金融工具創(chuàng)新的“呼喚”。這一系列的制度創(chuàng)新，顯然需要更廣泛的部門協(xié)作和更有力的協(xié)同引領(lǐng)才能實(shí)現(xiàn)。

所以，城市更新是新型城鎮(zhèn)化“下半場”中一項(xiàng)十分重要的行動，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的工作重心之一。城市及其區(qū)域的發(fā)展能力和品質(zhì)提升，也將是從“城市中國”走向共同富裕的“城鄉(xiāng)中國”的重要抓手。

城市的人口基數(shù)、內(nèi)需市場大，創(chuàng)新動力強(qiáng)，支撐人類自身發(fā)展和代際提升、能改善國民素質(zhì)的高質(zhì)量的公共服務(wù)體系優(yōu)勢強(qiáng)。通過城市更新將中國的現(xiàn)代化進(jìn)程與“城市中國”的時代特征綁定，并為未來“城鄉(xiāng)中國”的共同繁榮在理論上和實(shí)踐上做充分的準(zhǔn)備，無疑是有巨大價值和美好前景的。

健全多元化投融資方式

城鎮(zhèn)化上半場建立的國有土地有償使用制度為新城新區(qū)建設(shè)提供了可靠的資金支持。下半場中，在有限的新城新區(qū)的建設(shè)中，這種模式仍可持續(xù)。新的問題是，面對大量已建成環(huán)境，即“存量土地”，改造提質(zhì)的錢從哪里來，這需要更多元化的渠道去解決。

《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》提出的八項(xiàng)任務(wù)大體上是功能性分類的闡述邏輯。談到城市更新的錢從哪兒來時，還有其他分類邏輯——一種是按商品、半公共品、公共品分類，另一種是與盈利、微利、非盈利相對應(yīng)，通過差異化的施策去找錢，抑或設(shè)計(jì)形成新的金融工具。

例如，支撐性基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、生態(tài)性基礎(chǔ)設(shè)施大部分具有鮮明的公共品和非營利特征，其本身是不賺錢的。加大中央預(yù)算內(nèi)投資、加大地方政府財(cái)政投入是其主要來源，新的超長期國債這種金融工具的設(shè)計(jì)也是有力支撐。

而所有可以在市場上實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的項(xiàng)目則具備明顯的商品屬性，在明確其商業(yè)可持續(xù)前提下，完全可以走市場化的投融資模式，租售并舉，獲得可持續(xù)的社會資本投資。

為了獲得運(yùn)營收益，解決投資回報周期長的問題，可以利用中長期專項(xiàng)債券、不動產(chǎn)投資信托基金（Reits）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等新的金融工具，以達(dá)成更好的風(fēng)險可控。半公共品則體現(xiàn)在政府財(cái)政投入與社會資本投入的結(jié)合，以及金融工具的混合使用。

具體來講，為了實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營，經(jīng)過多年實(shí)踐，我逐步形成了以下認(rèn)識：

一是國有資產(chǎn)處置問題。依據(jù)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在城市更新中，將輕資產(chǎn)與重資產(chǎn)進(jìn)行分離是最主要的出路，套用傳統(tǒng)“投入—產(chǎn)出”的模型是行不通的。

二是民營資本進(jìn)入城市更新，要謹(jǐn)慎無兌價（即沒有相應(yīng)的交換價值或補(bǔ)償）進(jìn)入城市更新領(lǐng)域。重資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)純粹性非常關(guān)鍵。

三是關(guān)于政府對城市更新投資的引導(dǎo)。要關(guān)注資產(chǎn)管理公司的投資行為，大型國有資管平臺在城市更新中機(jī)會更好一些。同時，可以考慮打破當(dāng)前的一些壁壘，引入保險資金。城市更新需要“耐心資本”，追求穩(wěn)定現(xiàn)金流和穩(wěn)定回報的險資，可能是較為匹配的資本類型。

更加注重運(yùn)營也是解決資金來源的重要渠道。在規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)將運(yùn)營作為設(shè)計(jì)之外的第二個核心，在傳統(tǒng)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中嵌入資產(chǎn)甄別、運(yùn)營策劃等內(nèi)容。

例如，運(yùn)營團(tuán)隊(duì)不僅僅要確定更新的整體思路、立意、實(shí)施路徑，還要對空間開閉、動線、調(diào)性（三者均為建筑與室內(nèi)設(shè)計(jì)的專業(yè)用語）的設(shè)計(jì)形成合理的指導(dǎo)性意見，同時也應(yīng)參與對項(xiàng)目價值的評估和更大范圍的規(guī)劃研究。這些都可以作為實(shí)施規(guī)劃的基本前提。

總的來說，應(yīng)當(dāng)以運(yùn)營思維尋找和確定項(xiàng)目的社群與消費(fèi)，配套相應(yīng)的業(yè)態(tài)資源，并綜合業(yè)態(tài)類型進(jìn)行空間規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)，最終形成運(yùn)營牽頭、設(shè)計(jì)配合、規(guī)劃兜底的中微觀“新規(guī)劃”路徑實(shí)踐。

（本文作者系清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人）

責(zé)編：楊琳""yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭